В. В. Антропов, канд. экон. наук., канд. филос. наук
Предпосылки и особенности социальных реформ
В течение последнего десятилетия ХХ века проблемы социальной сферы в Италии выдвинулись на первый план. Существенным толчком для перемен в системе социальной защиты стали возрастающие процессы европейской интеграции, направленные на сближение социально-экономических параметров стран – участниц Европейского союза.
На сегодняшний день система социальной защиты Италии характеризуется рядом нерешенных вопросов. Одна из основных проблем социальной политики Италии – традиционное различие в доходах населения в северных и южных регионах, что отражается статистикой по безработице. На фоне общей безработицы в Италии (11,3% – 1999 г.) уровень безработицы на севере страны составлял около 7,5% (что приближается к среднеевропейским величинам), а на юге – более 20%. Особенно отчетливо это проявляется в той роли, которую в условиях итальянской системы социального страхования начинают играть некоторые его виды. Прежде всего это касается пенсии по инвалидности, которая в экономически слабых регионах, помимо своего основного назначения, выполняет роль пособия по безработице и социальной помощи.
Для Италии характерна более высокая, чем в других странах Западной Европы, доля незанятых женщин, число которых в общей численности безработных составляет 16% (что почти вдвое превышает уровень мужской безработицы – 9% и молодежи, уровень безработицы среди которой также достаточно высок – 12,4%).
Отрицательную роль в итальянской системе социальной защиты играет одновременное существование плохо социально гарантированных секторов экономики и секторов, в которых благодаря определенным обстоятельствам (например, широкое развитие профсоюзного движения, особенно на севере страны) гарантированность социальных услуг более высока. Кроме того, сюда также относится и неудовлетворительная защита от рисков людей, которые по различным причинам оказались без каких-либо доходов. В силу этих, а также ряда других обстоятельств итальянская социальная политика часто характеризовалась как «рудиментарная»[1].
Серьезную проблему представляет собой асимметричная структура социальных расходов. Это проявляется, в частности, в том, что наиболее крупную долю социальных расходов составляет пенсионное обеспечение – 15,4% ВВП (при среднеевропейском уровне – 11,9%), тогда как на поддержку семьи, материнства, образования и политику занятости затрачиваются сравнительно незначительные средства (около 0,8%). По этой причине Италию (впрочем, не без основания) иногда называли страной пенсионеров. Так, до 1992 г. система пенсионного обеспечения Италии была, пожалуй, наиболее «щедрой» в сравнении с другими странами ЕС. Например, законом гарантировалось без определения границ пенсионного возраста получение пенсии после 35 лет страхования. Государственные служащие имели право на полную пенсию уже после 20-летнего страхового стажа. Среди других стран ЕС Италия обладала наибольшим числом пенсионеров в возрасте до 60 лет. Поскольку размер пенсии рассчитывался на основании дохода последних трудовых лет, характерные «сдвиги» в карьере перед выходом на пенсию стали частым явлением в стране. Кроме того, сравнительно просто можно было получить пенсию по инвалидности: для этого требовалось всего 5 лет выплаты страховых взносов, а на решение о предоставлении пенсии по инвалидности зачастую оказывала влияние не только работоспособность претендента в медицинском смысле, но и социальные и экономические условия.
Проблему значительной доли пенсионеров в общей структуре населения осложняет также неблагоприятное демографическое развитие в стране, где средний показатель рождаемости составляет 1,26 ребенка на семью – один из самых низких в Европе. Все это сопровождается ростом доли пожилых лиц как следствие увеличения продолжительности жизни: в 1997 г. 65-летние составляли 16,7% всего населения. Хроническая проблема для Италии – высокий уровень государственной задолженности (внутренний государственный долг в 90-е годы вырос более чем на 120% валового национального продукта). Все это ограничивает финансовую свободу государства в социальной сфере, которой наносит серьезный вред недостаточная ответственность как социальных органов, так и получателей социальных услуг по отношению к основополагающим принципам системы социального страхования. Особенно отчетливо это проявляется в случаях не всегда обоснованного предъявления претензий на получение пенсий. Характерным для Италии и самым большим в Западной Европе до сих пор остается теневой сектор экономики. Около 30% ВВП составляет незарегистрированная хозяйственная деятельность, а почти 25% трудящихся заняты в официальном секторе, который продолжает сокращаться. Все это, безусловно, сказывается на объемах инвестирования в социальную сферу.
