Компетенция антимонопольного органа по защите конкуренции: её особенности, пределы и ограничения

Тимур Шайхеев, юрист

Согласно ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, выявляет и предупреждает нарушения антимонопольного законодательства, осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией. Полномочия антимонопольного органа перечислены в ст. 24 Закона о защите конкуренции.

В процессе своей деятельности антимонопольный орган вынужден вмешиваться в деятельность хозяйствующих субъектов, органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом данное вмешательство имеет свои пределы, не должно подавлять экономическую самостоятельность, что усматривается из антимонопольного законодательства и судебной практики.

1. Антимонопольный орган и гражданско-правовой спор между хозяйствующими субъектами.

Согласно п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 года № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», компетенция антимонопольного органа охватывает контроль за участием хозяйствующих субъектов в гражданско-правовых отношениях (с точки зрения обеспечения конкуренции), но, принимая меры по прекращению нарушения и обеспечению условий конкуренции, антимонопольный орган не разрешает гражданско-правовые споры. В частности, он не уполномочен защищать субъективные гражданские права потерпевшего от такого нарушения путём вынесения предписания нарушителю об уплате контрагенту задолженности или о возмещении понесённых убытков1.

Можно выделить следующие примеры превышения антимонопольным органом полномочий и разрешения гражданско-правового спора между хозяйствующими субъектами.

Согласно судебной позиции, спор между хозяйствующими субъектами по поводу перевозки грузов по завышенным тарифам возник вследствие нарушения перевозчиком договора и подлежит разрешению в судебном порядке. Данный спор затрагивает интересы двух контрагентов, не нарушает публичные интересы, в том числе интересы по защите конкуренции. Следовательно, антимонопольный орган, вынося решения и предписания об устранении нарушений антимонопольного законодательства, вышел за пределы компетенции2.

В силу Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 02 февраля 2006 года № Ф04-3823/2005(19475-А03-23), не является нарушением антимонопольного законодательства отказ в согласовании договоров субаренды и предложение подписать дополнительное соглашение об увеличении размера арендной платы или отказаться от арендуемых площадей. Споры по сдаче имущества в аренду, субаренду подлежат рассмотрению в соответствии с нормами главы 28 Гражданского кодекса Российской Федерации, гражданского законодательства. Предписание антимонопольного органа, обязывающее собственника имущества осуществлять определённые действия по отношению к принадлежащему ему на праве собственности имуществу, выходит за рамки компетенции антимонопольного органа3.

Верховный суд РФ в Определении от 10 ноября 2014 года № 309-КГ14-2849 по делу № А34-4046/2013 отметил, что заявление хозяйствующего субъекта в антимонопольный орган фактически направлено на разрешение гражданско-правового спора с использованием мер административного принуждения, поскольку цель заявителя при обращении в антимонопольный орган — понуждение гарантирующего поставщика (компании) к заключению с ним гражданско-правовых договоров посредством выдачи соответствующих предписаний антимонопольного органа. Между тем, разрешение споров о понуждении к расторжению и заключению договоров не отнесено к компетенции антимонопольного органа.

В Постановлении Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 27 апреля 2009 года по делу № А19-11914/08 отмечено, что вопрос о причинённых убытках действиями правонарушителя не входит в компетенцию антимонопольного органа, а разрешается сторонами в общеустановленном гражданском порядке4.

Также в судебной практике указывается, что предписание антимонопольного органа не может подавлять экономическую самостоятельность хозяйствующих субъектов и быть излишне детализированным. Названный подход содержится в судебных актах по делам № А65-4959/2009, А65-7225/2009, А65-34985/2009, А72-794/20105.

Согласно Постановлению Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 октября 2011 года по делу № А71-468/11, излишняя детализация антимонопольным органом содержания предписания в части указания конкретных действий, которые необходимо совершить лицу, в отношении которого вынесено предписание, создаёт возможности для необоснованного вмешательства антимонопольного органа в сферу деятельности хозяйствующего субъекта и может повлечь нарушение его прав и законных интересов6.

Таким образом, основываясь на данных примерах, полагаю, что действия хозяйствующего субъекта, нарушающие антимонопольное законодательство, должны приводить к ущемлению интересов не только конкретного хозяйствующего субъекта – контрагента по сделке, но и неопредёленного круга лиц.

Антимонопольный орган, возбуждая дело о нарушении антимонопольного законодательства по собственной инициативе, защищает в первую очередь интересы общества и государства и лишь затем гражданские права пострадавших хозяйствующих субъектов. При осуществлении своих полномочий антимонопольный орган не должен преследовать цели создать определённому хозяйствующему субъекту благоприятные условия для осуществления предпринимательской деятельности. Целью антимонопольного органа в данном случае является предотвращение попыток устранить или ограничить конкуренцию на товарном рынке, защита, поддержание конкуренции, а не конкурентов.

