Управление электронными документами. Зарубежная практика

М.В. Ларин проф,, д.и.н.

• Управление федеральными документами в США

• Роль Федерального архива Германии в управлении документами

• Английский опыт в создании системы электроного документооборота и электронного правительства

• Опыт управления электронными документами в других государствах

Отечественные традиции и мировой опыт, рекомендации Международного совета архивов со всей очевидностью указывают на важность государственного регулирования вопросов управления документацией. Не случайно это направление деятельности нашло отражение в проекте Концепции развития архивного дела до 2020 года, разработанной Федеральным архивным агентством. Было бы правильным использовать в этой ситуации и прогрессивный зарубежный опыт.

Во всех развитых странах государство осуществляет функции по управлению документацией, и такая практика себя оправдывает. Отказ от вмешательства на государственном уровне в регулирование процессов документационного обеспечения управления в итоге негативно отразится на качестве архивного фонда. Особенно актуально это положение в связи с мировой тенденцией перехода к электронному документообороту.

Установление нормативных требований, методическое руководство и контроль в области управления документами является важнейшим направлением деятельности национальных архивных органов за рубежом. Это положение со всей очевидностью было подчеркнуто в ряде основных докладов на состоявшемся в Австралии в 2012 году Международном конгрессе архивов.

Начнем данный обзор с Соединенных Штатов Америки, где управление федеральными документами возложено на National Archives and Records Administration (NARA) — федеральное учреждение, национальную архивно-документационную службу (далее – «Национальный архив США»). К основным функциям Национального архива США относится закрепленное федеральным законодательством руководство и помощь федеральным учреждениям по вопросам правильного документирования их деятельности и передачи документов на хранение или уничтожение.

Национальный архив США обязан:

- распространять стандарты, процедуры, правила в области управления документами и проведения обучения управлению документами,

- проводить исследования в области совершенствования практики и программ управления документами1;

- собирать и распространять информацию по программам обучения, технологическим разработкам и другим видам деятельности в области управления документами;

- создавать межведомственные комитеты и советы, необходимые для обмена информацией в области управления документами между федеральными учреждениями;

- постоянно обращать внимание федеральных учреждений и Конгресса США на необходимость соблюдения правильной политики в области управления документами;

- проводить обучение в области управления документами и рекомендовать федеральным учреждениям проводить обучение в области применения систем и технологий экономичного управления документами;

- инспектировать (проводить обследование) документов, программ и практики управления документами в федеральных учреждениях;

- отчитываться перед соответствующими комитетами Конгресса США и перед руководителем Административно-бюджетного управления США2 в январе каждого года (и, если необходимо, также в любое другое время) по результатам вышеперечисленных видов деятельности и о соблюдении федеральными учреждениями рекомендаций, разработанных по результатам инспектирования (обследования) документов и управления документами3.

Свод федеральных нормативных актов США содержит акты, изданные Национальным архивом США.

В 36-м разделе (глава 12) непосредственно управлению документами посвящены:

часть 1220 «Федеральные документы. Общие положения»,

часть 1222 «Создание и хранение федеральных документов»,

часть 1228 «Передача федеральных документов»,

часть 1230 «Управление микрофильмированными документами»,

часть 1232 «Управление аудиовизуальными документами»,

часть 1234 «Управление электронными документами»,

часть 1236 «Управление особо важными документами»,

часть 1238 «Помощь по программам управления документацией в организациях».

Одним из приоритетных направлений деятельности Национального Архива является участие в формировании нормативных основ управления электронными документами в рамках электронного правительства. Национальный архив является ответственным разработчиком инициативы «Управление электронными документами электронного правительства».

Все федеральные ведомства и их подразделения обязаны вести делопроизводство по правилам Национального архива, а системы автоматизированного делопроизводства в федеральных ведомствах должны соответствовать требованиям, установленным Национальным архивом. Для этих целей подготовлена Программа «Управление документами в рамках электронного правительства» (E-Government Electronic Records Management Initiative)4.

В рамках данной программы разрабатываются руководства, которыми правительственные учреждения и агентства могут использовать при управлении электронными документами и передаче электронных документов на постоянное хранение в Национальный архив, с использованием различных типов данных и форматов5. NARA одобрил стандарт требований Министерства обороны США к программным продуктам, используемым для управления электронными документами - DOD 5015.2-STD 2-й версии6.