Новая эпоха в итальянской социальной политике началась в 1992 г., когда правительством Амато были предприняты шаги к давно назревшей реформе в области социальной защиты. Основные мероприятия касались системы пенсионного страхования. Предусматривалось постепенное повышение пенсионного возраста с 60 до 65 лет для мужчин и с 55 до 60 лет для женщин, был увеличен минимальный срок страхового стажа до 20 лет. Кроме того, пенсионная реформа предусматривала снижение размера пенсий с 80 до 68% последней оплаты труда. В области рынка труда и политики занятости инновации предусматривали мероприятия, связанные, с одной стороны, с повышением гибкости рынка рабочей силы и созданием дополнительных возможностей для частичной занятости, а с другой – с реформированием системы социального партнерства на основе оживления взаимодействия между союзами работодателей, профсоюзами и правительством.
В последующие годы реформирование пенсионной системы было продолжено. В частности, в новой, предпринятой правительством Ламберто Дини, пенсионной реформе предусматривались изменения в методике расчета пенсий – за основу была принята не ориентация на прежний доход, а на уровень взносов, что в большей степени отвечало принципу эквивалентности и было более похоже на те принципы, которые характерны для добровольного частного страхования. Кроме того, реформа предусматривала постепенное сокращение различий между пенсиями по старости и за выслугу лет, а также возможность более раннего прекращения трудовой деятельности с соответствующим уменьшением размера пенсии.
Основной задачей правительства в социальной сфере во второй половине 90-х годов прошлого века было упорядочение социального бюджета. Необходимость, в частности, экономии обосновывалась прежде всего тем, что только на этом пути была возможна дальнейшая интеграция Италии в Европейский союз. Начатый в 1996 г. правительством Романо Проди курс на снижение государственных расходов предусматривал обширную приватизацию государственных предприятий, снижение расходов на образование и здравоохранение. Новая программа была заведомо непопулярной, однако на деле общественные протесты не приобрели широкого звучания, поскольку многие итальянцы понимали, что эти жертвы необходимы для выполнения Маастрихтского договора. Несмотря на курс жесткой экономии в 90-х годах, целью итальянской социальной политики все же было сохранение жизненного уровня населения.
В целом можно обозначить три приоритетные цели, которые лежали в основе реформ, начатых правительством в 90-е годы. Во-первых, это стремление, наряду с финансовой консолидацией социального бюджета, к созданию более равновесной и справедливой системы социальной защиты с одновременным повышением ее эффективности. Во-вторых, проведенные пенсионные реформы должны были унифицировать предпосылки для расчета пенсий в различных отраслях и, в-третьих, целевой установкой правительства был переход к активной политике занятости и более активному диалогу между правительством, профсоюзами и союзами работодателей для повышения эффективности воздействия на рынок труда.
Несмотря на то что социальная политика Италии по-прежнему остается в компетенции государства, тем не менее экономическая политика Европейского союза оказывает на нее определенное влияние. С одной стороны, ЕС не вмешивается в социальную политику стран-участниц. С другой стороны, экономическая политика Евросоюза косвенно влияет на экономики входящих в него государств путем установления критериев сближения в экономической сфере. Решающее воздействие она оказала на итальянскую социальную политику в начале 90-х годов, дав ощутимый толчок реформаторским мероприятиям в социальном секторе. «Европеизирование» стало важным фактором для проведения социальных реформ в Италии не в последнюю очередь и потому, что в отличие от других стран Европы, где Евросоюз зачастую рассматривался как новая бюрократическая структура, ограничивающая полномочия национальных государств, в Италии с европейским объединением всегда связывали надежду на улучшение в собственной стране. Итальянцы принадлежали к сторонникам интеграции, ценя ее даже выше, чем объединение Италии в XIX столетии (это мнение выразили 76% респондентов общественного опроса, проводившегося в конце 90-х годов). Подобное отношение населения страны к вопросу, который не всегда вызывал положительную реакцию в других странах – участницах Европейского союза, видится прежде всего в традиционно глубоком недоверии населения к собственному государству. Причины такого недоверия, очевидно, коренятся не только в особенностях национального характера или менталитете итальянцев, но и в конкретных проблемах, характерных для всей итальянской экономики и социального сектора в частности.
