Продажа земли по неадекватной цене — ещё не криминал

Михайлов Виктор Камоевич, кандидат юридических наук, Государственный советник РФ 1 класса

По информации многочисленных интернет-ресурсов1, расследование уголовного дела по обвинению экс-главы Министерства государственного имущества и земельных отношений Нижегородской области Александра Макарова (с 03.09.2007 по 15.10.2014) завершилось и передано на рассмотрение суда. С одной стороны, это одно из многочисленных дел, возбуждённых против чиновничьей братии, с другой — согласно публикуемой информации, оно содержит весьма любопытные обстоятельства и противоречивые факты, обойти вниманием которые мы попросту не можем себе позволить.

Ни в коем случае не пытаясь выступить в роли адвоката министра, мы всё же предпримем попытку в рамках настоящей статьи представить вниманию нашего требовательного читателя по возможности детальный и объективный анализ данного дела.

Итак, 13 февраля с. г. со ссылкой на следственное управление СКР по Нижегородской области сообщалось о завершении расследования уголовного дела по ст. 286 УК РФ («Превышение должностных полномочий») в отношении Александра Макарова. По данным следствия, в октябре 2012 года обвиняемый подписал распоряжение о передаче областного земельного участка площадью 1,7 га в собственность Общества с ограниченной ответственностью «Магистраль Инвест». Эта территория представляла собой стоянку и разворотную площадку для автобусов государственного предприятия «Нижегородпассажиравтотранс». Сначала коммерческая фирма приобрела у госпредприятия строение площадью 22 кв. м. — диспетчерский пункт, а потом, пользуясь правом преимущественного выкупа земли под объектом недвижимости, обратилась за приобретением земельного участка. В результате Мингосимущества продало всю территорию в 1,7 га, примыкающую к диспетчерской, за 130 тысяч рублей. При этом реальная стоимость земельного участка, по мнению следствия, составляет не менее 60 миллионов рублей, из чего следует, что по итогам этой сделки областному бюджету причинён ущерб на сумму более 59 миллионов рублей.

Во-первых, вызывает неоднозначное отношение сама квалификация совершённого деяния. Согласно ст. 286 УК РФ, под превышением должностных полномочий уголовным законодательством понимается совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлёкших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. То есть объективная сторона состава данного преступления состоит из двух элементов: действий, явно выходящих за пределы полномочий чиновника, и наступления негативных последствий в форме существенного нарушения охраняемых законом интересов общества или государства, одновременное наличие которых необходимо для привлечения виновного лица к уголовной ответственности.

В отличие от факта посягательства на общественные или государственные интересы, под который при определённых условиях и с большой натяжкой можно было бы подвести предполагаемый ущерб (будет рассмотрено ниже), «действия, явно выходящих за пределы полномочий» никак не применимы к рассматриваемому событию и вот почему.

Пленум Верховного суда Российской Федерации, разъясняя судам общей юрисдикции порядок рассмотрения подобных дел, в своём Постановлении от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»2 (далее — Постановление Пленума ВС РФ) указал, что ответственность за превышение должностных полномочий (статья 286 УК РФ) наступает в случае совершения должностным лицом активных действий, явно выходящих за пределы его полномочий, если при этом должностное лицо осознавало, что действует за пределами возложенных на него полномочий.

Превышение должностных полномочий может выражаться, например, в совершении должностным лицом при исполнении служебных обязанностей действий, которые относятся к полномочиям другого должностного лица; могут быть совершены только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте; совершаются должностным лицом единолично, однако могут быть произведены только коллегиально; никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать (п. 19).

На момент принятия оспариваемого решения, как уже было сказано, Александр Макаров замещал должность министра государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области. В соответствии с Положением министерства, утвержденным Постановлением Правительства Нижегородской области от 20 февраля 2006 г. № 503, одной из основных задач министерства является приватизация, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции (п. 2.2), в связи с чем на министерство возложены следующие функции: по принятию решений об условиях приватизации имущества области в соответствии с утверждённым прогнозным планом (программой) приватизации, подписанию передаточных актов (п. 3.9); по осуществлению учёта, управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности и собственности области, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Нижегородской области в сфере регулирования земельных отношений (п. 3.20); по осуществлению прав собственника при государственной регистрации прав собственности Нижегородской области на недвижимое имущество (в том числе земельные участки), а также сделок с указанным имуществом (п. 3.36). Для выполнения этих функций министерство наделяется исключительным правом на проведение приватизации государственного имущества Нижегородской области, включая решение вопросов о способах и формах приватизации конкретных объектов в пределах, установленных законодательством Российской Федерации (п. 4.1); на принятие решения о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретённые в собственность гражданами и юридическими лицами, в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности Нижегородской области, а также в случае, если земельные участки были предоставлены в соответствии с решением органа государственной власти Нижегородской области (п. 4.5); на привлечение для подготовки имущества Нижегородской области к приватизации специалистов (оценщиков, аудиторов и других) в случаях и порядке, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации и Нижегородской области (п. 4.11).