В то же время в п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 года № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» обращено внимание судов на то, что требования антимонопольного законодательства применяются к гражданско-правовым отношениям. Следовательно, если предписание, решение, исковое требование антимонопольного органа затрагивают гражданско-правовые отношения между хозяйствующими субъектами, лишь по данному основанию указанные процессуальные документы или действия не могут быть признаны недействительными.

Вместе с тем, в случае квалификации действий в качестве гражданско-правовых и применении ответственности, предусмотренной антимонопольным законодательством, следует оценивать последствия таких действий для состояния конкурентной среды7.

Антимонопольный орган вправе проверять содержание заключаемого договора в случае вынесения предписания о необходимости его заключения.

Согласно судебной практике, в случае направления потребителю организацией, занимающей доминирующее положение на рынке, проекта публичного договора, который не содержит существенные для данного вида договора условия, такая организация не может быть признана устранившей нарушения антимонопольного законодательства. Доводы организации о том, что антимонопольный орган не уполномочен проверять содержание публичного договора на предмет его соответствия закону, данный вопрос относится к гражданскому законодательству и спор между сторонами договора подлежит разрешению в суде в порядке искового производства, не могут быть приняты во внимание8.

Антимонопольный орган обладает полномочиями не только выставлять требования хозяйствующим субъектам в пределах своей компетенции, но и контролировать исполнение данных требований. Таким образом, антимонопольный орган не вправе разрешать гражданско-правовой спор между хозяйствующими субъектами, но, если нарушение антимонопольного законодательства установлено решением суда или не оспорено нарушителем, антимонопольный орган вправе осуществлять контроль за устранением последствий нарушения.

2. В случае самостоятельного обращения лица в защиту нарушенных прав в антимонопольный орган или в суд по спорам, связанным с нарушением антимонопольного законодательства, необходимо определить, является ли данное лицо участником конкурентных отношений.

Так, из Постановления Президиума ВАС РФ № 14939/05 от 25 апреля 2006 года следует, что антимонопольный орган выдал колхозу предписание, в соответствии с которым ему надлежало восстановить подачу воды для муниципальных нужд сельской администрации, заключить договор на отпуск питьевой воды, прекратить навязывание условий договора аренды водонапорных башен как не относящихся к условиям договора водоснабжения и невыгодных для контрагента.

Арбитражный суд указал, что колхоз не является водоснабжающей организацией, договор на отпуск питьевой воды не соответствует признакам публичного договора, в связи с чем колхоз не несёт обязанности по оказанию услуг по водоснабжению к любому обратившемуся к нему лицу. Сельская администрация как орган местного самоуправления применительно к спорной ситуации к субъектам правоотношений в смысле антимонопольного законодательства не может быть отнесена.

Отказ колхоза от заключения договора на отпуск питьевой воды с сельской администрацией не может иметь своим результатом недопущение, ограничение или устранение конкуренции, то есть не может влиять на конкуренцию на товарном рынке либо ущемлять интересы других хозяйствующих субъектов. Возникшие между колхозом и сельской администрацией спорные отношения по подаче воды, как непосредственно колхозом, так и путём присоединения к его водопроводным сетям, подлежат разрешению в гражданско-правовом порядке9.

Ограничение круга лиц, в адрес которых могут выноситься предписания антимонопольного органа, имеются и в отношении органов публичной власти.

Согласно практике арбитражных судов, антимонопольные органы не вправе выносить решения и предписания в отношении представительных органов муниципальных образований, поскольку последние наделены правотворческими правомочиями в пределах соответствующей территории и, следовательно, должны обладать правовым иммунитетом от действий и актов органов исполнительной власти, в том числе федерального уровня. В противном случае нарушается баланс между ветвями власти. Если же акты представительных органов муниципальных образований нарушают законодательство о защите конкуренции, то они могут быть обжалованы в судебном порядке заинтересованными лицами, в том числе и антимонопольными органами. Данный способ защиты получил распространение в практике арбитражных судов10.

Вместе с тем, право антимонопольного органа выдавать государственным органам и органам местного самоуправления предписания об отмене нарушающих антимонопольное законодательство актов в соответствии с подпунктом «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции не ставится в зависимость от необходимости обращения в суд с заявлением о признании таких актов недействующими либо недействительными11.

3. Антимонопольный орган не вправе возложить на хозяйствующего субъекта обязанность совершить действие, если данное требование уже рассматривалось в суде по гражданско-правовому спору между хозяйствующими субъектами и в удовлетворении требования было отказано. Такова позиция Высшего арбитражного суда РФ, выраженная в следующем примере.

