Социальные основы обжалования действия и бездействия решений органов государственной власти и их должностных лиц

Николай Козлов, аспирант ИЗиСП при Правительстве РФ

Актуальность темы обусловлена следующим. В настоящее время в Российской Федерации полным ходом проводится административная реформа. Основной ее целью, наряду с формированием эффективного механизма государственного управления в России, выступает создание в нашей стране принципиально новой системы взаимоотношений между государством в лице органов исполнительной власти и их должностных лиц, с одной стороны, и гражданином и гражданским обществом, с другой стороны.

Однако, к сожалению, до сих пор не завершена работа эффективного контрольного механизма над деятельностью исполнительной власти в данной сфере. В реальной жизни интересы государства не совпадают, а часто и противоречат интересам граждан. Зачастую государственные служащие неоднозначно трактуют нормы права, используя их в правоприменительной практике, что приводит к злоупотреблениям полномочиями, нарушению прав граждан и, в конечном счете, к ненадлежащему исполнению функций органами исполнительной власти и неэффективному управлению в отдельно взятой сфере общественной жизни. От своевременности и качества устранения таких нарушений зависит не только надлежащая защита нарушенных прав и свобод граждан, но и эффективность работы государственных органов, предотвращение случаев коррупции, губительной для государственного аппарата.

Необходимо построение системы, при которой любой гражданин смог бы влиять на государственные органы не только при формировании высших органов государства, но и на работу рядовых исполнителей. В этом заинтересованы не только граждане, но и государство. Право граждан участвовать в управлении делами государства закреплено в ст. 32 Конституции РФ. Данное конституционное право связано с принципом народовластия и юридически обеспечивает реализацию этого принципа. Включение граждан в процесс принятия и осуществления государственных решений – важный метод построения системы норм, не оторванных от существующих устоев общества, а эффективно действующий в них. Согласно социологическому подходу понимания права правоотношения противопоставляются нормам права, составляют центральное звено в системе права. Таким образом, право возникает непосредственно в обществе. Через отдельные правоотношения они постепенно превращаются в нормы обычаев и традиций. Право, зафиксированное в законах, и право, фактически складывающееся на практике, отличаются так же, как мертвое право отличается от живого.

Предписания закона становятся нормами права, только когда они фактически применяются на практике. История знает немало примеров, когда предписания, изложенные в законах, не соблюдались и игнорировались государством. Так, например, Конституция СССР 1936 года – основной закон СССР, принятый VIII чрезвычайным съездом Советов 5 декабря 1936 года, и действовавшая до 1977 года. Впервые в истории Советского государства Конституция 1936 года всем гражданам предоставляла равные права: всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; право на труд и отдых, материальное обеспечение в старости и болезни, право на образование (бесплатное); свободу совести, слова, печати, собраний и митингов. Провозглашались неприкосновенность личности и тайна переписки. Однако в условиях тоталитарного строя все эти конституционные права попирались. На сегодняшний день нынешнее Российское государство представляется как демократическое государство (ст. 1 Конституции РФ). А для достижения этой цели надо создать такой механизм, при котором нормы права, издаваемые государством, реально и эффективно действовали в обществе. Для этого, по мнению автора, необходимо развивать общественные институты позволяющие гражданам почувствовать сопричастность к процессу управления обществом. Институт обжалования в этом смысле один из самых значимых. Причем, поощряя гражданскую активность в этом направлении, государство тем самым преодолевает отчуждение гражданина от государства и способствует уменьшению правового нигилизма граждан, что в конечном счете является необходимым условием для построения гражданского общества, построение которого является приоритетной задачей действующего Президента России Д.А. Медведева.

Конкретной формой реализации права граждан на участие в управлении делами государства является право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, закрепленное в ст. 33 Конституции РФ. Так, по мнению Л.В. Лазарева, закрепленное в статье право граждан Российской Федерации является важным средством осуществления и защиты конституционных и других прав и свобод граждан, укрепления связей государственного аппарата с населением, одной из форм участия граждан в управлении делами государства, существенным источником информации при решении вопросов государственного и социально­культурного строительства и иных вопросов деятельности государства и общества. В праве на обращение проявляется возможность удовлетворения личных, государственных и общественных интересов. Обращения граждан способствуют усилению контроля народа над деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, борьбе с бюрократизмом, волокитой и другими недостатками в их работе.

