Система современных стандартов в области управления документами австралийского штата Виктория

Н.А Храмцовская

Опыт австралийского штата Виктория по созданию современной системы стандартов, спецификаций и руководств для государственных органов привлекает внимание в первую очередь потому, что дело создания нормативно-методических документов такого типа и в России, и во многих других странах зашло в тупик.

В бумажную эпоху все было относительно просто: и законодательство, и технологии менялись очень медленно, поэтому один раз созданные нормативные документы могли успешно использоваться десятилетиями. Стабильность технологий и законодательства позволяла не думать о высокоуровневых проблемах и готовить документы на уровне инструкций для исполнителей.

Сегодня обстановка уже совершенно иная. Появились и бурно внедряются электронные документы, которые принесли вместе с собой быструю смену и быстрое устаревание технологий. Одновременно в рамках реформы (во многом – на основе внедрения ИКТ) государственного управления, кардинально меняется законодательство. В итоге многие ранее нерушимые границы стали зыбкими, все меньше становится запретов, перемены продолжаются, а в делопроизводстве и в архивном деле сложилась «многоукладность», когда в различных органах и организациях применяются совершенно разные технологии работы с документами.

В этих условиях нормативно-методические документы нужно писать иначе. Вместо того, чтобы латать разъезжающиеся по всем швам правила и инструкции, содержащие слишком много быстро устаревающего материала, ориентированного на одну-две вымирающие технологии, стоит вернуться к основам и в первую очередь ответить на вопрос: что на самом деле требуется от документов, вне зависимости от вида носителя, формата и т.д.?

Лишь после этого имеет смысл, опираясь на общие представления, решать, как добиться поставленных целей в условиях конкретных технологий. Такой подход обещает стабильность нормативно-методической базы, поскольку главная ее часть будет технологически-нейтральна.

Именно по этому пути идет сейчас Управление государственных документов австралийского штата Виктория, региона, который – об этом стоит помнить – по целому ряду направлений деятельности, таких, как организация межведомственного электронного взаимодействия, создание электронных архивов и их интеграция с системой делопроизводства государственных органов, является не только национальным, но и мировым лидером.

Важно иметь в виду, что, в соответствии с Законом о государственных документах штата Виктория 1973 года, стандарты и сопровождающие их спецификации, утвержденные Хранителем государственных документов, являются обязательными для всех государственных органов штата Виктория. Срок действия стандартов устанавливается в пять лет с момента публикации (если они не будут отменены досрочно).

В законе о государственных документах 1973 года (Public Records Act 1973) в разделе 12 «Стандарты управления государственными документам» сказано:
Хранитель государственных документов устанавливает стандарты для эффективного управления государственными документами, в частности, в отношении:

- и оказывает помощь государственным служащим в применении этих стандартов в отношении находящихся под их контролем документов.

Создаваемая в штате Виктория система нормативно-методических документов состоит из четырех основных уровней (см. рис 1). На первом уровне находятся стандарты по основным направлениям деятельности при управлении документами, в которых сформулированы основные принципы, которые должны соблюдаться независимо от вида и формата документов. Число принципов невелико (обычно 5-7), поэтому стандарты невелики по объёму.

На втором уровне находятся спецификации, в которых устанавливаются уже более конкретные требования к управлению документами и к соответствующим системам, сгруппированные по соответствующим принципам, выполнение которых они поддерживают.

На третьем уровне находятся руководства, в которых подробно говорится о том, как выполнять установленные спецификациями требования в рамках какой-либо более узкой сферы деятельности.

Помимо этого, выпускаются отдельные рекомендации и справочно-информационные материалы.

Рис.1 Уровни нормативных актов по управлению государственными документами штата Виктория, Австралия

Специалисты штата Виктория выделили семь основных направлений в управлении документами, и, таким образом, была сформирована структура, включающая 7 основных стандартов (рис. 2):

рис.2 Семь основных направлений в управлении документами

Стандарт стратегического управления

Стандарт «Стратегическое управление», объем 15 страниц был опубликован 19 июля 2010 года. В данном стандарте рассматривается стратегическое управление государственными документами, включающее разработку стратегии, её реализацию и оценку. Разработка стратегии представляет собой исследование, проводимое для определения целей и возможных методов их достижения. Реализация стратегии предполагает получение нужных ресурсов и средств контроля и управления, для внедрения на практике методов, необходимых для достижения поставленных целей. В ходе оценки стратегии определяется, насколько действенными оказались внедренные методы для достижения целей.

Включение стратегий управления документами в общие планы государственных органов и их интеграция в другие ключевые стратегии управления, политики и крупные проекты поможет государственным органам в достижении своих целей. Чтобы быть эффективными, стратегии должны учитывать обязанности и ответственность, требования и риски, и подталкивать руководство к тому, чтобы в опережающем порядке оценивать свои стратегии и решать проблемы, связанные с несоблюдением установленных требований.

В стандарте сформулированы высокоуровневые принципы, относящиеся к функциям и процессам стратегического управления и к его взаимосвязи с управлением документами.

Стандарт оперативного управления

23 декабря 2010 года Управление государственных документов австралийского штата Виктория (Public Record Office Victoria, PROV) опубликовало на своём сайте «Стандарт оперативного управления», объемом 12 страниц.

