Самострой: проблемы настоящего и будущего
А. А. Жиров, генеральный директор юридической компании «БИЗНЕС И ПРАВО»
Признать право собственности на самовольную постройку едва ли не единственный выход стать полноправным хозяином имущества. Однако в настоящее время, а возможно, и в дальнейшем, сделать это будет все труднее и труднее.
В судах не уменьшается количество споров о самовольных постройках: с одной стороны, с заявлениями о признании права собственности на самовольно возведенные строения обращаются лица, осуществившие незаконное строительство, с другой стороны, от администраций муниципальных образований либо уполномоченных органов, осуществляющих контроль в области градостроительства, поступают иски о сносе подобных строений.
До осени 2006 года гражданам и организациям, которые владели объектами самовольного строительства, было проще на основании судебного решения приобрести право собственности на такие объекты. После вступления в законную силу Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» от 30.06.2006 № 93-ФЗ право на узаконивание самовольных построек по п. 3 ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) было аннулировано.
С принятием 29 апреля 2010 года Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее — Постановление) «правила игры» в процедуре узаконивания самовольных строений также изменились: прежде чем вынести решение о признании за лицом права собственности на самовольно возведенное строение или решение о сносе этого строения, суд должен установить несколько фактов.
Во-первых, факт отсутствия существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил при возведении постройки.
В соответствии с п. 26 Постановления, рассматривая иски о признании права собственности на самовольную постройку, суд устанавливает, допущены ли при ее возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил. С этой целью суд при отсутствии необходимых заключений компетентных органов или при наличии сомнения в их достоверности вправе назначить экспертизу по правилам процессуального законодательства.
Так, Советским районным судом г. Владикавказа (Республика Северная Осетия-Алания) в 2011 году было рассмотрено гражданское дело по иску А. к Администрации местного самоуправления (далее — АМС) о признании права собственности на самовольную пристройку и перепланировку.
Выслушав стороны, исследовав материалы дела, суд посчитал исковые требования гражданки А. подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
В силу ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка.
Согласно договору купли-продажи и передаточному акту гражданка А. купила часть домовладения на земельном участке.
Согласно технической документации на возведение пристройки к жилому дому разрешения не предъявлено, на расширение помещения № 1 за счет части помещений № 2 разрешения не предъявлено, на переоборудование помещения № 3 из жилого в ванную и коридор разрешение не предъявлено.
В судебном заседании было установлено, что на возведение пристройки и производство перепланировки истец соответствующих разрешений не получил, следовательно, произведенная постройка и перепланировка являются самовольными.
Согласно письму Управления архитектуры и градостроительства АМС г. Владикавказа Управлением было рассмотрено заявление истца с просьбой узаконить самовольную постройку, и ей было отказано.
В ходе судебного разбирательства в отношении домовладения была проведена строительно-техническая экспертиза. Из заключения эксперта усматривалось, что им было проверено состояние конструкций жилого дома с подвалом в связи с перепланировкой и возведением этажа. По результатам обследования жилого дома, принадлежащего гражданке А., определено, что техническое состояние конструкций дома удовлетворительное, и жилой дом признан пригодным к дальнейшей эксплуатации. При возведении пристройки соблюдены все градостроительные нормы.
Кроме того, из экспертного заключения главного врача ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в РСО-Алания» следовало, что строительство и реконструкция пристройки к жилому дому соответствует требованиям СанПиН 2.1.2.2645-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях».
Согласно письменному ответу заместителя начальника отдела надзорной деятельности г. Владикавказа МЧС по РСО-Алания при обследовании помещений частного домовладения, принадлежащего гражданке А., нарушений требований пожарной безопасности, ведущих к угрозе возникновения пожара, не выявлено.
Таким образом, иск гражданки А. подлежал удовлетворению.
Во-вторых, факт должных и достаточных действий заинтересованного лица по получению разрешительной документации на самовольную постройку.
Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию (абз. 2 п. 26 Постановления).
Наибольшую проблему для правоприменителей вызывает оценочный характер предпринятых мер заинтересованного лица к легализации самостроя, так как неясны основания для выводов суда о том, что предпринятые меры были надлежащими или, наоборот, не были таковыми.