Данный стандарт устанавливает обязательные требования и функциональное наполнение программного обеспечения, используемого для управления документами. Национальный Архив рекомендует использовать стандарт DOD 5015.2 и сертифицированные по нему продукты в качестве основы при выборе федеральными органами управления систем электронного документооборота.

Национальный Архив разработал также «Инструментальный набор для управления электронными документами»7 как методическое пособие для практических работников.

В 2008 году NARA была запущена программа Архива электронных документов8, которая должна помогать федеральным ведомствам в управлении документацией. Архив электронных документов позволяет обеспечить обработку, сохранение, управление и устойчивый доступ ко всем видам электронных документов, независимо от особенностей компьютерного оборудования и программного обеспечения.

Цель программы – сохранить государственные цифровые архивы (архивные документы) вне зависимости от их формата, и обеспечить возможность доступа к ним в будущем, с учетом изменения технологий.

В феврале 2011 года Национальный архив подготовил документ «Об управлении государственными документами в облачной среде»9, который содержит детализированные положения и дает рекомендации в области управления документами «в облаках», включая вопросы, касающиеся контрактов на приобретение услуг облачных вычислений. В этом документе специально подчёркивается, что федеральные органы управления несут полную ответственность за соблюдение правил делопроизводства, вне зависимости от того, где хранятся документы.

Проблема управления документами и государственного делопроизводства в целом была поднята и на высшем государственном уровне, когда Президент США Барак Обама издал специальный Меморандум «Управление государственными документами»10 28 ноября 2011 года. Меморандум адресован руководителям федеральных органов управления, и в нем со всей серьезностью поднимается вопрос о качестве управления государственными документами.

Данный Меморандум знаменует начало реформирования политики управления документами, улучшения работы и поощрения открытости и ответственности путем совершенствования делопроизводственной деятельности и принятия решений в агентствах; проведения дальнейшей идентификации и передачи в Национальный архив США (NARA) исторических документов, имеющих постоянную ценность для будущих поколений; оказания помощи исполнительным департаментам и агентствам (упоминаемым как «агентства») при реализации задач минимизации затрат и организации более эффективных действий в сфере управления документацией.

В Меморандуме отмечается, что федеральные органы управления (агентства) должны в своей работе стремиться к двум основным целям.

Первая цель: Внедрять электронное делопроизводство с целью обеспечения прозрачности, эффективности и ответственности в органах управления. Для этого выдвинута задача всем федеральным агентствам к 2019 году перейти в максимальной степени на электронный документооборот, в том числе и для электронных документов с постоянным сроком хранения.

К 2017 году федеральные агентства должны управлять всеми документами электронной почты в электронном формате (полностью в безбумажном виде).

Вторая цель издания Меморандума: Улучшить организацию управления документами. Для этого Меморандумом предусматривается ввести механизм назначения в каждом ведомстве ответственных должностных лиц, проводить постоянное обучение персонала в сфере управления документами, разработать перечни документов и представить их в NARA.

NARA как основной исполнитель положений Меморандума должен подготовить комплекс нормативно-методических документов по выполнению директивы Президента США. С этой целью 24 августа 2012 года Административно-бюджетное управление Администрации Президента США и Национальный архив США (NARA) издали совместный Меморандум для руководителей административных управлений и агентств по управлению правительственными документами.11 Документ подписали Джеффри Д. Зинтс, исполняющий обязанности директора Административно-бюджетного управления США и Дэвид С. Ферреро, Архивист США, руководитель Национального архива США. В этом документе намечены основные мероприятия по реализации президентского Меморандума, распределена ответственность за исполнение его положений между NARA и федеральными органами управления, определены контрольные мероприятия и сроки их реализации.

Несомненно, пример США в сфере управления документами послужит ориентиром для других государств, решающих аналогичные задачи, и требует дальнейшего исследования и постоянного мониторинга.

Также интересен опыт Федеративной Республики Германии, где в рамках функционирования технологий электронного правительства значительное место занимают вопросы документооборота.

Высшим федеральным органом в сфере организации архивного дела в Германии является Федеральный архив (Bundesarchiv). Его деятельность регулируется Законом о хранении и использовании архивных материалов Федерации 1988 г. или сокращенно Законом о Федеральном архиве (Bundesarchivgesetz – BАrchG).

Федеральному архиву ФРГ отведена роль консультирующей организации для федеральных органов управления в вопросах управления документацией. Федеральный архив издает нормативно-методические материалы в этой области, которые носят рекомендательный характер, однако на практике они служат для федеральных министерств как основы для руководства в работе с документами.

