Ошибки процедуры подачи жалоб на действия (бездействия) заказчиков в рамках закона

Автор: Сергей Потрашков

С. Потрашков, юрист

Конечной целью любого участника процедуры закупки товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд является заключение контракта. Достижение этого результата требует прохождения определённой процедуры, регламентированной действующим законодательством. Учитывая, что любая регламентация представляет собой лишь некое указание, а проблемы правильного толкования разрешаются только в правоприменительной практике, препятствовать достижению конечного положительного результата (для участника закупки) могут не только объективные факторы (лучшее предложение конкурента, более низкая цена у других участников и т. д.), но и субъективные (неправильно составленная заявка, отсутствие необходимых приложений и т. д.).

Субъективные факторы всегда подлежат оценке уполномоченными на это коллегиальными органами либо должностными лицами, а соответственно, принятые ими решения могут быть оспорены путём подачи необходимых процессуальных документов. Однако, в свою очередь, неправильное составление уже этих документов может послужить препятствием на пути к достижению желаемого результата. Как следует из названия, в данной статье будут рассмотрены конкретные ошибки процедуры подачи жалоб, а также будут даны соответствующие рекомендации по их недопущению.

При размещении государственного и муниципального заказа Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе) предусмотрен достаточно широкий перечень органов, уполномоченных на проведение различных контрольных мероприятий (Федеральная антимонопольная служба, уполномоченный орган субъекта федерации, уполномоченный орган местного самоуправления). Однако, исходя из анализа сложившейся практики, можно констатировать, что наиболее часто встречающимся способом обжалования решений уполномоченных органов является подача жалобы в Федеральную антимонопольную службу либо её территориальные органы. На примере данного органа государственной власти и будут рассмотрены ошибки процедуры обжалования.

Главой 6 Закона о контрактной системе регламентирована процедура подачи жалоб в рамках Закона о контрактной системе. В частности, статьёй 105 указанного закона определено, что любой участник закупки, а также осуществляющие общественный контроль общественные объединения, объединения юридических лиц, в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеют право обжаловать в судебном порядке или в порядке, установленном настоящей главой, в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, её членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки. Обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, её членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки в порядке, установленном настоящей главой, не является препятствием для обжалования участником закупки, общественным объединением, объединением юридических лиц таких действий (бездействия) в судебном порядке.

Таким образом, для целей подачи жалобы лицо, не являющееся участником закупки, может подать жалобу в определённый срок, после указанного срока жалоба должна быть возвращена этому лицу. Данный вывод подтверждается в том числе судебной практикой, а именно Федеральный арбитражный суд Московского округа в постановлении от 14.01.2015 по делу № А40-9852/14 указал, что суд апелляционной инстанции, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, руководствуясь действующим законодательством в сфере закупок, пришёл к выводу о том, что ООО «П», как лицо, не являющееся участником закупки, подавшее заявку на участие в конкурсе, имело право подать в антимонопольный орган жалобу лишь до 10 час. 00 минут 09.01.2014, однако жалоба фактически подана им после установленного времени.

В силу положений пункта 3 статьи 105 Закона о контрактной системе, жалоба возвращается подавшему её лицу без рассмотрения, если подана по истечении срока, предусмотренного настоящей статьёй.

С учетом изложенного, апелляционный суд верно указал на то, что у антимонопольного органа отсутствовали основания для принятия и рассмотрения по существу жалобы ООО «П», в связи с чем пришёл к обоснованному выводу о незаконности оспариваемого решения ФАС России и вынесенного на его основании предписания.

Аналогичной позиции придерживается и антимонопольная служба, так Управление Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области, рассмотрев жалобу на действия государственного заказчика, вынесло уведомление о возвращении жалобы (исходящий номер 3208/03 от 10.06.2014), указав, что, в соответствии с частью 4 статьи 105 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ, жалоба на положение документации об электронном аукционе может быть подана участником закупки до окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе.