Например, из-за отсутствия доказательств обращения гражданина в уполномоченные органы за выдачей разрешения на строительство судом было отказано в исковых требованиях о признании права собственности на самострой.
Так, в 2010 году Заводским районным судом г. Орла (Орловская область) было рассмотрено исковое заявление Администрации района г. Орла к гражданину Ж. о сносе самовольно возведенного жилого дома, а также встречное требование о признании права собственности на строение.
Отказывая в удовлетворении встречных исковых требований, суд первой инстанции исходил из следующего.
В материалах дела отсутствовали достаточные доказательства осуществления ответчиком действий, направленных на получение необходимых разрешений и согласований для строительства на спорном объекте, или получения им необоснованного отказа от органов, уполномоченных на выдачу подобных документов.
Ответчик обращался за выдачей разрешения на строительство и получил отказ по причине непредставления необходимых документов. Как следовало из материалов дела, повторно за получением разрешения на строительство ответчик не обращался, тогда как замечания уполномоченного органа, выраженные в письме, носят устранимый характер. Доказательств оспаривания действий (бездействий) Комитета Администрации г. Орла по отказу в выдаче разрешения на строительство в материалы дела ответчиком не представлено.
Ответчик не принимал никаких мер к получению разрешения на строительство также и во время проведения строительных работ. Ответчиком не представлено допустимых и достаточных доказательств безопасности самовольно возведенного строения — жилого дома и его соответствия градостроительным нормам и правилам, требованиям технических регламентов.
Утвержденная уполномоченными органами проектная документация на строительство жилого дома у истца отсутствует.
Заключения в качестве доказательств соответствия спорного объекта градостроительным, строительным нормам и правилам в материалы дела не представлено (в том числе отсутствует заключение о безопасности конструкций объекта со ссылкой на их надежность, исключающую возможность обрушения объекта, возгорания, иного негативного техногенного проявления при обычной эксплуатации и в возможных аварийных и стихийных ситуациях).
Арбитражные суды в подобных ситуациях более категоричны и буквально следуют нормам Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав».
В 2010 году Арбитражным судом Новосибирской области было рассмотрено заявление ООО «С...» к мэрии города Новосибирска о признании права собственности на самовольную постройку.
ООО «С...» осуществило постройку нежилого здания — склада на земельном участке, принадлежащем ему на праве собственности.
Истец полагал, что самовольная постройка могла быть легализована в порядке ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Как усматривалось из материалов дела, строительство было осуществлено в отсутствие соответствующего разрешения.
Более того, истец и не принимал меры к получению такого разрешения.
В качестве доказательств совершения указанных действий истцом представлен отказ мэрии г. Новосибирска в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию
Однако отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию здания, на основании ч. 8 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ, не был оспорен застройщиком в судебном порядке.
Указанные выше обстоятельства не позволили квалифицировать действия истца, как принявшего достаточные меры к получению разрешения на строительство.
В иске было отказано. Надзорные инстанции также не поддержали позицию истца.
Таким образом, если заинтересованное лицо обратилось в уполномоченный орган для получения разрешения на строительство, представив все необходимые документы, оно должно получить его и соответственно на законных основаниях построить объект.
Если же уполномоченный орган отказал в предоставлении разрешения на строительство, соответствующий документ необходимо обжаловать в суде, а не обращаться с заявлениями о признании права собственности.
Но что делать заинтересованному лицу в случае признания судом отказа уполномоченного органа обоснованным? Либо как узаконить самострой, если пропущен установленный законом срок на обжалование отказа? Признание права — единственный путь, но тогда у суда не будет оснований применять ст. 222 ГК РФ для легализации самовольной постройки, поскольку соответствующий акт уполномоченного органа не обжалован либо признан законным.
Юристы, столкнувшиеся с данной проблемой, настаивают на том, что порядок узаконивания самовольной постройки не должен подменяться действиями по обжалованию актов органов власти.
В-третьих, факт отсутствия нарушений прав и законных интересов граждан, а также угроз их жизни и здоровью возведением строения.
Как отмечено абз. 3 п. 26 Постановления, при рассмотрении исков о признании права собственности на самовольную постройку суд должен установить факт отсутствия нарушения лицом, осуществившем возведение постройки, прав и охраняемых законом интересов других лиц и отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан.