С этим мнением согласен и А.Б. Смушкин: «Право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления – неотъемлемое право каждого гражданина. Оно представляет собой не только средство осуществления и охраны прав и свобод граждан, но и своеобразное средство общественного контроля над деятельностью государственного и муниципального аппарата, а также, в идеале, способ оптимизации его деятельности (гражданин в своем обращении указывает на определенные проблемы или предлагает пути их решения)».

При этом вопрос о том, куда и с какой просьбой может обратиться гражданин, которому были оказаны государственные услуги ненадлежащего качества, услуги, не соответствующие выработанным и утвержденным стандартам, пока не имеет точного и однозначного ответа. В свою очередь данная проблема составляет часть более общей и существенной проблемы: как гражданин может эффективно и быстро оспорить то или иное решение (индивидуальный акт), действие или бездействие органа исполнительной власти, государственного служащего, если, по его мнению, они нарушают его права и свободы.

В настоящее время в России существуют различные варианты решения данной проблемы. Это обращение в вышестоящий по отношению к органу/лицу, принявшему оспариваемый акт, совершившему действие или, напротив, не совершившему его, орган. Обращение в специализированный орган исполнительной власти, осуществляющий контрольно¬надзорные функции в данной сфере государственного управления. Обращение в прокуратуру или к Уполномоченному по правам человека Российской Федерации.

И, наконец, обращение в суд. Вместе с тем на данный момент пока не существует специализированных административных судов, а названные и некоторые другие способы защиты нарушенного права находятся вне какой­либо общей системы, зачастую пересекаются и не согласуются друг с другом, что, несомненно, затрудняет процесс исправления незаконных и/или ошибочных административных решений. Таким образом, действенный механизм контроля над деятельностью исполнительной власти в этой части отсутствует, что подтверждается многочисленными юридическими, социологическими, политологическими и иными исследованиями (в том числе настоящим), а также объективно выявленным в ряде докладов Уполномоченного по правам человека Российской Федерации и иных правозащитных институтов общественным мнением.

Право граждан на судебную защиту, гарантированное ст. 46 Конституции РФ, относится к правам, которые не могут быть ограничены ни при каких условиях (ч. 3 ст. 56 Конституции РФ). Дел по спорам о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов, не подлежащих рассмотрению в судах с учетом положений ст. 46 Конституции РФ, теперь просто не может быть . Тем не менее при реализации права на судебную защиту возникают трудности, связанные с определением подведомственности дела и формы судебной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов, нарушенных субъектами публичного права, так как ее осуществляют Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды в порядке конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Правовая неопределенность норм процессуального законодательства, об устранении которой, по словам Уполномоченного по правам человека в РФ В.П. Лукина, следовало бы подумать в ближайшее время , затрудняет гражданам реализацию права на обращение в суд.

Правомерные действия государственного органа являются действиями самого государства, так как они соответствуют его воле, выраженной в праве. Неправомерные же действия органа, нарушающие субъективные права гражданина и объективное право, приписываются самому органу, а не государству. А так как воля органа проявляется в действиях его служащих, то неправомерное решение такого органа превращает каждого принимавшего участие в выработке и принятии решения в проводника собственной воли, в виновное лицо. Важное значение в таких случаях имеют акты судебного реагирования в форме частных определений, так как информацией, содержащейся в таком определении, должен воспользоваться вышестоящий в порядке подчиненности орган, чтобы индивидуализировать коллективную ответственность, указать персонально на виновных лиц и применить к ним дисциплинарные меры воздействия. Достаточно жесткий судебный контроль над соблюдением законности предусматривался в законодательстве советского периода. При определенных обстоятельствах суду даже разрешалось не только продолжить оценку воздействия, но и выносить суждение на основе рассмотренного дела по вопросам, затрагивающим работу органа управления в целом.

Для обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти существенное значение имеют личные обращения граждан с жалобами, предложениями и заявлениями.

Выступая в личном качестве как частное лицо, по собственной инициативе, каждый гражданин вправе оценивать деятельность органа исполнительной власти, любого должностного лица или государственного служащего с точки зрения ее законности и результативности. Конституцией РФ установлено, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), что граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Жалобы – это обращения граждан по поводу нарушения их субъективных прав и свобод.

