ФОРМИРОВАНИЕ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МОЛОДЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ В РЕГИОНЕ
В. П. Бабинцев
Т. И. Морозова
И. В. Бояринова
В процессе реформирования государственной и муниципальной службы на региональном уровне выделяется комплекс проблем, связанных с модернизацией технологий управления сферой государственной молодежной политики (ГМП). Уникальность этой отрасли государственного и муниципального управления обусловлена рядом обстоятельств. Во-первых, неопределенностью нормативной базы функционирования отрасли, в частности отсутствием какого-либо упоминания о ГМП в Конституции РФ. Во-вторых, перманентными реформациями системы управления молодежной политикой, которые стали нормой практически с 1991 г., когда был образован Государственный комитет РСФСР по молодежной политике (председатель А. Шаронов).
По нашему мнению, в сфере ГМП постоянно ощущается дистанция между попытками различных социальных акторов актуализировать потенциал молодежи и направить его в то или иное русло и фактическим отсутствием долговременной стратегии, учитывающей не только интересы государства, отдельных групп и корпораций, но в первую очередь потребности самой молодежи.
Нестабильность отрасли крайне негативно отражается на состоянии кадрового потенциала молодежной политики, траектории формирования которого имеют нелинейный характер. Длительные периоды утраты государством интереса к проблемам молодежи и «остаточность» молодежной политики в свое время сформировали соответствующий кадровый вакуум, особенно остро проявляющийся на региональном уровне. Рекрутирование кадров в органы по молодежной политике (ОМП) все годы ее реализации осуществлялось либо беспорядочно, либо (на первых порах) еще из числа представителей комсомольских структур. Последние, впрочем, были в своей массе профессионально довольно хорошо подготовлены для работы с молодежью. Но их профессиональная компетентность формировалась в условиях советского периода, была ориентирована на решение конкретных задач специфическими методами, которые в большинстве случаев оказались неэффективными в квазикапиталистической системе России.
Одной из главных предпосылок этой неэффективности является то, что формирование кадрового потенциала органов по молодежной политике на региональном уровне осуществлялось в крайне противоречивых условиях. На наш взгляд, можно выделить три наиболее значимых противоречия кадровых процессов в сфере молодежной политики на региональном уровне.
Во-первых, противоречие между формальным требованием к развитию кадрового потенциала и отсутствием
реальных механизмов решения данной задачи. Несмотря на то, что особое значение кадровой проблемы формально признавалось и признается практически всеми руководителями органов законодательной и исполнительной власти, единодушие в оценках зачастую не реализуется в виде конкретных управленческих практик. Более того, состав органов по делам молодежи по-прежнему нередко пополняется либо за счет тех, кто не нашел себе места в других структурах государственного и муниципального управления, либо за счет так называемых блатных молодых людей, к числу которых относятся родственники и знакомые представителей административной или иной элиты. К сожалению, нередко работу в молодежных структурах руководители разного уровня (а иногда и сами специалисты) рассматривают как временное состояние, пребывание в ожидании более выгодных возможностей. Поэтому в их сознании снижается значимость издержек, связанных с наличием непрофессионалов.
Это противоречие проявляется и как противоречие между намерением региональных администраторов включить кадровый потенциал ОМП в общий процесс реализации кадровой политики на государственном и муниципальном уровне и отсутствием необходимых предпосылок для достижения данной стратегической цели. В идеальном представлении молодые в большинстве своем специалисты по работе с молодежью рассматриваются как наиболее квалифицированный резерв государственной и муниципальной службы в целом. Но в действительности отсутствует система их профессионально-должностного развития с учетом перспективы работы в специализированных структурах. Многие молодежные работники в силу объективных и субъективных обстоятельств фактически не
имеют перспектив профессиональной карьеры в органах муниципального и — в еще большей степени — государственного управления. Более того, если в свое время комсомольское прошлое рассматривалось как свидетельство наличия хорошего опыта руководства и организации, то сегодня картина бывает нередко противоположной. Специалист, проработавший в ОМП сразу после окончания вуза или через несколько лет после этого, часто воспринимается работодателями как человек, в значительной мере утративший первоначальную квалификацию.