Так, Советским районным судом г. Краснодара было рассмотрено гражданское дело по иску администрации муниципального образования г. Краснодара к гражданину М. о сносе самовольно возведенного строения.
Судом было установлено, что гражданину М. на праве личной собственности принадлежат нежилые помещения первого этажа многоквартирного жилого дома.
Гражданином М. разработан проект входной группы на первом этаже жилого дома. Данный проект утвержден Департаментом архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар. Однако при возведении строения ответчиком допущено отклонение от утвержденного проекта, что подтверждено актом проверки соблюдения норм градостроительного законодательства.
Также из представленных материалов следовало, что возводимая пристройка затрагивает балконную часть квартир, расположенных на втором этаже жилого дома, в связи с чем суд пришел к выводу о нарушении ответчиком интересов собственников данных квартир.
Разрешая требования истца, суд установил, что действия гражданина М. по возведению пристройки нарушают нормы градостроительного законодательства Российской Федерации и Краснодарского края.
Кроме того, поскольку строение, возведенное ответчиком, являлось пристройкой к многоквартирному дому, суд пришел к выводу, что данным строительством затронуты права и интересы проживающих в данном доме жильцов.
Согласно ч. 1 ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ) собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности помещения в данном доме, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в данном доме, а также крыши, ограждающие несущие и ненесущие конструкции данного дома, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование, находящееся в данном доме за пределами или внутри помещений и обслуживающее более одного помещения, земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке.
Собственники помещений в многоквартирном доме владеют, пользуются и в установленных жилищным и гражданским законодательством пределах распоряжаются общим имуществом в многоквартирном доме (ч. 2 ст. 36 ЖК РФ).
В нарушение норм жилищного законодательства ответчиком возведена пристройка, вопрос о возведении которой не рассматривался на общем собрании членов ТСЖ <...>. Таким образом, возведенное строение нарушает права, установленные законодательством РФ, всех собственников товарищества.
Учитывая изложенное, суд пришел к выводу о необходимости удовлетворения исковых требований администрации МО г. Краснодара о сносе строения, прилегающего к квартире гражданина М.
Все три факта доказывания являются взаимосвязанными, поэтому отсутствие в материалах дела доказательств хоть по одному из них может привести к отказу в иске о признании права собственности либо постановлению о сносе самовольного строения.
Напомню, что в соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ, а также п. 3 ст. 25 ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» лицо, виновное в строительстве или в изменении архитектурного объекта без соответствующего разрешения на строительство, обязано за свой счет осуществить снос (полную разборку) самовольной постройки или привести архитектурный объект и земельный участок в первоначальное состояние.
Иск о сносе самовольной постройки или иск о признании права отсутствующим
В пункте 5 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» указано, что наличие государственной регистрации права собственности на объект недвижимого имущества само по себе не является основанием для отказа в удовлетворении иска о сносе этого объекта как самовольной постройки.
Высшими судами указывается, что наличие государственной регистрации права собственности на спорный объект не препятствует удовлетворению иска о его сносе как самовольной постройки, так как сама по себе регистрация не влечет возникновения права собственности на объект недвижимости, если отсутствуют предусмотренные гражданским законодательством основания возникновения этого права.
Таким образом, простой обыватель, купивший недвижимое имущество и зарегистрировавший соответствующее право, может столкнуться с ситуацией, когда ему будет предъявлено требование о сносе самовольной постройки. И в случае отсутствия надлежащим образом доказанных оснований возведения строения иск будет удовлетворен. В результате собственник лишится права собственности на объект недвижимости и приобретет головную боль в виде изыскания способа получения назад денежных средств, уплаченных продавцу за данный объект и способа поиска этого продавца.
Вопрос по поводу вида иска, с которым необходимо обращаться заинтересованному в сносе самовольной постройки лицу, является актуальным и по настоящий день.
