Пути преодоления кризиса в управлении электронными документами органов государственной власти США

Н.А. Храмцовская, к.и.н., ведущий эксперт по управлению документацией компании «ЭОС», член Гильдии Управляющих Документацией и ARMA International

То, что США является одной из передовых стран мира в плане использования электронных документов в государственном управлении и в деловой деятельности, не означает, что у страны нет проблем в этой области. Скорее наоборот: именно масштабы использования электронных документов и растущие ожидания общества в отношении прозрачности государственной деятельности и свободы доступа к государственным документам привели к обострению старых и возникновению ряда новых проблем. Эти проблемы не замалчивались, о них постоянно говорили не только специалисты в области управления документами, но и государственные деятели на самом высоком уровне.

Директор Национальных Архивов США по судебным спорам Джейсон Бэрон (Jason R. Baron) в своем интервью, данном 23 февраля 2011 года «Институт электронного правительства» подчеркивал, что наиболее сложной в области управления государственными документами является проблема, «с которой правительство уже борется в течение определенного времени, - а именно, переход от бумажного мира XX столетия в электронный мир XXI века. К сожалению, происходящее нередко напоминает «День сурка» , особенно когда заявляют, что какое-то ведомство считает своими официальными документами только документы на бумаге, а не в электронных форматах» .

Такие выводы делались руководством Национальных Архивов США не из умозрительных соображений. На протяжении двух лет в федеральных органах исполнительной власти (агентствах) по инициативе Национальных Архивов проводилась ежегодная самооценка уровня управления документами и полученные данные стали основанием для подобных неутешительных заключений.

Право Национальных Архивов США проводить инспектирование и проверки программ управления документами в федеральных органах исполнительной власти закреплено в законодательстве США.

Для справки: В соответствии со статьями 2904 и 2906 части 44 Свода законов США, Национальные Архивы имеют полномочия инспектировать практику и программы управления документами федеральных органов исполнительной власти. Национальные Архивы оценивают исполнение органами власти требований, изложенных в главах 31 и 33 части 44 Свода законов, а также положений, включенных в Свод федеральных нормативных актов (Code of Federal Regulations, CFR), в частности, в подраздел B «Управление документами» главы 36.

Национальные Архивы сообщают о своих выводах в соответствующий надзорный орган и в соответствующие комитеты Конгресса США, а также директору Административно-бюджетного управления (Office of Management and Budget, OMB).

Итоги самооценки уровня управления документами в федеральных агентствах в 2009 -2010 годах
В сентябре 2009 года Национальные Архивы организовали проведение обязательной самооценки уровня управления документами в 242 агентствах федерального правительства и их подразделениях. Целью обследования был сбор данных для выяснения того, насколько эффективно федеральные агентства исполняют законодательно-нормативные требования к управлению документами.

Результаты обследования были представлены 19.04.2010 Конгрессу в отчёте под названием «Самооценка уровня управления документами 2009: Оценка программ управления документами в федеральном правительстве» (Records Management Self-Assessment 2009: An Assessment of Records Management Programs in the Federal Government).

Исполнение агентствами установленных требований обеспечивает эффективное создание и ведение документов, необходимых для удовлетворения деловых потребностей; сохранение документов в течение сроков, достаточных для защиты прав граждан и обеспечения подотчетности правительства; а также сохранение имеющих историческую ценность документов для будущих поколений.

Провели самооценку и прислали соответствующие отчёты 91% всех агентств; 21 агентство (из 245) этого не сделало.

Рис.1 Риски для документов федеральных агентств, определенные по данным самооценки

Самооценка выполнялась по следующей методике: Всего нужно было ответить на 33 вопроса. За ответы на 23 вопроса начислялись баллы (максимальная оценка за ответ колебалась в диапазоне от 2 до 6 баллов и максимально возможная общая сумма баллов составляла 100). Поскольку в опросе особое внимание обращалось на управление электронной почтой, вопросы из соответствующего раздела «стоили» выше. За недостаточно полные и точные ответы агентства штрафовались.
По разделам максимально возможные баллы распределились следующим образом :

Степень риска программы управления документами оценивалась в зависимости от набранных агентством баллов:

И если около десятка агентств и их подразделений сумели набрать полный балл, то нашлось и набравшее всего 4 балла.

Рис.2 Распределение агентств по степени риска несвоевременного уничтожения документов

Рис.3 Распределение агентств по степени риска обеспечения сохранности для важнейших документов

Стоит отметить, что теряли баллы те агентства, которые 10 лет и более не пересматривали (хотя бы частично) сроки хранения своих документов. В отчете по этому поводу сказано следующее: «Сроки хранения, установленные более чем десять лет назад, с большой вероятностью, по крайней мере, частично устарели, учитывая прошедшие за это время реорганизации, открытия и ликвидации программ, и изменения в практике делопроизводства. Кроме того, перечни более чем десятилетней давности вряд ли охватывают веб-документы и недавно введенные электронные системы».

