Влияние качества законов на их исполнение: проблемыи перспективы их разрешения
Следование нормам закона является неоспоримой прерогативой в деятельности субъектов любой сферы деятельности. Другое дело, что закон далеко не во всех случаях может быть составлен таким образом, чтобы его исполнение происходило в надлежащем порядке. Определить причины, характерные для российской практики, и влияющие на качество законов, регулирующих корпоративные и иные гражданско-правовые отношения, а также административные отношения мы попробуем в ходе беседы с Ниной Исаевной Клейн.
Нина Исаевна, вопрос относительно качества российского законодательства является одним из актуальных в административном праве и иных отраслях права. Каковы, на Ваш взгляд, основные критерии качества законодательства?
Вопрос, связанный с критериями качества законодательства – это один из самых сложных вопросов. Он характерен для всех отраслей законодательства. В принципе, если говорить о качестве законодательства, то, во-первых, нормы законов должны быть сформулированы очень четко, во-вторых, законодательный акт должен быть логично связан с другими нормативными актами, в среде которых он будет действовать. Следует иметь в виду, что когда речь идет о законодательстве в широком смысле, то составляющие его нормативные акты могут иметь разную правовую форму – форму закона, постановления правительства, нормативных актов органов субъектов Федерации, местного самоуправления, министерств и ведомств.
Можно сказать, что для законодательства России в последние годы свойственно то, что много нормативных актов принимается именно в форме закона. Закон – это высшая форма нормативного акта. Основной критерий качества закона как формы нормативного акта – это его стабильность. В том случае, если закон нестабилен, то есть часто меняется – возникают сомнения в его высоком качестве.
Вероятно, здесь имеет место некая отраслевая специфика. Для каких-то отраслей права характерна высокая динамика ротации законов, в другие законы изменения вносятся реже…
Бесконечно меняется Налоговый кодекс РФ, КоАП России, Закон № 94 и многие другие законы. Примером относительной стабильности в отраслевом аспекте может служить Гражданский кодекс Российской Федерации. Если говорить о гражданском законодательстве, которое регулирует имущественные отношения между гражданами, юридическими лицами, в том числе отношения собственности, корпоративные отношения, то нормативное регулирование осуществляется в достаточной мере стабильно и последовательно. Действующий Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) принят в четырех частях. Утверждение отдельных частей ГК РФ происходило постепенно. В частности, 1-ая часть, содержащая общие вопросы гражданского права, принята в 1994 году. Последняя 4-ая часть утверждена относительно недавно – в 2006 году.
По существу Гражданский кодекс регулирует отношения в соответствующей сфере деятельности в течение 15 лет. За это время в него было внесено относительно небольшое количество изменений. В то же время, законодатель должен учитывать то, что экономика, товарный рынок меняются. Так или иначе развиваются и приобретают новые организационно-правовые формы коммерческие и некоммерческие организации, корпоративные организации, меняются имущественные отношения граждан. Таким образом, стабильность кодекса, являясь несомненным его плюсом, должна дополняться внесением в него адекватных корректировок. Именно поэтому сейчас идет интенсивная работа по кодификации гражданского законодательства.
Существуют ли на сегодняшний день механизмы, позволяющие осуществлять изменение Гражданского кодекса в соответствии с требованиями бизнеса и общества?
Да, существуют. В 2010 году была создана специальная Комиссия по кодификации ГК РФ. Ее созданию способствовал непосредственно Президент России. Он юрист, и всегда активно участвовал в разработке особо важных актов. В своих выступлениях и в публикациях Президент не один раз касался проблемы кодификации гражданского законодательства. В настоящий момент перед Комиссией стоит задача прежде всего кодифицировать первую часть ГК РФ. Комиссией проведена большая работа с использованием соответствующих инициатив – от уровня концепции до уровня формулирования норм новых и измененных. Таким образом, в распоряжении Комиссии существуют новые нормы, предлагаемые к принятию. Эти нормы в основном отражают изменения в законодательстве и экономике, которые произошли за последние полтора десятилетия. Очень важно, что при кодификации общих норм широко учитывается судебная практика применения ГК РФ.
