О некоторых новеллах правового обеспечения защиты конкуренции от незаконной деятельности публичной администрации

Писенко Кирилл Андреевич, к.ю.н., доцент кафедры административного и финансового права РУДН

В России отношения в области конкуренции и антимонопольной политики регулируются нормами различных отраслей права, в том числе уголовного, гражданского, административного. Между тем особое значение в системе антимонопольных и проконкурентных правовых механизмов занимает административно-правовое регулирование.

В российской системе антимонопольного контроля и конкурентного регулирования административное право обеспечивает правовые и организационные основы деятельности антимонопольных (конкурентных) органов, регулирует порядок контрольно-надзорной деятельности этих органов, в том числе применения мер предупреждения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства, восстановительных мер. Также нормами административного права устанавливаются требования к хозяйствующим субъектам и властным субъектам, предусматривающие публично-правовые обязанности в целях обеспечения конкуренции и противодействия монополистическим тенденциям. Административное право регулирует также процедуры применения мер антимонопольного контроля, порядок разбирательства конфликтных дел антимонопольным органом. Нормы административно-процессуального права регулируют, в свою очередь, порядок административного судопроизводства по спорам или правонарушениям в области конкуренции и антимонопольной деятельности, где одной из сторон процесса выступает или антимонопольный орган, преследующий нарушителя, или иной властный субъект, рассматриваемый как предполагаемый нарушитель антимонопольного законодательства, чьи акты и действия оспариваются как нарушающие нормы конкурентного права. При этом дела, связанные с нарушениями антимонопольного законодательства, в том числе в порядке административного судопроизводства, рассматриваются преимущественно в арбитражных судах, являющихся в России особой ветвью правосудия, призванной рассматривать конфликтные дела в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Наряду с указанными вопросами, административное право России также регулирует и вопросы административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.

Ключевое значение в российской системе источников административно-правового регулирования конкурентных отношений, в том числе вопросов установления и применения административной ответственности за нарушения требований конкурентного законодательства, имеют нормы центрального проконкурентного закона России — Федерального закона «О защите конкуренции» и основного федерального закона, регламентирующего вопросы административной ответственности за широкий спектр нарушений общественного порядка, — Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) .

Российская система антимонопольного регулирования и контроля предусматривает различные виды юридической ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, в том числе гражданско-правовую, уголовно-правовую, административно-правовую. Гражданско-правовая ответственность в области конкурентных отношений призвана защитить частные интересы лиц, прежде всего предпринимателей, от причиняющих их интересам вред и ущерб действий нарушителей норм конкурентного права и носит восстановительный характер. В отличие от частных публичные интересы в части применения мер ответственности обеспечиваются в России преимущественно механизмами и институтами административной и уголовной ответственности. При этом в настоящее время административная ответственность в отличие от уголовной применяется регулярно и стабильно, и ее институты и механизмы постоянно совершенствуются. Уголовно-правовая ответственность за нарушения антимонопольного законодательства в настоящее время практически не применяется в силу ряда причин, в том числе из-за несовершенства системы уголовно-правовых запретов и санкций в данной области, а также, вероятно, в связи с осторожным отношением политической элиты к активному применению уголовно-правовых санкций к нарушителям антимонопольных запретов. Конечно, следует отметить, что в 2009 году в уголовном законодательстве были инициированы существенные изменения, призванные сделать уголовные антимонопольные институты действенными и жизнеспособными, однако пока законотворческий процесс в данной области не достиг финальной стадии принятия соответствующих поправок в Уголовный кодекс, и, следовательно. об определенных достижениях в развитии уголовно-правовых механизмов пока говорить преждевременно: хотя и наблюдаются некоторые признаки склонности политической элиты к ужесточению антимонопольной политики в связи с неослабевающими монополистическими тенденциями крупных рыночных игроков, ведущих несправедливую ценовую политику по отношению к населению по ряду товаров необходимой потребности, например на автотопливо, некоторые продукты питания и т.д., однако, вероятно, пока не принято окончательное политическое решение в отношении развития именно уголовно-правовых механизмов антимонопольной системы государства.

В связи с этим административная ответственность, а также иные административно-правовые механизмы антимонопольного контроля продолжают оставаться основным орудием воздействия на нарушителей антимонопольного законодательства и конкурентных основ рынка.