Выяснилось, что федеральные агентства испытывали определенные трудности в управлении электронными документами (рис.4). В отчёте отмечается: «Большинство специалистов в области управления документами, хотя и сознают важность управления электронными документами, но не принимают сколько-нибудь существенного участия в планировании, разработке и внедрении электронных систем для своих агентств. В агентствах есть определенный прогресс в установлении сроков хранения для их электронных систем/документов, в значительной степени связанный с давлением со стороны Национальных Архивов. Тем не менее, для большинства веб-документов сроки хранения не установлены. Значительная часть государственных органов сообщила, что они не держат в сети документов, относящихся к осуществляемым ими программам. В целом, они рассматривают свои сайты скорее как средство распространения информации, чем как среду, содержащую документы».

Рис.4 Распределение агентств по степени риска для электронных документов

Не лучше обстояли дела и с управлением электронной почтой, особенно в небольших агентствах. В первую очередь была отмечена слабость соответствующей нормативной базы ряда агентств, недостаточное обучение сотрудников обращению с электронной почтой как с государственными документами (рис.5).

Рис 5 Распределение агентств по степени риска для электронной почты

Джейсон Бэрон оценил проблему обеспечения сохранности электронной почты государственного органа, как вторую ключевую проблему управления документами. «Мы так до сих пор до конца и не разобрались, что делать с электронной почтой, несмотря на то, что наступило время, когда проблемой становится уже мир «веб 2.0». Похоже, что никто не может предложить идеальное решение, обеспечивающее эффективную архивацию всех материалов. Есть, конечно, новое поколение программного обеспечения, способное помочь (например, с архивацией электронной почты). Со временем, все больше и больше государственных органов будут внедрять электронное управление документами, в том числе решения, обеспечивающие автоматизированный захват (сбор, ввод и регистрацию документов в электронной системе – Н.Х.), - а конечные пользователи будут чувствовать себя увереннее и комфортнее при применении современных технологий. Это будут перемены, связанные со сменой поколений».

В итоговом отчёте Национальные Архивы классифицировали федеральные агентства по общему уровню риска, связанного с управлением документами (см. рис.1). Результаты показали, что многое еще предстоит сделать: уровень риска у 79% всех респондентов оказался умеренный или высокий. Это означало, что федеральные ведомства не в полной мере исполняли свои обязанности по управлению документами, особенно с учётом экспоненциального роста использования и объёмов электронных документов.

Комментируя эти данные, Архивист США (руководитель Национальных Архивов) Дэвид Ферьеро (David S. Ferriero) отметил: «Сегодня федеральное правительство не обеспечивает согласованного управления своими документами и информацией - особенно электронными документами – в степени, достаточной для удовлетворения деловых потребностей, защиты прав и обеспечения подотчетности, а также для обеспечения сохранности и непрерывного доступа к документам, имеющим постоянную ценность. Долгосрочный успех программы «открытого правительства» - равно как и способность Национальных Архивов защитить документы государственных органов и обеспечить к ним доступ - зависит от способности каждого из федеральных агентств эффективно управлять своими документами. Меня, как Архивиста США, очень беспокоит существующий уровень риска, и Национальные Архивы будут работать с федеральными агентствами с целью снижения этого неприемлемого риска».

2 марта 2011 года Национальные Архивы США (NARA) обнародовали отчет за 2010 год, в котором подведены итоги второй кампании по самооценке федеральными органами власти состояния дел в области управления документами. Основные результаты оказались практически теми же, что и в 2009 году.
В выпущенном по этому поводу пресс-релизе Национальных Архивов отмечается, что из 270 агентств, получивших опросники, ответы прислало 251 агентство (93%).

Анализ полученных ответов показал, что у 95% респондентов высокий или умеренный уровень риска компрометации целостности, аутентичности и надежности их документов. У них имеется риск неправильного управления документами и их уничтожения. В некоторых случаях агентства сохраняют свои документы, но не принимают необходимых мер, обеспечивающих возможность их извлечь, прочитать и интерпретировать.

Интересно, что низкие оценки, соответствующие высокому уровню риска, получили министерства юстиции, сельского хозяйства, транспорта и образования – крупные ведомства, от которых можно было бы ожидать более качественной постановки работы с документами.

По мнению Национальных Архивов, федеральные агентства «плохо исполняют свои обязанности в области управления документами, особенно в связи с экспоненциальным увеличением использования электронных документов и ростом их объёмов».