Деятельность Комиссии по кодификации осуществляется в рамках определенного сценария или алгоритма?
Решение задач, поставленных Президентом Российской Федерации перед Комиссией, предполагается осуществить в несколько этапов. На первом этапе, который реализуется в настоящий момент, речь идет о достаточно серьезном изменении первой части Кодекса, посвященной общим положениям гражданского законодательства. Следом очередь дойдет до второй части, которая регулирует отдельные виды договоров. Третья часть также очень важна – это вопросы наследования, личных и имущественных отношений граждан. Четвертая часть, самая последняя. Однако уже ведется работа по изменению четвертой части ГК с учетом толкования и применения норм об интеллектуальной собственности. Раньше были отдельные законы об авторских правах и изобретениях. С 2006 года они заменены нормами четвертой части Гражданского кодекса РФ, посвященной интеллектуальной собственности.
В последнее время юристы уделяют повышенное внимание не только законам и подзаконным нормативным актам, но и постановлениям Пленумов Верховного и Высшего арбитражного судов, решениям Президиума Высшего Арбитражного Суда по отдельным делам. С чем связана, на Ваш взгляд, подобная тенденция?
Дело в том, что закон требует соответствующей правоприменительной практики. Простого чтения закона – недостаточно. Можно сказать, что без судебной правоприменительной практики норма голая. Важное значение имеет практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Для арбитражной практики особо значимы постановления Пленума Высшего арбитражного суда РФ. Однако важное значение приобретают и решения Президиума Высшего Арбитражного Суда по отдельным делам. Постановления Пленума ВАС РФ по толкованию применяемых норм влияют на формирование всей практики, призваны обеспечить единообразие практики. Это касается и постановлений Пленума Верховного суда РФ. Постановления Пленумов судов в соответствии с Конституцией России являются обязательными для судов всех инстанций. Как правило, если речь идет о применении Гражданского кодекса, то принимаются совместные постановления Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного судов, поскольку обеспечение единообразия в толковании и применении законов – общая задача для Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ.
Какие тенденции в области судебной практики актуальны сегодня?
В последнее время возник один очень спорный момент. Дело в том, что Высший арбитражный суд РФ установил порядок, согласно которому при рассмотрении арбитражными судами тех или иных дел должны учитываться постановления Президиума ВАС РФ по отдельным конкретным делам. Тем самым, создается основание для изменения судебной практики и даже изменения уже принятых решений в тех случаях, если меняется толкование или применение той или иной нормы постановлением Президиума Высшего Арбитражного суда по конкретному делу. Раньше согласно Арбитражному процессуальному кодексу РФ одним из оснований для отмены решения могли послужить вновь открывшиеся обстоятельства. Сейчас таковым основанием могут являться и новые обстоятельства, в том числе изменение Высшим Арбитражным Судом РФ толкования конкретной нормы закона. Этот вопрос очень дискуссионный. Далеко не все юристы являются сторонниками такого подхода. Многие оспаривают юридическую силу и легитимность порядка, ведущего к появлению прецедентных моментов в судебной практике.
Какова, на Ваш взгляд, роль судебных прецедентов в правоприменительной и судебной практике?