Наиболее реальной возможностью для него становится управленческая карьера. Но и она выглядит призрачной, поскольку, во-первых, система профессионального должностного развития молодежных работников во «взрослых» структурах отсутствует. Во-вторых, руководители этих структур чаще всего предпочитают принимать на работу практиков (экономистов, юристов, педагогов — в зависимости от профиля органа управления), доказавших свою
состоятельность. Данное обстоятельство довольно ясно осознается самими специалистами. Показательно в данной связи, что в 2004 г. 54,88% работников ОМП связывали свою карьеру с государственной и муниципальной службой. В ходе проведенного нами в Белгородской области в 2007 г. социологического исследования «Кадровое обеспечение государственной молодежной политики» (N = 100 респон
В-третьих, противоречие между стремлением государственных и муниципальных руководителей сформировать эффективные кадры ОМП,способныерегулировать ситуацию в молодежной среде, органически связанные с нею, и низким авторитетом в этой среде молодежных работников. Показательно в данной связи, что в ходе проведенного в январе — марте 2004 г. по заказу Департамента по молодежной политике Министерства образования Российской Федерации исследования «Формирование кадрового обеспечения государственной молодежной политики» работники ОМП крайне низко оценили авторитетность своих коллег среди молодежи. Средневзвешенный коэффициент распределения оценок данного качества составил 0,281 при максимально возможном (для сравнения: средневзвешенный коэффициент оценки умения работать с документами оказался 0,480)
Безусловно, за последние годы произошли заметные позитивные изменения кадрового потенциала государственной молодежной политики на федеральном и региональном уровне. В частности, кадровый ресурс сферы молодежной политики Белгородской области составляет 541 специалист. В 1995 г. в сфере ГМП работали 39 человек, в 2001 г. — 77 человек. В регионе действует молодежное правительство, работая в котором, перспективные молодые люди получают опыт управленческой деятельности и включаются в процесс разработки и реализации социально-экономических проектов и программ. Но нельзя не отметить, что сложность кадровой ситуации в сфере ГМП препятствует ее радикальному улучшению в короткие сроки.
Кроме того, обязательным предварительным условием совершенствования кадрового обеспечения ГМП является объективное представление о состоянии кадрового потенциала, которое невозможно получить лишь на основе статистических данных. Необходима систематическая социальная диагностика, которая на региональном уровне должна носить системный (мониторинговый) характер.
Внедрение ее было одной из задач управления молодежной политикой в Белгородской области во второй половине девяностых годов прошлого века. В частности, как уже отмечалось выше, в 2004 г. нами было проведено исследование «Формирование кадрового обеспечения государственной молодежной политики». Оно носило общероссийский характер и помимо Белгородской области охватывало еще 16 регионов. В 2005 г. осуществлено региональное исследование «Формирование и развитие кадрового потенциала государственной молодежной политики в Белгородской области»6. Одним из практических результатов этих исследований стала разработка и реализация Программы кадрового обеспечения системы государственной молодежной политики в Белгородской области и формирования молодежного кадрового резерва государственной и муниципальной службы «Молодежный региональный кадровый резерв» на 2004-2005 гг.
К сожалению, едва только сложившаяся практика мониторинга в дальнейшем не была поддержана руководством органов по делам молодежи. И, как одно из следствий данного обстоятельства, программа не была продолжена на последующие годы. Однако проведенные исследования позволили выявить ряд проблем кадрового обеспечения ГМП, которые носят хронический характер, типичны для многих субъектов РФ и сохраняются до настоящего времени, поскольку во многих отношениях подтверждаются материалами исследования «Кадровое обеспечение государственной молодежной политики», осуществленного в 2007 г.