«Несоответствующее законодательно-нормативным требованиям управление документами подрывает как способность федеральных агентств эффективно осуществлять свою деятельность, так и подотчетность правительства, наносит ущерб правам и интересам граждан, и вредит документированию истории», подчеркнул Архивист США Дэвид Ферьеро, комментируя результаты отчета 2010 года. «Это неприемлемо для Национальных Архивов как для института, которому поручено обеспечить защиту и сохранение документов нашего правительства. Это также неприемлемо для всех, кто заинтересован в эффективном управлении документами, - от руководителей служб по управлению документами федеральных органов и до исследователей и представителей общественности».

Уже публикации первого отчета по самооценке в 2010 году вызвала достаточно серьезную реакцию со стороны законодателей. 17.06.2010 в подкомитете по информационной политике, переписям и национальным архивам комитета Палаты представителей Конгресса США по надзору и реформе государственного управления прошли слушания по теме «Управление электронными документами в федеральных органах власти: Отчет о положении дел».

На слушания был приглашён руководитель архивной службы США и ряд высокопоставленных сотрудников Национальных Архивов. Архивисты сообщили конгрессменам о том, что, по итогам последних обследований, уровень управления документами – особенно электронными – недостаточен и у большей части агентств электронные документы постоянного срока хранения подвергаются умеренному или высокому риску утраты. Они также рассказали о мерах, предпринимаемых Национальными Архивами по решению этой проблемы.

Законодателям был также представлен отчет Счётной палаты США (GAO) «Информационные технологии. Проблемы управления электронными документами», посвященный оценке положения дел с государственными документами в федеральных органах исполнительной власти. В нем Счётная палата отмечала, что «в случае плохого управления документами, люди могут потерять льготы, на которые они имеют право, государство рискует быть привлеченным к ответственности по закону, а представляющие историческую ценность документы могут быть потеряны навсегда».

Председатель подкомитета по информационной политике Уильям Клей (Rep. William Lacy Clay) в июле 2010 года в своей статье подчеркивал: «и в стенах Конгресса, и вне его растёт озабоченность тем, каким образом федеральные органы исполнительной власти управляют важнейшими электронными документами. У многих из них отсутствуют приведенные в актуальное состояние, реализуемые планы по обеспечению сохранности электронных документов, что в эпоху цифровых технологий является абсолютно неприемлемым».

В этот же период был предпринят ряд законодательных инициатив, направленных на то, чтобы усовершенствовать управление государственными электронными документами. Наиболее значимой из них был законопроект H.R. 1387 «Об обеспечении сохранности электронных сообщений» (Electronic Message Preservation Act), который был принят Палатой представителей в марте 2010 года. Он предусматривал увеличение полномочий Национальных Архивов по надзору над практикой делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти и в президентской администрации.

Уильям Клей в упомянутой выше статье говорил о необходимости изменения американского законодательства: «Нам также необходимо обновить Закон о федеральных документах (Federal Records Act), чтобы отразить в нём уникальные проблемы, связанные с электронными документами, и предоставить Архивисту США дополнительные полномочия по надзору и контролю. В последнее время кое-кто даже предлагал расширить право граждан подавать судебные иски (private rights of action) против государственных органов в связи с нарушениями закона о документах».

Законопроект, однако, не успел пройти верхнюю палату до окончания полномочий Конгресса, и в итоге стал достоянием истории.
Руководитель архивной службы страны Дэвид Ферьеро, выступая 18 марта 2011 года, оценил ситуацию с архивацией электронных документов как кризисную.

«В течение тех 16 месяцев, что я занимаю должность Архивиста, проблема электронных документов, безусловно, является наиболее важной из тех, что мне приходится решать», отметил Ферьеро. Он сравнил ситуацию в сфере управления электронными документами с той, с которой столкнулся первый Архивист США Роберт Коннор (Robert Connor), когда занял свой пост в 1934 году.

Коннор тогда обнаружил «ужасную ситуацию, когда документы хранились на чердаках и в гаражах, страдали от затоплений и пожаров, их воровали и уничтожали», сказал Ферьеро. «Мне сейчас стало предельно ясно, что мы находимся точно в такой же ситуации в плане управления электронными документами ... Моя ситуация очень похожа на ту, с которой столкнулся Коннор».

Ферьеро обратил внимание на то, что Коннору не удавалось добиться серьёзного прогресса и заставить государственные органы устанавливать документам сроки хранения, согласуя их с только что созданным централизованным архивным агентством, до тех пор, пока президент Франклин Рузвельт (Franklin D. Roosevelt) не рассмотрел этот вопрос на заседании кабинета министров. Далее он отметил, что «было бы замечательно, если бы Президент поддержал аналогичную инициативу в отношении электронных документов».

