Государственноге управление градостроительной деятельностью в РФ

Автор: Бутаева Е.М.

Юридическая сущность государственного управления градостроительной деятельностью в Российской Федерации

В России нет ничего невозможного, кроме реформ.

Оскар Уайльд
***
Автор предпринимает попытку проанализировать процессы градоорганизации с точки зрения правовой науки об управлении. В связи с этим в статье рассматриваются теоретико-правовые аспекты государственного управления градостроительным делом. В заключение автор делает вывод о необходимости принять Концепцию пространственной организации территории РФ. Ряд выводов и рекомендаций сопровождают материалы практики Хабаровского края в области территориального планирования.

***
Градостроительство и управление: подходы к изучению, краткая характеристика

Градостроительство — сложная и открытая система. Она взаимодействует как с системами органического происхождения — экосистемой определенной территории, так и с инструментами (системами) социального управления — экономикой, политикой, культурой.

В экономической и социальной сферах жизнедеятельности общества градостроительство, прежде всего, влияет на рынок недвижимости, взаимодействуя с институтами землеустройства, учета объектов недвижимости, земельным налогом, институтом технической инвентаризации, государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества, рынок труда, область инвестиций, производство и потребление, сферу ЖКХ.

Определенное влияние градостроительство оказывает и на приграничное, и межгосударственное сотрудничество. Взаимодействие культуры и градостроительства обусловлено необходимостью защиты и созидания архитектурно-культурного наследия, создания средствами архитектуры гармоничной среды жизнедеятельности человека. Таким образом, с одной стороны, градостроительство является основой для развития экономики, с другой — процессы, протекающие в экономической жизни государства, региона, каждого муниципального образования, обуславливают тенденции прогресса (регресса) в системе градорегулирования. Именно это и дает основание полагать, что градостроительство — сложная система, оказывающая влияние на многие системы социального управления и систему природной среды.

Следует согласиться с мнением доктора архитектуры профессора В.В. Владимирова о том, что «особенно сложны в управлении природно-антропогенные системы, поскольку число прямых и обратных связей в них наиболее важно. Весьма характерными сложными системами этого вида являются города и градостроительство как существенная часть управления». На сложность взаимосвязей между человеком и природой указывает В.В. Сырмолотов: «…между человеком и природой существуют не только биологическое, а точнее энергетическое и биохимическое, но и экономическое воздействие». По его мнению, с которым трудно не согласиться, «научно-технический прогресс ведет не к устранению зависимости общественного развития от природных условий, а к изменению и усложнению этой зависимости». Следовательно, процесс управления градостроительным развитием территории должен учитывать множество связей между объектом регулирования (деятельность субъектов права) и возможным влиянием объекта управления на экосистему, политику и экономику страны, региона, города.

В правовой литературе сложилось широкое и узкое понимание термина «государственное управление».

В широком смысле государственное управление — это целенаправленная, имеющая властный, организующий и распорядительный характер деятельность всех государственных органов.

Наибольшее распространение в науке административного права получило понятие государственного управления в его узком смысле. В этом аспекте государственное управление понимается как самостоятельный вид государственно-властной деятельности, носящей организующий, исполнительно-распорядительный и подзаконный характер, осуществляемой специальными субъектами, органами исполнительной власти, в процессе их непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Существуют различные трактовки термина «градостроительная деятельность». В энциклопедии «Архитектура и градостроительство» градостроительство определяется как «…деятельность по пространственной организации систем расселения, планировке и застройке населенных мест, опирающаяся на градостроительное законодательство, нормы и правила, системы научного знания, проектирования и управления».

Исследователи И.А. Иодо и Г.А. Потаев различают узкое и широкое понятие градостроительной деятельности. В первом случае речь идет о планировке и застройке, во втором — о «сфере научной, нормативной, проектной, строительной, управленческой деятельности по преобразованию пространства обитания людей путем формирования и развития городов и других поселений… с учетом требований оптимизации окружающей среды, охраны природы и историко-культурного наследия».

С.Д. Митягин раскрывает «градостроительство как средство и способ организации материально-пространственного окружения человека…», которое «…определяется через институт регулирования социальных отношений в сфере прогнозирования, планирования и реализации мероприятий по преобразованию окружающей среды и создания условий для эффективной хозяйственной деятельности и общественного воспроизводства».

В Градостроительном Кодексе, принятом в 1998 году, градостроительная деятельность трактовалась как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также физических и юридических лиц в области градостроительного проектирования, развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости.