К ним относятся:
— большая роль случайных факторов при реализации кадровой политики. Работой с молодежью пока еще нередко занимаются люди, профессионально не готовые к этой деятельности. Диагностируется низкий уровень организационных и коммуникативных способностей работников молодежных структур. Ощущается явный недостаток квалифицированных специалистов в области управления и администрирования в молодежной среде. В частности, в ходе нашего последнего исследования 38,1% участвующих в нем экспертов указали, что к числу наиболее острых кадровых проблем ОМП относится недостаточная квалификация работников;
— отсутствие четких критериев оценки кадров молодежной политики. Между тем в числе задач административной реформы находится разработка системы показателей и индикаторов такой оценки. При этом очевидна крайняя сложность ее решения в силу отсутствия необходимых теоретических и методических обоснований;
— недостаточно эффективная практика стимулирования труда работников, формирования мотиваций к результативному труду. Условия их труда и его оплата неадекватны характеру решаемых задач. Уровень заработной платы сегодня устраивает лишь 6% специалистов по работе с молодежью, а 61,9% экспертов
слабое материальное и моральное стимулирование относят к числу наиболее острых кадровых проблем;
— неоптимальность внутриорганизационных отношений в органах по молодежной политике. Удовлетворенность этим аспектом деятельности остается стабильно низкой. В 2005 г. субординацией в коллективе были удовлетворены 12,31% респондентов; распределением прав и ответственности — 6,15%; морально-психологическим климатом — 23,08%. В 2007 г. индикаторы удовлетворенности составили соответственно 11%; 6% и 34%;
— неопределенность перспективы работников органов по делам молодежи в отношении профессиональной карьеры. 18% опрошенных нами специалистов отметили, что в сфере молодежной политики существуют ограниченные возможности для профессиональной карьеры;
— элементы бюрократизма и формализма в работе.
В последнее время, по нашим наблюдениям, сформировался своего рода «бюрократизм мероприятий».
Он выражается в проведении огромного количества мероприятий, акций, позволяющих отчитаться о своей работе, но не имеющих реального эффекта;
— относительно узкий резерв кадров молодежной политики, в том числе и потому, что селекционная работа в молодежной среде носит по преимуществу эпизодический характер. Безусловно, в последние годы она меняется к лучшему, но в ходе нашего исследования лишь 23,81% экспертов отметили улучшение организации подбора и селекции кадров (для сравнения — 47,62% экспертов указали на улучшение организации адаптации и профессионального развития специалистов).
Таким образом, многие проблемы кадрового обеспечения ГМП с полным основанием можно определить как «хронические». И, несмотря на то что было бы ошибкой заявлять о катастрофическом состоянии кадров ГМП (в ходе исследования 2005 г. лишь 17,24% экспертов назвали его кризисным, а 6,9% — критическим, 17,24% определили как хорошее, и 44,83% как удовлетворительное), кадровые проблемы требуют особого внимания. Решаться они должны на основе научно обоснованной кадровой стратегии, реализуемой как на федеральном, так и на региональном уровне.
В регионе необходима система кадрового обеспечения государственной молодежной политики, которая не должна строиться в расчете на решение только текущих задач, тем более из конъюнктурных соображений. В этой деятельности исключительно важно стратегическое видение, осознание новых перспективных тенденций развития кадрового корпуса, прогнозирование будущих потребностей общества в кадрах определенной специализации и квалификации. Причем стратегические цели и приоритеты важно перевести на язык практических действий, выразить в кадровых программах и планах. Это позволит ограничить
стихийность кадрового обеспечения, усилить его упреждающий характер.
Мы полагаем, что подпрограмма «Кадры» должна рассматриваться как основная подпрограмма региональной молодежной программы. В сущности, она должна быть программой непрерывного профессионального развития кадров органов по молодежной политике и при этом не может ограничиваться лишь сферой работы с молодежью.
Профессиональное развитие кадров должно включать в себя их подготовку (по мере накопления опыта) для деятельности в иных органах государственного и муниципального управления, включение в состав кадрового резерва органов власти и управления.