Граждане имеют возможность обжаловать любые незаконные действия и акты, нарушающие их субъективные права и интересы. Благодаря юридической основе жалобы приобретают качества правового средства, с помощью которого осуществляется своеобразный контроль над работой персонала и руководителей органов исполнительной власти. Одновременно жалобы – важное средство охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенный источник самой разнообразной информации. Они являются эффективным инструментом противодействия бюрократизму, коррупции, должностным злоупотреблениям и правонарушениям. Обращающиеся с жалобами должны получать обоснованные ответы, а там, где нарушены права человека, соответствующие органы обязаны срочно вмешаться и обеспечить соблюдение закона, восстановление нарушенных прав.

Существуют два порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан: административный и судебный. В органы исполнительной власти ежегодно поступает большое количество жалоб граждан по поводу различных нарушений их прав. Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти, при этом, как правило, в отсутствие жалобщика и часто сотрудниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому обоснованные жалобы нередко остаются без удовлетворения, а виновные в этом должностные лица безнаказанными.

Вот почему возникает необходимость разрешения жалоб в судебном порядке, при котором стороны в процессе равны, возможности для объективного рассмотрения жалобы¬иска повышаются. Однако судебному разрешению вопроса может предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом, что создает возможность быстро исправить ошибку, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению государственных служащих к применяемым административным решениям.

В суде гражданин выступает не в роли просителя, а в качестве истца, равной стороны, причем лично и непосредственно. Здесь обязанность давать объяснения суду возлагается на должностное лицо, принимавшее решение по делу в административном порядке. Ему в ходе процесса приходится не только объяснять действия органа и мотивировать их, но и подвергаться оценивающим воздействиям со стороны истца, суда и других участников процесса. Поэтому нередко еще в стадии предварительной подготовки дела к судебному слушанию должностные лица пересматривают свое решение, устраняют допущенные нарушения прав гражданина.

Разработка в РФ административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг – дело исключительно полезное для совершенствования системы государственного управления и повышения открытости деятельности государственных органов для общества. Их внедрение и применение было предусмотрено Концепцией административной реформы в РФ на 2006¬2010 годы.

В соответствии с Концепцией под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта РФ, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.

Как говорится в Концепции, в рамках административной реформы должна быть подготовлена нормативно-правовая и методическая база для разработки и внедрения административных регламентов, проведены ведомственные и региональные эксперименты, разработаны пилотные проекты, обеспечены экспертная, консультационная и образовательная поддержка разработки и внедрения административных регламентов и сопровождение практики их применения.

В конце 2005 г. Правительством РФ был утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, который установил общие требования к их разработке и утверждению.

Впоследствии данный документ утратил силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 16.05.2011 №373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг»).

В соответствии с данными нормативно правовыми актами административные регламенты определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействие с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Внедрение административных регламентов предполагает совершенствование существующих и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями нарушающих их права и законные интересы решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц.

В законодательстве РФ должны быть предусмотрены порядок досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в связи с нарушениями стандартов государственных услуг и административных регламентов, а также условия и порядок возмещения гражданам и организациям нанесенного в результате этого ущерба .

В настоящее время разработаны уже десятки административных регламентов, причем как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, и их применение становится для федеральных органов исполнительной власти уже обычным явлением.

Поскольку исполнение отдельных функций может обеспечиваться рядом деловых процессов и подразделений органа исполнительной власти, необходима их координация на основе институционального регламента. Институциональный регламент обеспечивает деятельность органа исполнительной власти как целостной организации, способствует уменьшению внутренних транзакционных издержек. Институциональный регламент призван установить правила внутриведомственных взаимодействий, полномочия, соподчиненность подразделений, задать язык внутриведомственного и межведомственного общения (стандарты внутренних и внешних информационных потоков). Элементом институционального регламента служит система управления деловыми процессами и их изменениями, контроля их исполнения. Кроме того институциональный регламент включает информационные базы (правовую, статистической отчетности, систему оперативной оценки исполнения обязанностей и отдельных поручений и др.).

Комплексное внедрение регламентов в электронной форме позволит отслеживать и фиксировать решения органа власти и отдельных служащих, персонифицировать ответственность за неисполнение процедур, накапливать информацию по отдельным деловым процессам в целях их контроля и дальнейшей оптимизации. Электронный административный регламент (ЭАР) позволят в автоматическом режиме реализовать процедуры принятия регулярных решений, обеспечить постоянный вертикальный контроль в пределах установленной компетенции, осуществить текущий мониторинг деятельности органа власти, его подразделений и служащих.