Иск о признании права отсутствующим прямо не предусмотрен действующим законодательством, однако он выработан в судебной практике на уровне высших судебных инстанций и получил широкое распространение в спорах о сносе самовольных построек (к примеру, Определения ВАС РФ от 20.10.2011 № ВАС-13578/11 по делу № А56-28750/2009, от 05.05.2011 № ВАС-2947/11 по делу № А53-20008/2009, Постановления ФАС Московского округа от 25.07.2011 № КГ-А40/7521-11 по делу № А40-57157/10-85-473, от 13.05.2011 № КГ-А40/3946-11 по делу № А40-78557/10-150-675).
В приведенных судебных актах истцы предъявляли иск о признании права собственности на объект недвижимости отсутствующим. Целью иска являлось признание этого объекта самовольной постройкой с его последующим сносом на основании решения суда. И суды, по существу, разрешали спор о признании объекта недвижимости самовольной постройкой и о ее сносе в пользу истцов.
Такое применение иска о признании права отсутствующим может объясняться тем, что согласно п. 2 ст. 222 ГК РФ лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Соответственно, если недвижимое имущество является самовольной постройкой, то и право собственности на него отсутствует. Однако такое обоснование не учитывает того, что требование сноса самовольной постройки может быть предъявлено с помощью специального иска — о сносе самовольной постройки.
24 января 2012 года Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации было вынесено Постановление № 12576/11, разграничивающее сферу применения требования о сносе самовольной постройки и требования о признании зарегистрированного права отсутствующим.
ВАС в очередной раз указывает, что наличие государственной регистрации права собственности на объект недвижимого имущества само по себе не является основанием для отказа в удовлетворении иска о сносе этого объекта как самовольной постройки. В таком случае судебный акт, удовлетворяющий иск о сносе самовольной постройки, устанавливает отсутствие права собственности на спорный объект и является основанием для внесения соответствующей записи в ЕГРП.
Из приведенных разъяснений следует, что удовлетворение иска о сносе самовольной постройки не только обеспечивает освобождение земельного участка от неправомерно возведенного на нем строения, но и позволяет тем самым разрешить вопрос о судьбе самого объекта недвижимого имущества и о государственной регистрации права собственности на данное имущество в тех случаях, когда запись об этом праве уже была внесена в ЕГРП. Следовательно, при возникновении спора по поводу сноса самовольной постройки предъявление отдельного требования, имеющего цель исправление сведений, содержащихся в ЕГРП, не требуется.
Иск о признании зарегистрированного права или обременения отсутствующим является исключительным способом защиты, который подлежит применению лишь тогда, когда нарушенное право истца не может быть защищено посредством предъявления специальных исков, предусмотренных действующим гражданским законодательством.
К таким случаям, в частности, относится государственная регистрация права собственности на объект, являющийся движимым имуществом. В этой ситуации нарушением прав истца является сам факт государственной регистрации права собственности ответчика на имущество, которое не обладает признаками недвижимости. При подобных обстоятельствах нарушенное право истца восстанавливается исключением из ЕГРП записи о праве собственности ответчика на объект.
Наличие государственной регистрации права само по себе не означает, что спорное имущество, права на которое зарегистрированы в ЕГРП, является недвижимым. При новом рассмотрении дела суду следует выяснить, обладает ли возведенный объект признаками недвижимого имущества, предусмотренными ст. 130 ГК РФ.
Таким образом, заинтересованному в сносе самовольной постройки лицу, обратившемуся с иском о признании права отсутствующим, необходимо доказывать факт регистрации права на движимый объект в качестве недвижимого, например, в случае, когда временно возведенная торговая конструкция представлена в виде капитального строения и на нее зарегистрировано право собственности.
В проекте нового Гражданского кодекса Российской Федерации, вступление в действие которого предполагается с 1 сентября 2012 года, ст. 222 подверглась изменениями.
Так, во-первых, само понятие «самовольная постройка» в новом ГК по сравнению с действующим претерпело преобразование: разработчики проекта кодекса сузили толкование определения. Если сейчас под ним понимается незаконно созданные жилой дом, другое строение, сооружение или иное имущество, то позднее самовольной постройкой будет только здание или сооружение.
Во-вторых, ст. 222 дополнена нормами вышеприведенного Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10 и Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010, что дает основания считать возможным сохранение преемственности в вопросах разрешения споров о самостроях.
К каким спорам приведут эти изменения, увидим и проанализируем в будущем!