Реализация в Белгородской области в 2004-2005 гг. программы кадрового обеспечения системы государственной молодежной политики и формирования молодежного кадрового резерва государственной и муниципальной службы «Молодежный региональный кадровый резерв» выявила ряд нерешенных проблем и неиспользованных возможностей в сфере молодежной кадровой политики.
В частности:
— отбор перспективных молодых людей в кадровый резерв органов по молодежной политике осуществляется на основании предельно формальных и обезличенных механизмов, например конкурса работ. Однако между представлением даже качественного текста и практической деятельностью лежит существенная дистанция.
Прием абитуриентов в вузы на специальность «Организация работы с молодежью», как правило, осуществляется на платной основе, без участия органов по делам молодежи;
— потенциальные кандидаты в кадровый состав ОДМ приобретают практические навыки работы в лучшем случае в процессе производственной практики. Таким образом, они получают практическую подготовку к бюрократической деятельности, но от общественной молодежной политики остаются достаточно далекими;
— до настоящего времени не разработаны адаптивные методики оценки профессиональной компетентности работников;
— ощущается дефицит методических пособий, обеспечивающих профессиональное развитие специалистов по работе с молодежью и др.;
— молодежному правительству, которое функционирует в области, в структуре управления нередко отводится второстепенная роль организатора типичных
«формальных» акций молодежной направленности, в том числе различных месячников, по борьбе с наркотиками, экологических и т. п. Они также, безусловно,
важны. Но функция молодежного правительства как одного из центров принятия решений по молодежной политике как участника разработки значимых для региона инновационных проектов явно минимизирована.
До настоящего времени находится в стадии решения вопрос об организации управленческого класса; медленно создается банк данных по проблемам молодежного кадрового резерва.
Указанные проблемы являются следствием того, что в силу объективных и субъективных причин выводы и рекомендации, полученные в ходе научных исследований кадровой ситуации в сфере государственной молодежной политики, не нашли практического воплощения в организационной сфере. Одна из причин этого — недооценка руководством необходимости социально-технологического подхода к кадровой работе, сохранение установки на стихийное выдвижение молодежных вожаков и их селекцию на основе «здравого смысла».
По нашему мнению, для формирования эффективной кадровой молодежной политики необходима прежде всего координация деятельности органов государства, образовательных и научно-исследовательских учреждений, негосударственных и других структур, работающих в сфере реализации государственной молодежной политики на федеральном и региональном уровнях.
В настоящее время крайне необходимо сформировать систему довузовского, вузовского, послевузовского уровней подготовки специалистов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В свою очередь, это предполагает:
— разработку теоретических и методических основ развития и совершенствования системы подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров;
— развитие инфраструктуры отрасли, разработку положений о службах, центрах, учреждениях молодежной политики;
— описание существующих и новых должностей, определение статуса работников молодежной сферы;
— разработку профессиограмм существующих и новых должностей, стандартов и моделей организации деятельности государственных и муниципальных служащих;
— долгосрочное планирование объемов профессионального развития работников сферы молодежной политики, расширение системы дополнительного профессионального образования;
— обеспечение подготовки, переподготовки и стимулирования деятельности лидеров молодежных и детских общественных объединений;
— разработку концепции и методики проведения аттестации специалистов по работе с молодежью;
— разработку проектов государственных образовательных стандартов, базовых учебных планов и программ для подготовки, переподготовки, повышения
квалификации кадров для органов по молодежной политике и подчиненных им учреждений;
— проведение Всероссийского конкурса образовательных программ и методического обеспечения подготовки и переподготовки кадров для молодежной
политики;
— экспериментальное обоснование и апробацию проекта создания межведомственных учебно-методических центров для совместного обучения специалистов, работающих в смежных отраслях и ведомствах, по актуальным аспектам социализации подрастающего поколения.
Осуществление этих мер, а также обоснование и разработка других аналогичных шагов, на наш взгляд, создадут прецеденты действенного эффективного сотрудничества различных ведомств и организаций в подготовке кадров и решении проблем социального становления молодых россиян.