То есть электронный административный регламент является не просто копией административного регламента, представленной в электронной форме. Если административный регламент представляет собой алгоритм исполнения органом административной власти возложенных на него полномочий, то электронный административный регламент является автоматизированной информационной системой, реализующей этот алгоритм на основе программных средств и информационных технологий. Причем принципиально важным является то, что после того, как порядок действий пользователя этой системы, набор необходимых данных для формирования внутренних и выходных документов, маршрут документооборота и прочее зафиксированы в программном коде, изменить их в процессе реализации правоприменительной деятельность невозможно – это не позволяет должностным лицам уклониться от исполнения требований законодательства .

Однако, несмотря на то, что внедрение ЭАР является одним из приоритетов в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия», используются лишь отдельные элементы ЭАР в виде внешних сервисов, внутреннего электронного документооборота, частичной автоматизации рабочих процессов. Как правило, эти элементы недостаточно согласованы между собой. Практически ни в одном органе исполнительной власти не было комплексного внедрения информационно­коммуникационных технологий на основе оптимизированных деловых процессов. Отдельные деловые процессы внутри ведомств автоматизируются зачастую на разных платформах и в разных режимах. Это в значительной степени обесценивает вложения в компьютерную технику и телекоммуникационные сети . Для увеличения доступности и оперативности рассмотрения обращений граждан целесообразно использовать общедоступную телекоммуникационную сеть – Интернет. Уже сейчас у многих органов государственной власти существуют собственные сайты Интернете, зайдя на которые, любой желающий имеет возможность оставить сообщение в электронном виде. Однако такие действия никак не урегулированы законодательством. Поступившее в электронном виде обращение выводится на бумажный носитель и рассматривается по правилам, применяемым при рассмотрении обращений поданных в письменном виде.

Специализированные сайты в Интернете имеют только федеральные государственные органы и органы субъектов РФ, которые после получения обращения в электронном виде и выводе его на бумажный носитель обязаны переслать по средствам почты обращение в государственный орган, в компетенцию которого входит рассмотрение данного обращения. Такой порядок не только не убыстряет, но и замедляет процесс рассмотрения обращения, так как фактически процесс рассмотрения компетентным органом или должностным лицом начинается с момента регистрации обращения в книге входящих документов. И весь документооборот идет через почту, что серьезно замедляет процесс рассмотрения и принятия решения по обращению. При этом теряется оперативность такого способа обращений. При этом сама природа электронного обращения имеет существенный недостаток: невозможность установки личности заявителя. Если при подаче жалобы в письменном виде подлинность документа заверялась подписью, а при личном приеме граждан вышестоящим должностным лицом необходимым условием являлось предъявление паспорта гражданина или иного документа удостоверяющего личность, то в случае подачи заявления по средствам электронного сообщения необходимый реквизит для определения автора послания отсутствует. Выходом из сложившейся ситуации может послужить электронная цифровая подпись граждан.

Необходимо отметить то, что формирование института регламента в РФ осуществляется на основе учета и заимствования зарубежного опыта. Хотя прямого аналога термина «административный регламент» в других странах не существует, многие государства рассматривают вопросы упорядочения и формализации процедур взаимодействия и оказания государственных услуг в совокупности с их четкой регламентацией как один из основных элементов создания эффективного государства. Например, термин administrative regulations в практике госорганов США, скорее, носит характер описания правил взаимодействия внутри ведомства и ведомства с его клиентами, напоминая по своему содержанию российский административный регламент. В Великобритании такая система носит название – «Стандарты работы с гражданами». Она включает определение для государственных служащих показателей работы с населением.

Во Франции, в соответствии с Законом о регулировании государственной службы от 12 апреля 2000 г., каждому государственному учреждению определены их обязательства по отношению к гражданам в соответствующих документах в электронном формате.

Так, административные регламенты должны содержать информацию, необходимую и достаточную как для получателя государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственных функций или предоставляемой государственной услуги должностными лицами органа исполнительной власти. Для гражданина принятие административных регламентов должно обеспечить упрощение процедуры получения информации, повысить открытость и прозрачность деятельности государственных служащих и органов.