Следует сразу оговориться, что в российской правовой системе, равно как и в странах бывшего СССР, понятие административной ответственности, а вследствие этого и сфера административно-правового регулирования имеет свои особенности. Дело в том, что в России административные правонарушения, за которые предусматривается административная ответственность, представляют собой аналог того, что во многих зарубежных по отношению к России странах относится к мелким уголовным преступлениям. В советский период произошла декриминализация многих менее значительных преступлений, был принят Кодекс об административных правонарушениях и стал формироваться институт административной ответственности как квазиуголовной ответственности. Такая ответственность не влечет судимости, наказания носят в основном имущественный характер, процедура применения административной ответственности отличается от уголовного процесса меньшей строгостью и формализмом, а административные наказания могут налагаться не только судами, но по большей части должностными лицами органов исполнительной власти. Административная ответственность применяется за самые разнообразные нарушения общественного порядка. При этом следует отметить еще одно отличие уголовной от административной ответственности по российскому праву: если уголовная ответственность предусмотрена только для физических лиц, то административная может применяться как к физическим, так и к юридическим лицам. В этом, вероятно, одна из причин того, что по российскому праву нет уголовной ответственности юридических лиц, как во многих других государствах, ибо вопрос публичной ответственности юридических лиц может вполне успешно решаться в рамках административной ответственности в ее российской традиции и интерпретации, в том числе и в сфере предпринимательской деятельности. В связи с указанными и другими факторами институты административной ответственности интегрированы и широко применяются в системе государственных мер в области защиты конкуренции и антимонопольной деятельности.

Основным источником регламентации и применения мер административной ответственности в России является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Он является одновременно и материальным, и процессуальным актом. С одной стороны, в нем определяются составы административных правонарушений, меры ответственности и виды наказаний за их совершение. С другой — КоАП РФ определяет процессуальный порядок применения мер административной ответственности, в том числе возбуждение и рассмотрение административных дел, назначение наказаний, пересмотр и обжалование актов об административной ответственности, вынесенных как судебными органами, так и во внесудебном порядке должностными лицами и органами исполнительной власти федерального центра и регионов Российской Федерации.

Наряду с прочими составами КоАП РФ определяет составы административных правонарушений в области антимонопольного законодательства и защиты конкуренции. Среди наказуемых по КоАП РФ деяний монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция, а также антиконкурентные действия (бездействие), акты, решения властных субъектов, ограничивающие конкуренцию.

До 2007 года КоАП РФ предусматривал незначительное число случаев, когда непосредственно за нарушение норм проконкурентных законов наступала административная ответственность. С весны 2007 года в КоАП были введены статьи, карающие за такие нарушения антимонопольного законодательства, как злоупотребление хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением на рынке, соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов (картели и вертикальные соглашения), недобросовестная конкуренция. Однако нерешенной оставалась проблема применения мер ответственности к должностным лицам, нарушающим требования норм конкурентного права. В КоАП к этому времени почти не было предусмотрено санкций за непосредственное совершение чиновником антиконкурентных действий, запрещенных антимонопольным законодательством. Исключением к этому времени были запреты и санкции статьи 14.9, в которой устанавливалась ответственность и санкции за такие действия администрации, как не предусмотренное законом воспрепятствование, создание барьеров свободному перемещению товаров по территории Российской Федерации. При этом санкция за это правонарушение была крайне незначительна и мало сопоставима масштабу правонарушения .

Таким образом, возникал явный дисбаланс между наличием запретов, установленных для чиновников и органов власти законодательством о конкуренции, и практически полным отсутствием в КоАП РФ мер публичной ответственности чиновников за совершаемые нарушения антимонопольного (конкурентного) законодательства. За большинство нарушений антимонопольный орган и суды не могли, таким образом, привлечь должностных лиц к ответственности. Иногда, правда, открывалась возможность наказать чиновника косвенным образом через наложение штрафа за неисполнение им предписания антимонопольного органа, содержащего требование прекратить нарушение антимонопольного законодательства, например отменить незаконный акт, ограничивающий конкуренцию, однако эти возможности были явно недостаточны для достижения задач защиты конкуренции от незаконных действий и актов публичной администрации. Между тем, по статистике, более 50% дел, возбуждаемых антимонопольным органом, приходится в России на долю органов власти и/или их должностных лиц , что свидетельствует о значительной опасности для конкуренции и свободы законного предпринимательства в России со стороны недобросовестно действующих должностных лиц и органов управления различных уровней власти и сфер публичного регулирования.

Отсутствие эффективных механизмов публичной ответственности властных субъектов способствовало безнаказанности и безответственности данных субъектов, препятствовало эффективной защите конкуренции от незаконных действий и актов администрации. Такая ситуация настоятельно подталкивала политическую элиту к принятию более решительных мер и летом 2009 года в КоАП РФ в рамках так называемого второго антимонопольного пакета мер совершенствования антимонопольного законодательства были внесены изменения, которые существенным образом усилили административную ответственность властных субъектов за нарушения законодательства в области защиты конкуренции.