Итак, реформаторские мероприятия, предпринятые с начала 90-х годов, были обусловлены в основном реакцией на необходимость экономической модернизации в рамках европейской интеграции. Кроме того, все это дополнялось внутренними условиями, к которым относятся специфические проблемы и особенности социального сектора Италии, а также положительное отношение населения к процессам европейской интеграции. Тенденции развития социальной политики в Италии 90-х годов ХХ века были, следовательно, связаны с двумя особенностями. С одной стороны, критерии конвергенции ЕС обусловливали проведение жесткой рестриктивной политики в социальном секторе. С другой стороны, несовершенства итальянской социальной системы делали очевидным необходимость расширения тех сфер социального обеспечения (семейная политика, страхование по безработице, социальная помощь), которые были традиционно «слабыми» в общей системе социальной защиты.
Страхование по безработице
Характерные особенности итальянского рынка труда, отличающие Италию от других стран Европы, долгое время основывались на ее историческом и социальном своеобразии. Главной чертой была, прежде всего, возрастная структура безработицы, которая отражала не только ситуацию в сфере занятости, но и служила показателем особенностей всего итальянского общества. Прежде всего это касается преобладания среди безработного населения молодых людей, находившихся в поиске первого в своей жизни рабочего места, что позволяет говорить скорее о молодежной незанятости, нежели о безработице. До начала 90-х годов ХХ века более трех четвертей итальянских безработных были сконцентрированы в возрастной группе до 29 лет, тогда как в других европейских странах возрастная структура безработицы была более сбалансирована, а в некоторых из них имеет и противоположную направленность. Так, среди людей моложе 29 лет во Франции и Великобритании не заняты около 40%, а в Германии – 25%. В 1993 г. этот показатель в Италии снизился до 65%, а к настоящему времени – почти до 50% [2]. Кроме того, безработица, как правило, не затрагивала взрослое население. По этой причине незанятость молодежи имела ту характерную для Италии особенность, что бремя содержания незанятых членов семьи (как правило, собственных детей) смещалось от государства к семье.
В такой ситуации рост безработицы не создавал острых социальных потрясений, а сама проблема для отдельного человека и семьи носила менее драматичный и травмирующий характер, а потому была экономически легче переносимой. Подобная структура занятости приводила к формированию в обществе мнения, что потерять работу маловероятно, а если такое и оказывалось возможным, то считалось, что при наличии опыта и достаточной квалификации найти новую работу легко. Исходя из этой ситуации само понятие «безработица» становилось в большей степени явлением социально-психологическим, нежели экономическим, рассматривавшимся, с одной стороны, как длительный, но временный период от молодости к зрелости, а с другой – как кратковременное, но редкое состояние между потерей работы и устройством на новую.
Такая организация рынка труда воздействовала и на другие сферы жизни страны, и прежде всего это касается образования, в котором многие итальянцы видели средство для повышения возможностей карьерного роста и снижения риска потери рабочего места в будущем. По этой причине значительные инвестиции в образование детей стали характерным явлением для многих итальянских семей. Однако с учетом роли трудового стажа при приеме на работу у длительно обучавшихся возникали определенные сложности. Таким образом, итальянская модель рынка труда была во многом проекцией социально-экономической жизни страны, которая в свою очередь была укоренена в итальянской культуре и сознании.
90-е годы стали переломным периодом в развитии итальянского рынка труда, связанным в первую очередь с процессами интеграции Италии в единое европейское пространство и с необходимостью реформирования экономики и сферы занятости, в частности, в соответствии с новыми европейскими требованиями по социальному сближению. Результатом изменений в политике занятости стало сокращение уровня безработицы с 11,7% в 1997 до 9,5% в 2001 г. и изменение ее демографической структуры: безработица перестала быть исключительно молодежным явлением и стала затрагивать взрослое население страны. Таким образом, процессы европейской интеграции оказали существенное влияние на структуру рынка труда в Италии, способствуя проведению итальянским правительством более активной политики занятости, чем это было прежде, и созданию новых условий для улучшения ситуации в сфере занятости.
Хотя обязательное страхование по безработице было впервые введено в Италии в 1919 г., тем не менее до 90-х годов ХХ века оно (по сравнению с положением в других европейских странах) было развито довольно слабо. С начала своего возникновения эта отрасль социальной защиты практически не менялась, а размер пособий по безработице оставался на низком уровне. Изменения в данной области были связаны с введением специальных программ по смягчению отраслевых кризисов.