В «Общем порядке работы федеральных министерств ФРГ» (GGO) – основном нормативном документе, всесторонне регулирующем работу министерств, наряду с изложением правил делопроизводства, подчеркивается, что федеральные министерства создают предпосылки для работы с информацией в электронной форме. Для обмена информацией между федеральными министерствами существует единая электронно-коммуникационная информационная сеть.

Особенности процесса документооборота и управления документацией, учитывающие применение электронных документов, подробно изложены в Директиве по обработке и управлению документами в федеральных министерствах (Registraturrichtlinie für das Bearbeiten und Verwalten von Schriftgut in Bundesministerien - RegR), одобренной Федеральным правительством Германии 11 июля 2001 г.

Интересны подходы немецких специалистов к реализации государственной программы «электронного правительства», которая является одной из самых крупномасштабных в Европе. Программа реализуется на базе концепции «DOMEA».

«DOMEA» (Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang – Управление документами и электронное архивирование в ИТ-системах), – это рабочая концепция, которая содержит основные принципы перехода государственных организаций к электронному документообороту и требования к автоматизированным системам электронного документооборота.

В ФРГ проводится сертификация программных продуктов на соответствие сформулированным в этом документе функциональным требованиям к программному обеспечению для использования его в государственном управлении. «Требования» служат основой для разработки ведомственных спецификаций и критерием при принятии решения о покупке программного обеспечения.

В ходе сертификации системы оцениваются по степени соответствия требованиям и по удобству работы, в соответствии со специально разработанной методикой. Результаты тестирования публикует Министерство внутренних дел. Программы, удовлетворяющие требованиям, получают официальный сертификат, упрощающий их продвижение на рынке программного обеспечения для органов федерального правительства. Сертификацию по DOMEA прошло, по нашим сведениям, более 10 программных продуктов.

Однако, несмотря на наличие системы сертификации, специалисты Федерального архива отмечали наличие проблем в организации информационного взаимодействия между отдельными системами электронного документооборота.

Организация приема на хранение в Bundesarchiv электронных документов является сравнительно новой задачей. Для ее решения в составе Федерального архива создано специальное подразделение. Организация, технология работы, состав программно-технического комплекса (ПТК) по приему на хранение в Bundesarchiv электронных документов разрабатывались в архиве в течение двух лет сторонней организацией, специализирующейся на создании программных продуктов. Для хранения электронных документов выделены специальные серверные мощности. В 2009 г. объем хранимой информации составлял примерно 100 Gb.

Архив установил формат архивного хранения электронных документов – PDF-A. Это формат, который рекомендован Международным советом архивов, и который поддерживается стандартом ИСО 19005-1 2005 г. с изменениями 2007 г.

Организации, которые по договору передают электронные документы на хранение в Bundesarchiv, должны самостоятельно перевести все сдаваемые документы в формат PDF-A. Графический образ документа при этом дополняется метаданными документа в XML. Для организаций, которые не могут самостоятельно проделать эту конвертацию и миграцию, Bundesarchiv предлагает выполнить ее с помощью своего ПТК. При этом Bundesarchiv требует снятия электронных подписей с документов, передаваемых в архив. Причем ответственность за соблюдение аутентичности документов возлагается на организации, сдающие документы в архив.

В будущем предполагается передавать файлы с электронными документами из организации в архив по телекоммуникационным каналам. Однако сейчас такая передача осуществляется с помощью обособленных носителей информации (дисков).

В первые три года, на стадии эксперимента, организации передавали электронные документы непосредственно в Федеральный архив. В перспективе планируется создать Промежуточный архив электронных документов. То есть технология передачи электронных документов на архивное хранение будет такой же, как и для документов на бумажных носителях. Хотелось бы отметить, что специалисты Федерального архива стремятся в отношении электронных документов применять те же правила, которые действуют для документов на бумажной основе (формирование дел, их учет и т.п.).

Файлы электронных документов хранятся на магнитных лентах (как рабочие экземпляры) и на других типах носителей для дублирования (резервирования) информации.

О хранении баз данных. Немецкие архивисты отрицательно относятся к идее сохранения в государственных архивах баз данных со всем их содержимым и программным обеспечением. Сегодня архивисты рекомендуют сохранять периодические срезы информации баз данных (распечатки содержимого или его электронный вариант). Что касается информации сайтов – она сохраняется в Информационном центре Национальной библиотеки, которая, согласно Положению о ней, обязана сохранять такую информацию.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что немецкие специалисты на федеральном уровне подходят к решению задачи хранения электронных документов, исходя из существующих возможностей, на основе хорошо продуманных прагматических решений.