Ключевыми положениями принятых изменений стали следующие. Во-первых, было установлено соответствие между установленными для публичных властных субъектов запретами Закона «О защите конкуренции» и формулировками составов административных правонарушений по КоАП РФ. Теперь, с 2009 года, административной ответственности подлежат практически любые незаконные действия (бездействия) и акты должных лиц и органов публичной администрации, нарушающие требования антимонопольного законодательства, в частности Закона «О защите конкуренции». Ниже мы более подробно остановимся на указанных запретах и санкциях.

Второе существенное изменение касалось характера санкций, устанавливаемых для чиновников за нарушения законодательства. Если ранее в отношении должностных лиц органов власти можно было применить в основном только штрафные санкции, то с 2009 года было установлено правило о возможности применения к должностным лицам, нарушающим антимонопольное законодательство, такого вида наказаний, как дисквалификация, т.е. лишение права занимать публичную должность в период до 3 лет. Появление данной санкции связано с тем, что штрафные санкции сами по себе не всегда достаточно воздействуют на чиновника, особенно если он занимает высокое положение. Занимая коррупциогенную должность, получая нелегальные доходы, имея в качестве устрашения всего лишь обязанность заплатить относительно небольшой штраф, должностное лицо часто не останавливается перед тем, чтобы совершить правонарушение, сулящее большой нелегальный доход, значительно превышающий размер штрафа, который воспринимается как малая неприятность. Поэтому наряду со штрафами необходимы и другие санкции, которые заставили бы властный субъект серьезнее задуматься и, возможно, отказаться от нарушения проконкурентных запретов.

Такой санкцией может быть, в частности, дисквалификация, т.е. запрет занимать должность на определенный срок. В этом случае должностное лицо за нарушение антимонопольного законодательства рискует лишиться своего властного положения, дающего ему уважение, высокий общественный статус и влияние, высокий легальный доход. Выявление же антимонопольными органами виновного и умышленного нарушения им требований конкурентного законодательства и применение дисквалификации в качестве санкции влечет лишение этого блестящего положения. Кстати сказать, такая мера, как дисквалификация чиновника, не является какой-то новеллой. Зарубежному для России опыту административно-правового регулирования известен данный институт. Интересно также, что еще в глубокой древности среди антимонопольных механизмов мы находим аналогичные санкции и институты. Так, в антимонопольной конституции византийского императора Льва Великого, включенной в Кодекс Юстиниана, предусмотрена такая санкция для чиновников за невыполнение антимонопольных или императорских антимонопольных запретов, как лишение служебного пояса, т.е. лишение должности .

Теперь несколько подробнее хотелось бы остановиться на видах и соотношении проконкурентных запретов и требований, предусмотренных в отношении властных субъектов основным российским законом в данной области — Федеральным законом «О защите конкуренции» со статьями КоАП РФ, предусматривающими меры административной ответственности за нарушения указанных запретов.

Основные проконкурентные запреты и требования к властным субъектам установлены главой 3 Закона о защите конкуренции. Запреты и требования, предусмотренные данной главой (статьи 15 и 16 закона), распространяются на деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов организаций, а также государственных внебюджетных фондов и Центрального банка Российской Федерации. Статья 15 предусматривает запреты на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) указанных публичных субъектов, а статья 16 — на антиконкурентные соглашения и согласованные действия с участием властных субъектов.

Перечень запрещенных статьей 15 Закона о защите конкуренции антиконкурентных актов, действий и бездействия является открытым. При этом закон в качестве примеров запрещает типичные виды антиконкуретного поведения, а также, кроме этого, и все иные действия администрации, которые ограничивают конкуренцию. Однако имеются и некоторые исключения. Итак, приведем положения статьи 15 Закона о защите конкуренции:

«Согласно части 1 статьи 15 Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона».

В части 2 статьи 15 запрещается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Согласно части 3 статьи 15 запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Нарушению запретов и требований, предусмотренных данной статьей, корреспондирует статья 14.9 КоАП РФ, которая предусматривает административную ответственность за «ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления».

Согласно данной статье действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Аналогичные действия, акты или бездействия, если такие должностные лица были ранее подвергнуты административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет.