Исторически судебная практика России не была прецедентной. Но отмеченный выше порядок, установленный Высшим Арбитражным Судом РФ, позволяет сказать, что судебная практика в определенной мере дополняется прецедентами. Можно привести в пример одно дело, рассмотренное в порядке надзора Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ. Оно касалось изменения условий договора энергоснабжения о сроках платежа за электроэнергию. Высший арбитражный суд РФ сказал – необходимо действовать согласно ст. 451 Гражданского кодекса РФ, то есть суд правомочен вносить изменения в договор лишь при наличии 4 упомянутых в этой статье условий. Решение суда первой инстанции было основано на данной конкретной норме ГК. Суд первой инстанции признал, что не правомочен вносить изменения в договор. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ поддержал такую позицию суда первой инстанции, указав, что теперь все дела об изменении договора должны решаться с учетом ст. 451 ГК РФ. Подобного рода решения оказывают сильное влияние на судебную практику. Между тем нормы ч. 2 ГК РФ предусматривают права сторон об изменении договора. Так, ст. 541 ГК предусматривает право любой стороны, особенно потребителя, направить предложение об изменении договора энергоснабжения или о заключении нового договора по окончании срока действия заключенного на год договора.
Позиция Высшего Арбитражного Суда РФ о правомочиях судов по спорам об изменении договора вызывает возражения.
Что показывает статистика арбитражных дел сегодня? Какого рода дела рассматриваются наиболее активно?
Ежегодно Высший Арбитражный Суд РФ в Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации публикует статистику и соответствующий аналитический обзор. Анализ статистики показывает, что в целом количество дел увеличивается из года в год. Однако, если говорить о статистике 2010 года, то можно отметить тот факт, что количество дел в 2010 году не увеличилось, но изменилось соотношение между делами из административных отношений и гражданскими делами. Гражданских (имущественных) дел стало значительно больше. В основном рассматриваются дела о неисполнении обязательств по оплате товаров по договору поставки, по заключению и исполнению договоров энергоснабжения и аренды, корпоративные споры.
Большое значение для укрепления законности в сфере управления имеют дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов и по иным делам, возникающим из административных отношений, в том числе налоговых.
Вернемся к вопросу о качестве законодательства. Помимо Гражданского кодекса, который за 15 лет мало изменился, существует множество иных нормативных актов об отношениях в экономике.
В последнее время происходят очень быстрые изменения крупных нормативных актов, в том числе административно-правовых. Причем часть изменений, а также новые законы зачастую критикуются за их непоследовательность и противоречие другим нормативным актам. Так, Федеральный закон № 94 от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вызывает резкую критику. Поводом для критики является, в частности, то обстоятельство, что закон не содержит условий для учета качества предлагаемых товаров, работ, услуг, значительно расширяет сферу электронных аукционов. Аукцион, согласно закону, является необходимым элементом для заключения ряда договоров и регулирует содержание таких договоров. Механизм аукциона следующий – устанавливается начальная цена, а затем участники эту цену снижают. Однако, цена далеко не во всех случаях предопределяет надлежащее качество. Тем самым, в процессе аукционов возникает проблема с оценкой качества поставляемых товаров, оказываемых работ и предоставляемых услуг. Помимо этого закона можно отметить и иные проблемные законы. В частности закон «Об электроэнергетике». Постоянно меняется КоАП Российской Федерации. То же самое можно сказать и об Арбитражном процессуальном кодексе РФ. С 1991 года, с момента утверждения нового АПК РФ за 15 лет дважды утверждались новые АПК. При этом последний АПК РФ, принятый в 2002 г., все время изменяется. Только в течение 2010 г. он менялся пять раз. Изменение законодательства всегда влияет на его применение. Соответственно, изменение АПК РФ влияет на судебную практику, осложняя применение процессуальных норм.
С чем связано быстрое изменение законов?
Можно назвать несколько причин. Во-первых, быстро подготовить новый крупный законодательный акт невозможно. Нужна длительная работа с учетом практики, что не всегда соблюдается. Во-вторых, законы готовятся иногда людьми с недостаточно высокой правовой квалификацией. Для того, чтобы закон отвечал потребностям практики, необходимо знать проблемы, квалифицированно их оценивать и понимать, оценивать судебную практику. У нас иногда принимаются законы, которые сформулированы так, что их применять очень сложно. Это не способствует развитию бизнеса, экономических отношений.
Какие, например? В чем их очевидные недостатки?