Национальный архив Великобритании12 придает большое значение вопросам управления документами, осуществляя методическое руководство деятельностью управляющих документами центральных государственных учреждений.

Следует заметить, что Национальный архив Англии в Кью, после прихода в архив нового менеджмента в середине прошлого десятилетия, взял курс на внедрение современных информационных технологий в практику своей работы и активно работает над проектом сохранения так называемого «цифрового наследия», откликаясь тем самым на происходящие в сфере государственного управления решительные изменения методов работы в рамках «электронного правительства». Для этого в архиве реализуется проект создания электронной части архива, предназначенной для хранения электронных документов; произведены структурные преобразования.

В руководстве архива введены должности директоров по технологиям и по информационной политике.

В подчинении директора по технологиям находятся подразделения, обеспечивающие сохранение электронных документов в архиве, включая технические службы. Директор по информационной политике отвечает за работу подразделений, которые отвечают за комплектование архива электронными документами: курирование правительственных учреждений по вопросам архивного хранения документов, оказание им помощи в экспертизе ценности документов, отборе на хранение и уничтожение делопроизводственной документации, передачу отобранной на хранение электронной документации в архив и т.п., обеспечение доступа пользователей к архивным документам в режиме on-line.

За счет новой стратегии в 2008-2009 гг. в архиве накоплено свыше 112 млн. цифровых копий документов, а сайт архива посетили с различными целями 11 млн. исследователей (пользователей)13.

Главная задача архива – отбор и сохранение в архиве электронных документов правительственных учреждений. Для этого в архиве создана автоматизированная информационная система («Открытый архив. «Информационная система» – разработка НАСА США) стоимостью 3,5 млн. фунтов стерлингов. Планируется, что в архив электронные документы будут поступать по защищенным коммуникационным каналам из правительственных учреждений в оригинальных форматах. Т.е. Национальный архив предполагает хранить архивные документы в тех форматах, в каких они были созданы в правительственных учреждениях. В течение 2009 г. планировалось поступление в архив около 60 гб. (около 4 млн. документов). В соответствии с выбранной концепцией, электронные документы организованы в архиве в отдельный информационный массив. В целом на хранение будут приняты 2% общего объема электронных документов, образующихся в делопроизводстве правительственных учреждений.

В настоящее время отрабатывается технология передачи электронных документов в Национальный архив. Она включает в себя следующие этапы: отбор ЭД для передачи в архив – подготовка ЭД к передаче на основе специального программного обеспечения – передача по каналам связи (как исключение, на обособленных (съемных) носителях) – карантин, проверка качества – включение в информационный массив – создание резервной копии информационного массива – обеспечение поиска и доступа.

Одна из ключевых проблем – необходимость изменения действующей нормы: 30 летнего срока, в течение которого документы должны храниться в архивах правительственных учреждений без права доступа к ним широкой публики. В случае с архивными электронными документами ЭД предполагается передавать их в базы данных Национального архива через 3 года после их завершения в делопроизводстве. Важной частью сохраняемых в архиве электронных ресурсов является информация веб-сайтов правительственных учреждений.

В настоящее время архив принимает на хранение информацию примерно 1500 сайтов правительственных учреждений с периодичностью 3 раза в год. Этой работой занимается подразделение архива из четырех сотрудников штатного состава с годовым бюджетом 500 тыс. фунтов стерлингов.

Другой составной частью работы Национального архива является построение так называемого электронного каталога (базы данных), объединяющего всю цифровую архивную информацию. Важное место при этом занимает разработка формата описания, включающего в себя около 40 обязательных полей и словаря дескрипторов.

Стратегическая цель Правительства Великобритании – переход к документообороту в электронном виде. В настоящее время, по информации специалистов, около 95% всей документации правительственных учреждений создается в электронном виде. Однако наиболее важные документы создаются и подписываются руководителями различного ранга на бумаге.

Создана защищенная правительственная телекоммуникационная сеть, по которой осуществляется электронный документооборот между различными правительственными учреждениями. Типового решения для автоматизации делопроизводства в правительственных учреждениях не существует.