Указанная статья 14.9 карает не только за нарушения статьи 15, но и некоторых других норм антимонопольного законодательства, устанавливающих запреты на так называемые индивидуальные акты, действия, решения, бездействия субъектов публичной власти.
Административная ответственность за соглашения и согласованные действия с участием должностных лиц и/или органов власти предусмотрена статьей 14.32 КоАП РФ.

Запреты и санкции статьи 14.32. КоАП РФ, предусматривающей ответственность за антиконкурентные соглашения властных субъектов, соответствуют запретам, установленным статьей 16 Закона о конкуренции, направленной на защиту конкуренции от ограничивающих конкуренцию соглашений или согласованных действий с участием властных субъектов, а именно федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Статья 16 запрещает ограничивающие конкуренцию соглашения властных субъектов между собой, а также антиконкурентные соглашения и согласованные действия, в которых одной из сторон или одним из участников является властный субъект, а другой стороной или участником — один или несколько хозяйствующих субъектов.

Статья 16 Закона о защите конкуренции содержит генеральный запрет на осуществление властными субъектами соглашений и согласованных действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и вместе с тем указывает и прямо запрещает наиболее типичные случаи таких действий.

Среди типичных случаев запрещенных законом антиконкурентных соглашений и согласованных действий властных субъектов те, которые приводят к:

1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Однако не только эти, наиболее типичные и опасные, но и все другие виды соглашений и согласованных действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, также не допускаются согласно генеральному запрету, установленному в абзаце 1 статьи 16.

Запретам статьи 16 Закона о защите конкуренции соответствуют запреты и санкции статьи 14.32 КоАП РФ. Данная статья устанавливает административную ответственность за соглашения и согласованные действия как с участием самих хозяйствующих субъектов (например, за картели), так и за соглашения и согласованные действия с участием властных субъектов, в том числе а) властных субъектов между собой и б) властных субъектов с хозяйствующими субъектами.

Ответственность за ограничивающие конкуренцию соглашения и согласованные действия с участием властных субъектов установлена частью 3 статьи 14.32. Согласно данной статье заключение федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов организациями, государственным внебюджетным фондом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или осуществление указанными органами или организациями недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет.

Весьма важно обратить внимание на имеющее нормативную силу примечание к данной статье, которое распространяется на указанную часть 3 статьи 14.32. Примечание указывает, что лицо, добровольно заявившее в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган о заключении им недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или об осуществлении недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий, освобождается от административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные частями 1 и 3 настоящей статьи, при выполнении в совокупности следующих условий:

— на момент обращения лица с заявлением антимонопольный орган не располагал соответствующими сведениями и документами о совершенном административном правонарушении;
— лицо отказалось от участия или дальнейшего участия в соглашении либо от осуществления или дальнейшего осуществления согласованных действий;
— представленные сведения и документы являются достаточными для установления события административного правонарушения.

Освобождению от административной ответственности подлежит лицо, первым выполнившее все условия, предусмотренные настоящим примечанием.

Такова картина основных изменений последовавших в российском административном законодательстве, регламентирующем вопросы административной ответственности в 2009 году. За рамками настоящего обзора остались некоторые менее значимые в концептуальном плане частные вопросы и случаи административной ответственности властных субъектов, в том числе за такие действия, как непредставление информации, уведомлений антимонопольному органу, неисполнение решений и предписаний антимонопольного органа.

Указанные выше новые нормы статей 14.9 и 14.32 КоАП РФ, дополнившие и изменившие данный кодекс в части увеличения оснований административной ответственности за нарушения властными субъектами антимонопольного законодательства и возможности применения к должностным лицам такого наказания, как дисквалификация, безусловно, усилили и придали некоторую завершенность, целостность системе мер, направленных на эффективное противодействие антиконкурентному поведению властных субъектов. В условиях неразвитости и фактического неприменения в современной России уголовно-правовых средств защиты конкуренции от незаконного поведения как хозяйствующих субъектов, так и властных субъектов, основными средствами публично-правовой защиты конкуренции выступают формы, методы и механизмы, предусмотренные нормами административного права. В том числе большое значение придается эффективному применению мер административной ответственности. Указанные изменения в административной ответственности властных субъектов, как ожидается, должны существенно улучшить ситуацию в сфере защиты конкуренции .

Дайджест:
Более 50% дел, возбуждаемых антимонопольным органом, приходится в России на долю органов власти и должностных лиц

Федеральный закон от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ (ред. от 17.07.2009 г., с изм. от 18.07.2009 г.) «О защите конкуренции» (с изм. и доп., вступающими в силу с 23.08.2009 г.) // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.