Для получения пособия необходимы два года страхового стажа и выплата страховых взносов в течение 52 недель за последние два года. Поскольку выплата пособия непосредственно увязывается с существовавшими до увольнения трудовыми отношениями (следовательно, и с выплатой страховых взносов) подобная система не защищает от риска вынужденной безработицы целый ряд трудоспособных групп населения, например выпускников школ, профессиональных учебных заведений и университетов. Пособие по безработице выплачивается по прошествии 7 дней с момента увольнения до 180 дней (однако для ряда отраслей максимальный срок установлен в 360 дней). Размеры пособия по безработице в Италии, сравнительно с другими странами Западной Европы, невелики – около 20% предыдущего дохода в течение последних трех месяцев и колеблются от 745 евро (при доходе ниже 1 611 евро) до 895 евро (при доходе, превышающем сумму в 1 611 евро), что не представляет собой достаточной финансовой защиты от безработицы [3].
Финансирование системы страхования по безработице осуществляется за счет взносов работодателей и самих наемных работников. Размер взносов в фонд страхования дифференцируется по отраслям. Так, в промышленности он составляет 4,71% (из которых 4,41% приходится на долю работодателя, и 0,30% – наемного работника), а в торговле – 2,51% (из них 2,21% приходится на работодателя и 0,30% – на работника). Аккумулирование взносов и выплата пособий возложены на управление по услугам для наемных работников, находящееся в ведении Национального института социального страхования – INPS.
В рамках общей системы обеспечения по безработице в Италии существуют две формы страхования. Первая из них действует в обычных случаях вынужденной полной безработицы, финансирование которой осуществляется исключительно за счет взносов работодателя, а вторая представляет собой систему, направленную на возмещение заработной платы для временно незанятых или занятых неполный рабочий день работников в кризисных отраслях. Организационно последняя форма представлена так называемыми кассами компенсационных выплат, финансирующимися как из взносов работодателя, так и за счет государственных средств. Первоначально эти организации были задуманы для ограниченного возмещения доходов временно незанятых работников, развившись со временем в систему с высоким уровнем обеспечения по безработице. Кроме того, они стали достаточно эффективным инструментом регулирования рынка труда путем смягчения отраслевых и региональных кризисов. Однако в силу специфики деятельности касс компенсационных выплат контингент получателей пособий в рамках этой системы достаточно ограничен и представлен в основном работниками некоторых отраслей промышленности, строительного сектора и сельского хозяйства.
Условием выплаты пособий становится признание правительством соответствующих отраслей или отдельных предприятий кризисными. Отдельному предприятию для включения в список кризисных необходимо заявление работодателя с соответствующим обоснованием и планом дальнейшего развития предприятия. Если кризисное положение предприятия и необходимость его реструктуризации подтверждается, Министерство труда и социального обеспечения определяет число увольняемых или занятых неполный рабочий день, которые через кассы компенсационных выплат получают пособия. В рамках этой системы есть две формы пособий.
Первое, так называемое обычное, пособие выплачивается наемным работникам предприятий, а также их предприятиям-поставщикам из-за временной приостановки или сокращения хозяйственной деятельности, связанных с производственными или иными трудностями временного характера. Второе – «специальное» – пособие выплачивается наемным работникам предприятий кризисных отраслей, находящихся в процессе реструктуризации или изменения направления деятельности. Размер первого составляет 80% заработной платы, не выплаченной в результате неполной занятости работника. Как правило, оплачивается от 24 до 40 вынужденно неотработанных часов в неделю за период не более 12 месяцев. Второе пособие также оплачивается в объеме 80% неотработанного рабочего времени. Различие между первым и вторым видом пособий определяется прежде всего различиями в экономическом положении, существующими между предприятиями первой и второй групп. По окончании предусмотренного программой срока выплаты пособия как для первой, так и для второй формы в силу вступают общие правила страхования от полной безработицы.
Необходимо отметить еще одно обстоятельство, связанное с финансированием некоторых пенсионных выплат из фонда страхования по безработице. Дело в том, что, так же как в ряде других западноевропейских стран, в Италии практикуется досрочный выход на пенсию в кризисных для предприятия ситуациях. Как правило, это возможно не ранее чем за пять лет до наступления пенсионного возраста. Финансирование пенсионных выплат на период до наступления пенсионного возраста осуществляется не из фонда пенсионного страхования, а за счет средств фонда страхования по безработице; при наступлении пенсионного возраста выплачивается нормальная пенсия.
Продолжение читайте в печатной версии журнала 