Назову такой нормативный акт как Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности». Когда он разрабатывался, то вызывал резкую критику и массу замечаний. Причем, как со стороны бизнеса, так и со стороны юристов. Все дело в том, что закон, во-первых, содержит термины, совершенно не привычные для Гражданского кодекса. Во-вторых, этот закон фактически отступает от Гражданского кодекса без достаточных оснований, нарушает основной принцип договорных отношений – принцип свободы договора. Сейчас предлагают внести ряд изменений в этот закон. Его применение осложняет отношения с производителями товаров, нарушает их экономические интересы. Этот закон фактически не регулирует процессы, связанные с торговой деятельностью в отношении промышленных товаров, в том числе товаров текстильной и легкой промышленности. Без достаточных оснований он ограничивает принцип свободы договора, так как запрещает использование смешанных договоров, договора комиссии и др. договоров. В законе не определено четко, как установить сторону, поставляющую товар. Речь идет о тех, кто организует торговую деятельность и лицах, исполняющих договор поставки. Но в договоре поставки две стороны, каждая исполняет договор. Кроме того, закон предоставляет одной из сторон – торговым сетям – в бесконтрольном порядке устанавливать те или иные бонусы и наценки. Отсюда возникают основания для удорожания товара иногда на 40–50 процентов от цены, по которой продает товар товаропроизводитель. В итоге можно сказать, что закон отражает не особенности развития бизнеса, а по существу это интересы отдельных, так называемых торговых сетей. Происходит не защита конкуренции, а протекция интересов крупных посредников. В конечном счете, все отражается на ценах продажи товара, мешает развитию конкуренции.
Можно еще назвать принятый 18 июля 2011 г. Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», который вообще не считается с ГК РФ, предоставляя организатору торгов самому устанавливать порядок заключения договоров на торгах и их исполнения.
Каким образом фактор изменчивости законов и сопутствующего снижения качества влияет на взаимодействие субъектов в корпоративной сфере?
Невысокое качество ряда законов и иных нормативных актов затрудняет использование корпоративного законодательства. Что мы имеем сейчас – АПК, как уже говорилось, полностью менялся за 15 лет три раза, при этом АПК 2002 г. бесконечно меняется. В 2010 году в Кодекс включили много норм о корпоративных спорах. Компетенция арбитражного суда в разрешении корпоративных споров резко расширилась, что в конечном счете должно обеспечить единообразие применения корпоративного законодательства. Но дело-то в том, что корпоративное законодательство и Гражданский кодекс – не претерпели столь существенных изменений. Произошел дисбаланс в соотношении нормативного регулирования материальных имущественных отношений и процесса рассмотрения возникающих в этих отношениях споров. Сначала должны регулироваться материально-правовые отношения гражданско-правовыми нормами, а потом процесс рассмотрения споров. Пока происходит наоборот. АПК РФ дает чрезмерно широкое определение корпоративных споров. Хотя это создает возможность использовать процесс для защиты прав и интересов корпоративных организаций, граждан-акционеров, но порождает известные трудности.
Помимо нормативных актов в форме закона, предусмотрены также иные источники права в виде подзаконных актов. Каково их влияние?
В качестве подзаконных актов прежде всего выступают постановления Правительства РФ. В законах часто содержатся ссылки на акты, которые должны быть приняты высшим органом исполнительной власти – Правительством – для применения норм закона. Бывает так, что важные нормы законов не могут быть применены до тех пор, пока Правительство не издаст соответствующее постановление. Например Федеральный закон «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности» от 23 ноября 2009 г. предусматривал возможность заключения прямого договора генерирующей организации с потребителем по продаже тепловой энергии (теплоносителя) в том случае, если есть технические и организационные условия для таких отношений. Стороны в этом случае, могут самостоятельно определять тарифы. Так вот, с момента вступления закона в силу до сих пор не вышло постановление Правительства о порядке заключения таких договоров. Вследствие этого возникают споры о структуре договорных отношений по теплоснабжению. В процесс включаются теплосбытовые организации, которые часто никакого участия в исполнении договора не принимают, но требуют заключения договора теплоснабжения. Это только один из примеров, когда закон предусматривает издание Правительством России соответствующего акта, а его нет, отсутствие акта Правительства ведет к тому, что установленная законом норма не применима, так как не определено, как именно ее следует применять.