Предписанием антимонопольного органа федеральное унитарное предприятие, осуществляющее железнодорожные перевозки, признано нарушившим установленный нормативными актами порядок ценообразования при взимании провозной платы за перевозку экспортных грузов по территории РФ. На предприятие возложена обязанность возвратить обществу, воспользовавшемуся его услугами, необоснованно полученные в результате нарушения порядка ценообразования денежные средства.

В последующем антимонопольным органом было принято решение о понуждении предприятия возвратить обществу денежные средства.

Суд учёл, что вследствие неисполнения предписания антимонопольного органа общество обратилось в арбитражный суд с иском к указанному предприятию о возврате необоснованно полученных денежных средств. Решением арбитражного суда, вступившим в законную силу, в удовлетворении искового требования отказано по причине пропуска срока исковой давности. При таких обстоятельствах решение антимонопольного органа о понуждении предприятия возвратить денежные средства обществу было признано незаконным12.

Следовательно, в данном случае антимонопольный орган, вынося по своей сути административное решение о возложении обязанности на одного хозяйствующего субъекта перечислить денежные средства другому, создал для данных юридических лиц гражданские права и обязанности. Полагаю, что антимонопольный орган вправе выносить решения о перечислении денежных средств лишь в доход государства либо обязать одного хозяйствующего субъекта совершить действия в пользу другого, не выражающиеся в передаче денежных средств, в целях обеспечения конкуренции.

Хозяйствующий субъект, денежными средствами которого незаконно пользуются, вправе обратиться в суд с иском к должнику в порядке арбитражного судопроизводства. Также полагаю, что антимонопольный орган должен был рекомендовать хозяйствующим субъектам разрешить спор в гражданско-правовом порядке.

В другом примере — определении ВАС РФ от 11 января 2011 года № ВАС-14185/1013 — общество, осуществляющее железнодорожные перевозки граждан, включило в размер платы за проезд стоимость постельного белья. Антимонопольный орган посчитал данные действия злоупотреблением доминирующим положением и нарушением законодательства о защите прав потребителей. Между тем, данным органом не учтено, что решением суда общей юрисдикции действия общества по включению в плату за проезд стоимости постельного белья признаны не противоречащими законодательству о защите прав потребителей.

Следовательно, в том случае, когда судом принимается решение, которым установлена законность спорного акта, антимонопольный орган не вправе признавать этот акт незаконным и принуждать лицо, принявшее акт, к его изменению либо отмене в административном порядке.

4. В целях проверки правильности установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта антимонопольному органу необходимо правильно определить товар, который реализуется хозяйствующим субъектом, и географические границы рынка.

Согласно п. 10 Информационного письма Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 30 марта 1998 года № 32, нарушение антимонопольным органом правил оценки границ товарного рынка и доли на нём хозяйствующего субъекта является основанием для признания решения о доминировании организации недействительным.

В соответствии с Постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 05 июля 2005 года № Ф04-4142/2005(12652-А70-7) по делу № А70-11780/8-04, предметом сделки купли-продажи, заключённой между хозяйствующими субъектами, являлась теплотрасса, то есть объект недвижимого имущества, а не тепловая энергия, что свидетельствовало бы об оказании услуг по передаче тепловой энергии или наличии рынка услуг. Территориальным антимонопольным органом фактически сам рынок услуг и его границы не были установлены. Для признания действий нарушающими антимонопольное законодательство суду необходимо устанавливать, доказаны ли антимонопольным органом следующие факты: имеется ли рынок определённого вида товара (услуг) и каковы его границы, занимает ли хозяйствующий субъект доминирующее положение на нём, в чём состоят его действия на данном рынке, являются ли они противоправными, чьи права и какие этими действиями нарушены14.

Из Постановления Президиума ВАС РФ № 14076/04 от 29 марта 2005 года следует, что приказом антимонопольного органа муниципальное унитарное предприятие включено в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определённого товара более 35 процентов. В приказе указано, что данный хозяйствующий субъект имеет на товарном рынке услуг по техническому обслуживанию и текущему ремонту муниципального жилищного фонда в географических границах городского округа долю менее 65 %.

Предприятие обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании упомянутого приказа недействительным, ссылаясь на то, что границами товарного рынка является город в целом, в пределах которого доля предприятия составляет менее 35 %.

Арбитражный суд первой инстанции указал, что оспариваемый приказ принят в соответствии с компетенцией антимонопольного органа, правильно определившего географические границы товарного рынка. Антимонопольным органом учтено постановление администрации города, закрепившее конкретные объекты муниципального жилищного фонда для технического обслуживания и текущего ремонта за муниципальными унитарными предприятиями города по территориальному признаку.

В результате принятия администрацией постановления названное предприятие оказалось единственным субъектом, наделённым соответствующими функциями и материально-технической базой для оказания услуг по техническому обслуживанию и текущему ремонту закреплённого за ним муниципального жилищного фонда городского округа.