Данный стандарт содержит ряд обязательных для органов исполнительной власти штата Виктория принципов, касающихся оперативного управления государственными документами. Стандарт относится к повседневному использованию в государственных органах практик, процессов и систем управления документами.

По мнению разработчиков, внедрение данного стандарта будет полезно для государственных органов тем, что позволит осуществлять оперативное управление документами в соответствии с наилучшей практикой.

Стандарт ввода (захвата)

Стандарт «Захват документов» (PROS 11/07 Capture) начал действовать с 5 сентября 2011 года, объёмом документа -14 страниц устанавливает 5 обязательных для государственных органов штата Виктория принципов, относящихся к захвату и вводу государственных документов в документационные системы:

Стандарт распространяется на создание и захват всех государственных документов, независимо от формата или вида носителя. Создание и захват аутентичных, надежных, пригодных для использования и целостных документов должен обеспечить доверие к этим документам и помочь государственным органам продемонстрировать хороший стиль управления, и повысить репутацию этих органов благодаря прозрачности и подотчетности государственного управления.

Стандарт контроля

Стандарт «Контроль» (PROS 11/09 Control) начал действовать с 21 ноября 2011 года, объём документа 14 страниц.

Как отмечается в предисловии, данный стандарт содержит обязательные для государственных органов штата Виктория принципы, касающиеся делопроизводческих мер контроля и управления над государственными документами. В их число входит минимальный обязательный набор метаданных, которыми должны быть снабжены государственные документы, с тем, чтобы можно было понять их структуру, контекст и историю. Стандарт также охватывает вопросы классификации и отслеживания выполняемых действий, включая перемещение документов и управление ими.

Стандарт применим к делопроизводческим мерам контроля и управления метаданными, классификацией и отслеживанием государственных документов, независимо от их формата и вида носителей.

Внедрение данного стандарта позволит обеспечить:

Стандарт хранения

Стандарт хранения регламентирует хранение всех государственных документов, независимо от их формата и местоположения. Документ регламентирует хранение физических документов, электронных документов, а также физических устройств и оборудования, применяемого для хранения электронных документов (например, флоппи-дисков. CD и DVD дисков и т.д.).

Стандарт хранения устанавливает ряд обязательных для государственных органов штата высокоуровневых принципов, относящихся к хранению государственных документов, включая документы, хранимые самими государственными органами, а также депозитарными хранилищами и сертифицированными PROV поставщиками услуг хранения (Approved Public Record Office Storage Suppliers, APROSS).

Стандарт обеспечения доступа

В стандарте обеспечения доступа (PROS 11/10 Access), введенного в действие 25 ноября 2011 года, сформулированы обязательные для государственных органов штата Виктория принципы предоставления доступа к государственным документам.

Объём документа 12 страниц. Внедрение этого стандарта позволит государственным органам организовать доступ к документам в соответствии с наилучшей практикой управления документами. Реализация на практике содержащихся в стандарте принципов позволит обеспечить, чтобы:

Стандарт уничтожения/передачи на архивное хранение

Стандарт «Уничтожение/передача документов» (PROS 10/13 Disposal), посвящённый уничтожению документов по истечении установленных сроков хранения либо их передаче на постоянное архивное хранение, был опубликован 6 августа 2010 года. Это высокоуровневый документ объёмом 15 страниц, содержащий терминологию и устанавливающий основные принципы проведения уничтожения/передачи государственных документов штата Виктория.

Термин «решение судьбы документов (передача/уничтожение)» (disposal) определяется в стандарте как «комплекс процессов, связанных с реализацией на практике решений, касающихся сроков хранения документов и действий по их истечении (удаление, уничтожение либо передача), задокументированных в указаниях по срокам хранения и действиям по их истечении (disposition authorities) или в иных инструментах».

 Подчеркивается, что проведение уничтожения/передачи документов в строгом соответствии с законом является ключевым, критически-важным компонентом любой программы управления документами.

Государственный орган может решить судьбу документов двумя способами: путем авторизованного уничтожения или посредством передачи ответственности за дальнейшее хранение этих документов. Уничтожение может быть авторизовано в рамках обычной административной практики (Normal Administrative Practice, NAP), посредством указаний по срокам хранения документов и действия по их истечении (Retention / Disposal Authorities, RDA), или при помощи однократных разрешений на уничтожение/передачу (Single Instance Disposal Authorities, SIDA). Передача ответственности за хранение авторизуется указаниями по срокам хранения (RDA) или руководителем архивно-документационной службы штата. Ответственность за хранение может передаваться Управлению государственных документов штата (если документы входят в состав архивного фонда штата), одобренным депозитарным хранилищам (Place of Deposit, PoD), другим государственным органам (в связи со структурными изменениями в аппарате государственного управления), либо путем продажи документов частным организациям.

Внедрения данного стандарта позволит проводить уничтожение/передачу документов эффективно и в соответствии с законом, и обеспечит постоянную сохранность документов, имеющих важное значение для штата.

Даже общее описание системы стандартов в области управления документами показывает, что австралийские коллеги на протяжении двух лет смогли подготовить все стандарты и спецификации. Разработаны также большинство руководств и памяток. Над остальными ведется активная работа.

Представляется, что такой подход мог бы быть использован и при подготовке современной российской законодательно-нормативной базы в области управления документами. Многие положения австралийских стандартов, спецификаций и руководств могут быть взяты за основу при разработке аналогичных российских требований.