Несовершенство нормативно-правовой базы, возникшее ввиду отмеченных Вами факторов, наверняка в ряде случаев способствует тому, что субъекты права стремятся обойти ту или иную норму…
Когда норма закона недостаточно четкая и недостаточно проработана – практика показывает, что субъекты права действительно стремятся ее обойти. Эта тенденция была характерна еще в советское время. Организации и граждане стремились обойти или вовсе не применять закон. Кроме того, исключительно важен аспект персональной правовой квалификации субъектов права, применяющих закон. Быть может, в иной раз хочется применить прописанную в законе норму, но не имеется должного уровня правовой квалификации, чтобы эту норму правильно прочесть и применить, выбрать способ защиты. Для этого необходима помощь профессионального юриста. В современных условиях это чрезвычайно важный компонент осуществления любой деятельности, в том числе правоприменительной. Ситуация осложняется тем, что до сих пор у нас нет акта о деятельности юридических служб организаций. В идеале должно быть так, чтобы любое правовое решение принималось руководителем либо иным ответственным лицом организации только при наличии визы юриста.
Большое влияние на применение законодательства должен оказать Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2011 г. Пр-1168 «Основа государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан».
Важное значение имеет не только качество законов. Принимается много законов и нормативных актов, диктуемых потребностями экономики. Однако часто страдает практика их применения. Поэтому важно не только высокое качество законов и иных нормативных актов, их стабильность, но и обеспечение четкого применения законодательства.
Нина Исаевна, расскажите о том, как складывался Ваш профессиональный путь юриста…
В 1946 году я окончила Московский государственный юридический институт. Сначала была юрисконсультом, позже поступила в аспирантуру Института государства и права Академии наук СССР. По окончании аспирантуры в 1951 году и защиты диссертации я стала государственным арбитром. Моя деятельность проходила на уровне Госарбитража Московского областного исполнительного комитета, а с 1959 г. Госарбитража при Совете Министров РСФСР. В 1964 году я перешла во Всесоюзный научно-исследовательский институт советского законодательства (ВНИИСЗ). С тех пор моя профессиональная деятельность связана с юридической наукой и этим институтом, который в настоящее время получил название Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Какие задачи стоят сейчас перед Вами лично и перед Институтом?
Задачи Института заключаются в разработке теоретических проблем законодательства, без чего невозможно создание хорошего законодательства, в подготовке и разработке новых законов и надлежащем их применении. Институт издает монографии, комментарии к различным нормативным актам, обобщает и анализирует судебную практику, много лет ежегодно издает комментарии судебной и судебной арбитражной практики. Институт дает заключения по всем законотворческим концепциям, направляет заключения по проектам законов и постановлений Правительства, обобщает практику применения законодательства, проводит мониторинг законодательства.
Так получилось, что я являюсь специалистом по трем отраслям права. По гражданскому праву, по арбитражному процессуальному праву, по антимонопольному законодательству. Я участвовала в разработке ГК РФ, АПК РФ, Законов о конкуренции и естественных монополиях. Много занимаюсь обобщением и комментированием судебной практики по договорным отношениям и по применению антимонопольного законодательства, подготовкой аспирантов.
С нами беседовала
Нина Исаевна Клейн,
главный научный сотрудник Института законодательстваи сравнительного правоведения при Правительстве РФ,профессор, Заслуженный юрист России, член Научно-консультативного Совета Высшего Арбитражного суда РФ,судья третейского суда при Российской торгово-промышленнойпалате.