Таким образом, исходя из вышеуказанных положений Закона о контрактной системе, срок обжалования положений документации об аукционе в порядке главы 6 Закона о контрактной системе ограничен окончанием срока подачи заявок.

Согласно извещению о проведении вышеуказанного открытого аукциона в электронной форме, дата и время окончания срока подачи заявок на участие в нём — 09.09.2014 в 14 часов 00 минут. Жалоба поступила в Новгородское УФАС России по электронной почте 09.09.2014 в 16:59, то есть по истечении срока подачи заявок на участие в аукционе.

Таким образом, при подаче жалобы не соблюдены сроки, предусмотренные частью 4 статьи 105 Закона о контрактной системе. По истечении указанных сроков обжалование соответствующих действий (бездействия) заказчика осуществляется только в судебном порядке.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 24.07.2012 № 498 утверждён «Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, оператора электронной площадки при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, в том числе при размещении заказов на энергосервис, для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений».

В соответствии с пунктом 3.6 указанного регламента, жалоба подаётся на русском языке. Жалоба подаётся в письменной форме или посредством факсимильной связи, а также в форме электронного документа и должна содержать определённые документы и сведения. Жалоба подаётся заявителем или его представителем. К жалобе, поданной физическим лицом, в том числе индивидуальным предпринимателем, а также к жалобе, поданной юридическим лицом и подписанной руководителем юридического лица, приложения документов, подтверждающих полномочия лица, подписавшего жалобу, не требуется. К жалобе, поданной представителем заявителя, должны быть приложены доверенность или иной подтверждающий его полномочия на подписание жалобы документ.

Безусловно, данный регламент антимонопольной службы принят в период действия федерального закона о размещении заказов, однако, учитывая взаимосвязь указанного федерального закона и федерального закона о контрактной системе, положения данного регламента актуальны и на сегодняшний день. До настоящего времени информация об отмене указанного приказа Федеральной антимонопольной службы отсутствует.

Кроме того, Федеральной антимонопольной службой 10 апреля 2014 года опубликована информация «Требования к содержанию и срокам подачи жалобы о нарушении законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок». Помимо прочего, в пунктах 5,6 указанных требований предусмотрено, что в жалобе необходимо указать документы, подтверждающие обоснованность доводов жалобы, а также перечень прилагаемых документов.

Как видно, форма самой заявки и перечень приложенных к ней документов достаточно конкретны и закрыты. В то же время, в случае если к жалобе не будут приложены документы, подтверждающие её обоснованность, у контролирующего органа могут возникнуть обоснованные претензии.

В данном случае хотелось бы остановиться на обязанности доказывания своей позиции в споре, рассматриваемом антимонопольной службой. В нормах, регламентирующих судебную процедуру рассмотрения споров (Гражданский процессуальный кодекс и Арбитражный процессуальный кодекс), обязанность доказывания своей позиции по спору закреплена как за истцом, так и за ответчиком. В процедуре же рассмотрения дела уполномоченным органом (в нашем случае — ФАС РФ) обязанность проверки законности вынесенного решения (совершённого действия, бездействия) лежит как раз на контролирующем органе. Однако такая позиция законодателя не лишает сторон спора права приведения доказательств. Соответственно, приходя к такому выводу, можно констатировать, что отсутствие доказательств, приложенных непосредственно к жалобе (указанных в тексте жалобы) может послужить самостоятельным основанием к возвращению жалобы. Указанный вывод подтверждается, в том числе, судебной практикой.