Главным итогом применения административных регламентов должны стать следующие:

• сокращение сроков представления гражданам и организациям государственных услуг;
• уменьшение количества документов, подаваемых гражданином для получения услуги;
• установление исчерпывающего и четкого перечня оснований для отказа в предоставлении услуги;
• четкая регламентация процессов, включенных в административную процедуру;
• широкое использование современных информационных и коммуникационных технологий;
• создание механизмов досудебного обжалования решений, действий и бездействия работников органов исполнительной власти, участвующих в оказании государственной услуги;
• повышение персональной ответственности должностных лиц за соблюдение административных процедур .

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что увеличение значимости института обжалования для государства и внедрения механизмов участия в нем наибольшего числа населения из разных слоев позволит государственным органам работать быстрее и эффективнее, для чего и проводится в конечном счете административная реформа в России. Для этого необходимо построение такой системы, при которой ошибки, присущие любому человеку, в том числе и должностным лицам, при исполнении ими своих обязанностей исправлялись в кротчайшие сроки. В такой системе ведущим звеном необходим орган, который рассматривал и систематизировал обращения граждан, давал бы независимое, обоснованное и полное заключение по результатам рассмотрения, решение которого имели юридическую силу и вели к конкретным последствиям. Таким органом мог бы стать административный суд, предусмотренный действующей Конституцией РФ, вопрос о создании которого давно назрел. Создав специализированный суд для рассмотрения споров, возникающих при взаимодействии органов исполнительной власти с иными субъектами правоотношений в процессе государственного управления, позволит уменьшить нагрузку на действующую судебную систему, исключить формальный подход к рассмотрению подобных споров и намного улучшить качество правосудия.

Еще одним важнейшим направлением в развитии института обжалования является обжалование действий и решение государственных органов и их должностных лиц в досудебном порядке: в вышестоящий орган или должностному лицу. Уже сейчас делаются шаги к регламентации и упорядочиванию, деятельности госорганов в этом направлении путем издания административных регламентов исполнения государственной функции. Для упрощения процесса необходимо более активного внедрения в процесс рассмотрения обращений и принятия по ним решения, достижений науки и техники – в частности, более широкое использование Интернета для получения заявлений от граждан и отправления мотивированного ответа, т.к. способ почтовых отправлений, используемый сегодня, сильно тормозит процесс рассмотрения обращений и принятия по ним решений. Процесс рассмотрения обращений граждан также сильно тормозится пересылкой обращения между органом государственной власти, принявшим обращения гражданина, и органом, уполномоченным его рассматривать. Решением этой проблемы может служить внедрение институционального регламента. Институциональный регламент обеспечивает деятельность органа исполнительной власти как целостной организации, способствует уменьшению внутренних транзакционных издержек.

Комплексное внедрение регламентов в электронной форме позволит отслеживать и фиксировать решения органа власти и отдельных служащих, персонифицировать ответственность за неисполнение процедур, накапливать информацию по отдельным деловым процессам в целях их контроля и дальнейшей оптимизации. Электронный административный регламент позволит в автоматическом режиме реализовать процедуры принятия регулярных решений, обеспечить постоянный вертикальный контроль в пределах установленной компетенции, осуществить текущий мониторинг деятельности органа власти, его подразделений и служащих. Для этого необходимо разработка специализированных баз, закупка и монтирование необходимого дорогостоящего оборудования, обучение сотрудников навыкам обращения с ним, а в конечном счете время и финансирование со стороны федерального бюджета.

Источники
1. Амелин Р.В., Чаннов С.Е. Автоматизированная информационная система как «источник права» // Информационное право. 2008. N 2
2. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. // Российская газета. 2010. 28 мая.
3. Жуйков В.М. Проблемы гражданского процессуального права. М.: Городец, 2009
4. Клименко А.В. Электронные административные регламенты // Институт проблем государственного и муниципального управления. Государственный университет – Высшая школа экономики. Теория и практика государственного управления. Состояние и механизмы модернизации российского государственного управления. М.: Эпифания, 2010
5. Купреев С.С. Современные тенденции организации российского государственного управления // Административное и муниципальное право, 2009, N 3
6. Обжалование неправомерных действий органов исполнительной власти в Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение, 2007, N 1
7. Сухарева Н.В. Вопросы развития административно­процессуального законодательства // Административное право и процесс, 2009, N 4
8. Федосеева Н.Н. Административные регламенты как инструмент современного государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление, 2009, N 6
9. Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки. 2008 // Информационная система «Гарант».
10. Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59¬ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». // ООО « Новая правовая культура», 2006 г.
11. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева). // ООО «Новая правовая культура», 2009.