Английские специалисты указывают также на нестыковку подходов к информатизации государственного управления служб делопроизводства, архива и информационных подразделений. Существует практика привлечения к поддержке информационного обеспечения правительственных учреждений внешних организаций на основе аутсорсинга.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что тенденция широкого применения электронных документов в правительственных учреждениях Великобритании действительно имеет место. 95% электронных документов в общем объеме документооборота – значительный показатель. Обмен ими между учреждениями происходит по защищенным каналам связи, на основе закрытой информационной сети. Вместе с тем, стройная и четкая система управления жизненным циклом электронного документа от момента создания до передачи его на архивное хранение, или на уничтожение только формируется. В любом случае, английский опыт имеет важное значение для его использования в практике создания системы электронного документооборота и электронного правительства.

Национальный архив Австралии14 играет лидирующую роль в управлении документацией правительственных учреждений на территории Австралийского Союза и выпускает важные нормативные разработки по управлению деловой документацией; именно Национальный архив выпустил стандарт DIRKS (развитие системы управления документами).

Национальным архивом Австралии издан также стандарт делопроизводственных метаданных для государственных учреждений15. Австралийский государственный стандарт по управлению документацией — AS 4390 Records Management16, выпущенный в 1996 году — послужил основой для международного стандарта ИСО 15489-2001 «Информация и документация — Управление документацией»17.

Международный стандарт по делопроизводственным метаданным ИСО 23081, первая часть которого выпущена в мае 2004 года18, также разрабатывался при активном участии австралийских архивистов.

В Австрии начал развиваться проект, интегрирующий управление электронным документооборотом и архивами, для обеспечения корректного управления электронными документами в течение всего их жизненного цикла.

Сюда уже входят управление документооборотом в федеральных ведомствах через систему ELAK («Электронный документ») и разработанная специалистами спецификация межведомственного формата передачи электронных документов под названием EDIAKT. По сути, определен формат применимого SIP-пакета (сдаточного информационного пакета), который можно ввести в архивную систему. Первым в 2011 году эту систему стал использовать Государственный архив Австрии.

Перечень государств, которые активно работают по внедрению электронных документов, можно продолжить. Известен опыт ряда европейских стран, в частности, Польши, Чехии, Франции, скандинавских и прибалтийских государств, которые в рамках исполнения директив ЕС активно продвигают концепции электронного правительства и соответственно, электронного документооборота.

Особое внимание вопросы управления документацией за рубежом получили в ходе развития и внедрения концепции «электронного правительства». Государственные архивные органы Великобритании, США, Австрии, Канады и других стран участвуют в разработке концепций управления электронными документами в рамках электронного правительства, а Национальный архив Австралии, например, администрирует и продвигает использование государственного стандарта метаданных AGLS, разработал Тезаурус интерактивных функций австралийских государственных учреждений (AGIFT). Национальные архивные службы стремятся регламентировать, в частности, выбор программного обеспечения для работы с электронными документами в организациях, в связи с чем проводят тестирование и разрабатывают примерные спецификации (функциональные требования) автоматизированных систем управления документами. Архивными органами отдельно исследуются и регламентируются вопросы управления базами данных, веб-документами, документами электронной почты.

В странах - членах СНГ над решением данной задачи активно работают Белоруссия, Казахстан и Украина.

Эти три страны имеют ряд общих положений при организации работы в сфере документационного обеспечения управления:

Во-первых, управление официальными документами подлежит государственному регулированию во всех сферах деятельности предприятий и организаций как государственного, так и коммерческого сектора экономики этих стран на основании соответствующего законодательства.

Во-вторых, государственное регулирование управления официальными документами во всех организациях вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности осуществляет специальный уполномоченный орган, отвечающий за архивы19.

Таким образом, на основе анализа зарубежного опыта, можно сделать ряд выводов.

1. Тенденция распространения электронных документов в практике

государственного управления является общемировой.

2. Успех внедрения электронных документов и электронного

документооборота обеспечивается наличием государственной политики и ее законодательного обеспечения.

3. Анализ опыта подчеркивает необходимость участия в процессах внедрения электронного документооборота архивных служб, которые прямо заинтересованы в обеспечении контроля жизненного цикла электронных документов.

4. Очевидно, что высокий уровень организации управления электронными документами требует долговременной, систематической работы, основанной на воспитании у специалистов профессионального подхода к использованию информационных технологий.

5. Зарубежный опыт также однозначно указывает на то, что полностью отказаться от документов на бумажном носителе в современных условиях

невозможно. В течение обозримого периода времени бумажные документы и электронные документы будут сосуществовать параллельно, причем в массовом порядке. Также следует подчеркнуть, что часть документов по-прежнему будет создаваться и храниться только на бумажных носителях, которые позволяют гарантированно сохранять информацию на протяжении нескольких столетий.