Эти пожелания были услышаны. Совместно критика со стороны законодателей и ряда неправительственных организаций, рекомендации архивистов, результаты обследований, в сочетании со сложным финансовым положением США, заставляющим руководство страны искать резервы для повышения эффективности государственного аппарата, стимулирования национальной экономики и снижения административного бремени для коммерческих организаций, подтолкнули Президента Обаму к изданию меморандума, направленного на улучшение положения дел в области управления государственными документами.

Меморандум Президента США о делопроизводстве от 28 ноября 2011 года

Президентский меморандум «Управление государственными документами», адресованный руководителям федеральных органов исполнительной власти, был опубликован 28 ноября 2011 года. «Ныне используемая федеральная система управления документами основана на устаревших подходах, включающих бумажные документы и шкафы для хранения дел», отметил Обама, рассказывая о сделанных им распоряжениях. «Сегодняшнее решение передвинет это процесс в электронную эпоху, с тем, чтобы американская общественность могла иметь доступ к ясной и точной информации о решениях и действиях федерального правительства».

В пресс-релизе и в материалах, опубликованных в связи с изданием меморандума, приводились данные, показывающие масштабы электронной архивации государственных документов. Электронные архивы правительства хранят 142 терабайта данных, или 142 тысячи гигабайт. Библиотека Конгресса США накопила 254 терабайта данных, а объём массива изображений, полученных более чем за 20 лет с космического телескопа «Хаббл» Национального аэрокосмического агентства (NASA), составляет более 45 терабайт.

Национальные Архивы ежегодно принимают на хранение порядка 475 миллионов страниц электронных документов, и при этом архивная служба постоянно напоминает, что федеральные органы власти отстают в своих усилиях по переходу на электронные документы, что означает неисполнение ими требований закона о федеральных документах.

Согласно меморандуму, руководитель каждого федерального органа исполнительной власти обязан:

Согласно меморандуму, в течение 4-х месяцев после получения отчетов от агентств директор Административно-бюджетного управления администрации США (OMB) и Архивист США, в координации с Генеральной прокуратурой, и консультируясь с заинтересованными агентствами, межведомственными группами и внешними заинтересованными сторонами, должны выпустить Директиву по управлению документами (Records Management Directive), с указаниями руководителям агентств относительно конкретных мер по реформированию и улучшению политики и практики управления документами в их ведомствах.

В ходе подготовки этой Директивы должна быть проанализирована существующая законодательно-нормативная база, с целью выявления возможностей для реформ, которые бы способствовали внедрению более совершенной практики управления документами, особенно электронными. Одновременно с публикацией Директивы, её разработчики должны представить Президенту итоги проведенного анализа,- чтобы упростить процесс внесения поправок в законы, нормативные акты и политики, регламентирующие управление федеральными документами.

Не дожидаясь представления агентствами отчетов, Национальные Архивы начали работу по реализации положений меморандума. Управление руководителя документационной службы в феврале 2012 года уже начало проводить брифинги, посвященные меморандуму Президента США «Управление государственными документами» от 28 ноября 2011 года.

Национальные Архивы считают ключевыми при реализации положений меморандума следующие вопросы:

В настоящее время Национальные Архивы готовят свой ответ на президентскую инициативу. С этой целью были проведены встречи как с сотрудниками Национальных Архивов, так и с членами региональных отделений в Мэриленде и Балтиморе ассоциации ARMA International, объединяющей специалистов в области управления документами и информацией (на ближайшее время запланирован ещё ряд таких мероприятий).
Для выполнения требования меморандума, Национальные Архивы планируют:

В истории американского делопроизводства начинается новый этап, который и для отечественных специалистов представляет немалый интерес – с одной стороны, и у нас всё более актуальными становятся вопросы, связанные с обеспечением открытости и прозрачности государственного управления, а с другой – в ближайшие годы и нас ждёт быстрый рост объёмов электронных документов, вместе со всеми соответствующими проблемами, а также создание государственных электронных архивов. Нам желательно учиться не только на своих ошибках, но и на достижениях и ошибках опережающих нас пока что американцев.

Благодаря наличию достаточно подробной и объективной информации, у руководства США есть основа для принятия конкретных взвешенных решений. Решения принимаются быстро, и без лишних задержек начинают претворяться в жизнь – этому нам тоже стоит поучиться.

Ближайшие годы покажут, насколько хорошо смогут американские коллеги справиться со стоящими перед ними проблемами в условиях непростой экономической ситуации. России же следует приложить усилия к тому, чтобы избежать сделанных странами-лидерами ошибок и за счёт этого сократить своё отставание.