Названные услуги в отношении объектов недвижимости муниципального жилищного фонда городского округа оказывались только предприятием, не имели заменителей и в силу своего характера, а также административного регулирования (барьеров) являлись неперемещаемыми.

Антимонопольным органом были учтены экономические, организационные и технологические барьеры, разграничивающие товарный рынок в пределах одного муниципального образования, что исключало как предоставление указанным предприятием услуг за пределами округа, так и оказание иными хозяйствующими субъектами аналогичных услуг для объектов муниципального жилищного фонда на территории этого округа.

Поэтому арбитражный суд первой инстанции не согласился с заключением экспертизы, проведённой по инициативе собственника имущества предприятия, которая, не установив географических границ данного товарного рынка, определила долю предприятия в размере 12,26 % в пределах всей территории города.

В удовлетворении заявления о признании указанного приказа антимонопольного органа недействительным было отказано 15.

5. Особенности привлечения антимонопольным органом хозяйствующего субъекта к административной ответственности в виде штрафа или перечисления дохода в бюджет.

Согласно Постановлению Конституционного суда РФ от 17 января 2013 года № 1-П, в действующей системе правового регулирования применение в отношении юридического лица значительного по размеру нижнего предела административного штрафа, установленного частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, не исключает превращения такого административного штрафа из меры воздействия, направленной на предупреждение административных правонарушений, в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что, как указал Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении от 30 июля 2001 года № 13-П, недопустимо в силу статей 17, 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1-3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и противоречит общеправовому принципу справедливости.

Положения части 5 статьи 19.8 КоАП РФ признаны не соответствующим Конституции Российской Федерации, её статьям 17, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1-3) и 55 (часть 3) постольку, поскольку установленный этим положением значительный минимальный размер административного штрафа в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершённого административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым — обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания16.

Как установил Конституционный суд РФ в Постановлении от 24 июня 2009 года № 11-П17, антимонопольный орган не вправе выдавать предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного хозяйствующим субъектом вследствие нарушения антимонопольного законодательства, без установления его вины и без указания суммы, которую обязан перечислять в бюджет каждый из хозяйствующих субъектов, участвовавших в таком правонарушении в составе группы лиц.

6. Антимонопольное разбирательство и подача хозяйствующим субъектом самостоятельного искового заявления в суд.

Защита права на конкуренцию хозяйствующего субъекта зачастую может быть произведена путём разрешения гражданско-правового спора между указанным субъектом и лицом, злоупотребляющим своим правом. При этом полагаю, что в некоторых случаях хозяйствующему субъекту, права которого в области конкуренции нарушены, выгоднее самому инициировать судебное разбирательство, чем обращаться в антимонопольный орган за защитой своих прав.

Если следовать отечественной судебной практике18, суд проверяет, вынесено ли предписание антимонопольного органа в целях защиты конкуренции или данным предписанием разрешается гражданско-правовой спор между хозяйствующими субъектами. Если антимонопольный орган без существенных оснований вмешивается в хозяйственную деятельность предпринимателей, то принятое им в данном случае решение может быть признано незаконным.

Между тем, в случае самостоятельного обращения хозяйствующего субъекта в суд с иском о возложении на контрагента обязанности совершить те или иные действия в целях защиты права на конкуренцию истца суд будет вынужден рассмотреть и разрешить гражданско-правовой спор между сторонами. Однако в данном случае истец должен представить доказательства того, что контрагент действительно отказывается от совершения действия, имеет возможность его совершить, и никто, кроме данного лица, с учётом разумных расходов совершить данные действия не в состоянии. В случае самостоятельного обращения в суд хозяйствующий субъект будет самостоятельно строить свою позицию и не окажется связанным доводами антимонопольного органа, изложенными в оспариваемом предписании или решении данного органа.

Антимонопольному органу при вынесении предписания о нарушении антимонопольного законодательства необходимо выяснить:

1. Нарушают ли действия (бездействие) хозяйствующего субъекта, органа государственной власти, органа местного самоуправления права исключительно конкретного хозяйствующего субъекта либо нарушаются интересы неопределённого круга лиц, то есть общественные, публичные интересы. Иными словами, имеет место гражданско-правовой спор между хозяйствующими субъектами, спор между хозяйствующим субъектом и органом публичной власти, разрешаемый в соответствии с Гражданским кодексом РФ, либо имеет место недопущение, ограничение, устранение конкуренции.

2. Является ли привлекаемое к административной ответственности лицо хозяйствующим субъектом по смыслу Закона о защите конкуренции, соответствующим органом государственной власти, органом местного самоуправления.

3. Подлежат ли применению к отношениям между предполагаемым нарушителем и потерпевшим нормы антимонопольного законодательства.

4. Имеются ли по рассматриваемому факту нарушения антимонопольного законодательства решения, определения арбитражных судов, судов общей юрисдикции.