Так, в частности, Арбитражный суд Алтайского края, рассмотрев дело № А03-9864/2014, указал, что частью 9 статьи 105 Закона № 44-ФЗ установлено, что к жалобе прикладываются документы, подтверждающие её обоснованность. При этом жалоба должна содержать перечень прилагаемых к ней документов. В соответствии с пунктом 1 части 11 статьи 105 Закона, жалоба возвращается подавшему её лицу без рассмотрения в случае несоответствия ее требованиям, установленным настоящей статьёй. Поскольку антимонопольный орган пришёл к выводу, что доводы жалобы на действия заказчика о необоснованности отклонения заявки общества по мотиву отсутствия в составе заявки наименования места происхождения товара должны подтверждаться соответствующими доказательствами, отсутствие таких документов правомерно квалифицировано в качестве обстоятельства, свидетельствующего о нарушении обществом требований части 9 статьи 105 Закона № 44-ФЗ. При этом содержание самой жалобы не могло восполнить недостаток сведений, необходимых для рассмотрения контрольным органом доводов жалобы по существу.

В другом деле Федеральным арбитражным судом Восточно-Сибирского округа в постановлении от 9 октября 2014 года по делу № А78-9029/2013 указано, что пунктом 3.17 Регламента ФАС РФ определено, что в случаях, определённых действующим законодательством, антимонопольным органом принимается решение о возвращении жалобы заявителю с указанием причины возвращения жалобы. В свою очередь, вывод нижестоящих судов об отсутствии правового значения действий, совершённых во исполнения незаконного предписания, является правильным.

Кроме того, в данном случае хотелось бы обратить внимание на тот факт, что решение о возврате жалобы по данному основанию не всегда может быть оформлено в форме уведомления. Так, например, в уже упоминавшемся решении Арбитражный суд Алтайского края, рассмотрев дело № А03-9864/2014, указал, что подлежат отклонению доводы заявителя о том, что жалоба общества была рассмотрена по существу, о чём свидетельствует принятие решения комиссией в коллегиальном составе, а также указание в вводной части решения на рассмотрение жалобы. Нормами Закона № 44-ФЗ не установлено, каким именно образом принимается и оформляется решение о возврате жалобы по основаниям, предусмотренным статьёй 105 Закона о контрактной системе (решением, письмом, уведомлением, коллегиально или единолично). То обстоятельство, что оспариваемое решение принято коллегиальным составом, само по себе не свидетельствует о рассмотрении жалобы по существу. Каких-либо указаний на этот счёт не содержится и в Административном регламенте Федеральной антимонопольной службы, утверждённом приказом ФАС России от 24.07.2012 № 498. Таким образом, принятие решения о возврате жалобы коллегиальным составом не свидетельствует о рассмотрении жалобы по существу.

Вместе с тем, хотелось бы отметить следующее: подача жалобы в контролирующий орган имеет своей конечной целью отмену результатов закупки либо их изменение, в таком случае возврат жалобы не всегда будет являться отрицательным результатом. Так, подпунктом 7 пункта 3.1.2. Административного регламента Федеральной антимонопольной службы, утверждённом приказом ФАС России от 24.07.2012 № 498 предусмотрено, что рассмотрение жалобы по существу включает в себя, в том числе, проведение внеплановой проверки. И факт проведения проверки не ставится в зависимость от приёма или возвращения самой жалобы. Данный вывод подтверждается практикой уполномоченного органа. Так, Амурское управление федеральной антимонопольной службы в уведомлении о возврате Жалобы № ЖМ-83/12 от 15.06.2012 указало, что в связи с пропуском срока для обжалования указанная жалоба подлежит возвращению, вместе с тем сообщено, что по указанному обращению назначено проведение внеплановой проверки.

Таким образом, ошибки в процедуре подачи жалобы напрямую зависят от квалификации и внимательности лица, её составляющего. Обусловлено это закрытостью и определённостью формальных требований к оформлению и перечню приложенных документов. В то же время, несоблюдение очевидных требований приведёт к отказу в рассмотрении жалобы уполномоченным органом. Однако, учитывая, что решение уполномоченного органа (в данном случае Федеральной антимонопольной службы) может быть, в свою очередь, обжаловано, как по формальным основаниям его вынесения, так и по существу спора, уже в суды судебной системы Российской Федерации. Конечным фактором, определяющим спорную ситуацию, будет являться решение соответствующего суда.