Являясь лицом, имеющим право без доверенности представлять министерство во всех органах и организациях по вопросам, отнесённым к компетенции министерства, министр, в свою очередь, осуществляет руководство деятельностью министерства и издаёт приказы, обязательные для исполнения всеми государственными предприятиями, учреждениями, организациями и органами исполнительной власти Нижегородской области, а также решения и распоряжения по имущественным вопросам в пределах компетенции министерства; он заключает договоры и соглашения от имени министерства для решения задач, возложенных на министерство в пределах своей компетенции; подписывает от имени министерства решения, приказы, распоряжения и даёт указания, подлежащие обязательному исполнению работниками министерства, контролирует их исполнение.

Всё процитированное неопровержимо свидетельствует о весьма большом арсенале полномочий в сфере распоряжения государственным имуществом, предоставленных министерству и министру в частности. Поэтому, как представляется, непросто будет тому, кто решил доказать, что реализация земельного участка, принадлежащего Нижегородской области, находится за пределами полномочий министерства и, соответственно, министра.

Во-вторых, используемое в статье 286 УК Российской Федерации понятие «существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства», как и всякое оценочное понятие, наполняется содержанием в зависимости от фактических обстоятельств конкретного дела и с учётом толкования этого законодательного термина в правоприменительной практике.

Согласно разъяснениям, содержащимся в уже упомянутом Постановлении Пленума ВС РФ, по таким делам судам надлежит, наряду с другими обстоятельствами дела, выяснять и указывать в приговоре, какие именно права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства были нарушены и находится ли причинённый этим правам и интересам вред в причинной связи с допущенным должностным лицом нарушением своих служебных полномочий; при оценке существенности вреда надо учитывать степень отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу организации, характер и размер понесённого ею материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причинённого им физического, морального или имущественного вреда и т. п. (пункт 18).

Если исходить из основной претензии следствия, то Александр Макаров, в рамках должностных обязанности в качестве главы профильного министерства, принял решение о продаже государственного имущества в виде земельного участка по сильно заниженной стоимости. Между тем, с учётом оценочности понятия, является весьма сомнительным обоснованность вывода следствия об установленном существенном нарушении обвиняемым прав и законных интересов граждан, а также охраняемых законом интересов общества и государства в результате такой продажи, в том числе и потому, что цена за земельный участок устанавливается не по личному усмотрению министра, а на основании отчёта независимого (даже от самого министра) оценщика4, оформленного в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, не говоря уже о требовании Верховного суда, связанного с необходимостью наличия причинной связи причинённого ущерба с допущенным превышением служебных полномочий.

Именно поэтому в аналогичных случаях принято применять совсем иной подход: по заявлению прокуратуры признаётся недействительным договор продажи спорного земельного участка (земля возвращается в госсобственность), понесённые убытки, в силу ст. 24.6 и 24.7 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности», могут быть взысканы с оценщика, представившего неверный отчёт, а в отношении должностного лица, вина которого установлена в результате служебной проверки, возбуждается дисциплинарное производство.

В рассматриваемом случае, с учётом периода следствия и возможных сроков разбирательства в уголовном суде, будет несложно «относительно оправданно» пропустить общий 3-летний срок исковой давности для возврата этого участка (кстати, истекающий в октябре 2015 года). Остаётся только гадать, в чём заключается причина выбора, собственно, такого правового инструментария.

В этой связи представляется интересной информация, сообщаемая изданием «Коммерсант», что оценочную экспертизу земельного участка следствие вынуждено было заказать у некоего индивидуального предпринимателя за пределами Нижегородской области, поскольку проведённые до него экспертизы были скорее в пользу обвиняемого министра и не устроили заказчика5, а также о полной поддержке администрацией области своего опального коллеги — ныне продолжающего свою трудовую деятельность в ранге министра, но уже в Министерстве поддержки и развития предпринимательства Нижегородской области.

Более того, несложные арифметические манипуляции с параметрами земельного участка площадью в 1,7 га и стоимостью 60 миллионов рублей (60 000 000/170), позволяют вычислить оценочную стоимость его 100 кв. м. (сотки), равную 352 941 рублю. Необязательно быть профессионалом в области ценообразования недвижимости6, чтобы заметить завышение цены как минимум в 10 раз, причём, по сравнению с землями, предназначенными для индивидуального жилищного строительства, являющимися сегодня самыми востребованными и дорогостоящими на нижегородском рынке, чего нельзя сказать о территории для стоянки автобусов.

Однако, несмотря на все рассмотренные обстоятельства, мы склонны верить, что по итогам объективного и всестороннего судебного разбирательства не пострадает ни один невиновный региональный министр, а недооценённые земельные участки, выбывшие из владения государства, будут возвращены области.