Законодатель в действующем ГрК РФ определяет градостроительную деятельность как деятельность по развитию территорий, осуществляемую «…в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства». Таким образом, в трактовке термина «градостроительная деятельность» в ГрК РФ 1998 года и ГрК РФ 2004 года в качестве объекта правового регулирования выступает именно деятельность конкретных субъектов права. Это логично, так как закон может регулировать только деятельность, то есть поведение субъектов.

А.В. Ерхов в своей диссертации, формулируя понятие градостроительного комплекса как объекта административно-правового регулирования, выделяет два основных элемента объекта управляющего воздействия: 1) строительство, под которым понимается деятельность органов государственной и муниципальной власти, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости; 2) архитектурную деятельность (профессиональную деятельность архитекторов), имеющую целью создание архитектурного объекта.

На наш взгляд, А.В. Ерхов не совсем верно отождествляет строительство и деятельность по градостроительному планированию, определению видов использования земельных участков и проектированию.

Представляется, что указанные виды деятельности не являются строительством, а лишь подготовительным этапом для ее осуществления. Об этом также свидетельствует обособленность норм ГрК РФ, регулирующих указанные виды деятельности, в отдельных главах. Правовому регулированию деятельности по строительству и реконструкции объектов капитального строительства и архитектурно-строительному проектированию в ГрК РФ посвящена всего лишь одна, 6 глава, в то время как правовые отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий урегулированы отдельными главами ГрК РФ: 3, 4 и 5.

В качестве важных моментов в характеристике управления градостроительной деятельностью следует отметить следующие.
Во-первых, можно выделить следующие элементы, составляющие объект административно-правового воздействия в исследуемой сфере:

1) деятельность по территориальному планированию, зонированию и планировке территории;
2) деятельность по архитектурно-строительному проектированию;
3) деятельность по строительству, реконструкции и капитальному ремонту.
Общая цель административно-правового воздействия на указанную сферу правоотношений состоит в создании благоприятной среды жизнедеятельности человека средствами архитектуры.

Во-вторых, градостроительная деятельность осуществляется как органами публичной власти, так и субъектами частного права. Этот вывод находит подтверждение в действующем ГрК РФ. В качестве субъектов градостроительных отношений часть 1 статьи 5 ГрК РФ называет Российскую Федерацию, субъекты Федерации, муниципальные образования, физических и юридических лиц.
Из определений, приведенных выше, следует, что градостроительная деятельность, прежде всего, направлена на преобразование определенной территории.

Полная версия статьи в печатной версии журнала


См.: Владимиров В.В. Управление градостроительством и территориальным развитием. – С. 45-46; Сырмолотов В.В. Градостроительство в экстремальных условиях. – Краснодар: Совет. Кубань, 2006. – 240 с.; Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2007 // SocPolitica.Ru: информ.-аналит. потрал. URL: http://www.socpolitika.ru/rus/social_policy_research/349/document6580.shtml (26.10.09).

Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2007 // SocPolitica.Ru: информ.-аналит. потрал. URL: http://www.socpolitika.ru/rus/social_policy_research/349/document6580.shtml (26.10.09).

Владимиров В.В. Управление градостроительством и территориальным развитием. – С. 46.

Сырмолотов В.В. Градостроительство в экстремальных условиях. – С. 231.

Там же.

Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. – М., 1975. - С.19-20.

Козлов Ю.М. Административное право: учебник для вузов. – М.: Юрист, 1999. - С. 8; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. - М.: НОРМА: НОРМА-ИНФРА*М, 2002. - С. 157.

Архитектура и градостроительство: энциклопедия / гл. ред. А.В. Иконников. – М.: Стройиздат, 2001. - С. 170.

Иодо И.А. Градостроительство и территориальная планировка: учеб. пособие / И.А. Иодо, Г.А. Потаев. – Ростов н/Дону: Феникс, 2008. – С. 5.

Митягин С.Д. Развитие градостроительного права на современном этапе // Архитектура и градостроительство Сибири: ежемесяч. отраслевой журн. - URL: http://www.ais.siberia. net/2002/1-2-2002/14.htm (26.10.09).

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ (утратил силу) // Российская газета. - 1998. – 14 мая.

Пункт 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ // Российская газета. - 2004. - 30 дек.; 2009. - 29 дек.

Ерхов А.В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации (административно-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. - Тольятти, 2007. - С. 26.