Регламентация делопроизводства в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти

(на примере Министерства обороны и Федерального казначейства)

Т. В. Кузнецова, профессор РГГУ

 

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации (в последней редакции от 7 июля 2006 г. № 418), нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

В статье на двух примерах: регламенте и положении, утвержденных приказами своих ведомств, будет рассмотрено, как выход законов или постановлений правительства, затрагивающих вопросы документационного обеспечения управления, находит свое отражение и развивается в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти. Для рассмотрения взяты нормативные правовые акты, прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции в 2007 г. и опубликованные в «Российской газете».

19 января 2005 г. было подписано постановление Правительства РФ № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». В регламенте предлагалось на его основе разрабатывать регламенты в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах. Приказом Министерства обороны от 30 ноября 2006 г. № 100 был утвержден регламент Министерства обороны, зарегистрированный Минюстом 19 января 2007 г. Последние изменения в регламент были внесены приказом министра обороны РФ от 1 ноября 2007 г. № 458.

Как и в типовом регламенте, в регламенте Министерства обороны выделен раздел «Основные правила организации документооборота в Министерстве обороны». В нем указано, что «Правила работы с документами в Министерстве обороны на основании нормативных правовых актов Российской Федерации определяются настоящим Регламентом и инструкцией по делопроизводству, определяющей правила организации документооборота в Министерстве обороны».

При анализе выделим статьи, с наибольшей полнотой детализирующие положения типового регламента применительно к Министерству обороны.

Наибольший интерес с позиций документационного обеспечения управления представляет пункт 55, в котором конкретно указано, какие виды правовых актов и кем издаются в министерстве. Это:

В пункте 58 прописано, «что нормативные правовые акты издаются, как правило, в виде приказов», а «правовые акты по текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в виде директив и указаний».

Далее в регламенте строго определена сфера (обязательность) распространения приказов, директив и указаний министра обороны, директив Генерального штаба Вооруженных Сил и приказаний начальника Генерального штаба для всего личного состава Вооруженных Сил.

Директивы и указания заместителей министра обороны Российской Федерации, начальников служб Министерства обороны, директивы и указания начальника Аппарата министра обороны Российской Федерации, указания начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, изданные в соответствии с полномочиями и компетенцией должностных лиц, их подписавших, являются обязательными для исполнения органами военного управления, воинскими частями, организациями и должностными лицами видов Вооруженных Сил, военных округов (флотов), родов войск Вооруженных Сил, главных и центральных управлений Министерства обороны.

Следует обратить особое внимание на введение регламентом Министерства обороны такого вида распорядительного документа, как приказания, издаваемого начальником Генерального штаба.

В пунктах 61 и 62 определяется право подписи в правовых актах: что подписывает министр, что подписывает первый заместитель министра, что подписывают совместно министр обороны РФ и начальник Генерального штаба Вооруженных Сил РФ.

В регламенте подробно изложены требования к правовым актам: каким документам они не должны противоречить; полностью охватывать рассматриваемые вопросы; действовать длительное время. Отдельно оговорен вопрос утраты силы ранее изданных правовых актов (пункты 66 и 67), внесения изменений в правовые акты (пункт 68). Выявлению подлежащих признанию утратившими силу или изменению правовых актов посвящен пункт 69.

Особенно детально в регламенте Министерства обороны прописан порядок подготовки проектов документов, в том числе по строевой части и по личному составу и их согласование (пункты 77, 78, 79). Регламент устанавливает сроки согласования, при этом интересно отметить, что «непредставление согласования проекта правового акта в указанный срок считается его согласованием» (пункт 81). Наличие такого пункта, на наш взгляд, является хорошим дисциплинирующим моментом, заставляющим вовремя ознакомиться с представленным на согласование документом.

Одновременно с подготовкой проекта документа в соответствии с пунктом 75 готовится пояснительная записка, содержащая обоснование необходимости издания правового акта, последствия его реализации, в том числе оценка предполагаемых затрат на реализацию проекта правового акта с определением источника покрытия. Согласование проводится визированием, виза включает в себя «наименование должности, воинское звание (если оно имеется), личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату» (пункт 82). Если в процессе согласования в проект правового акта вносятся изменения принципиального характера, то он подлежит повторному согласованию.

Следует также обратить внимание на детализацию в регламенте вопроса представления документов на подпись через Аппарат министра.

Правовые акты вступают в силу со дня их подписания, если самими актами не установлен иной порядок и (или) срок вступления их в силу.

Особо в регламенте выделено оформление решений, принятых на совещании у руководящих должностных лиц министерства. Решения, принятые на совещании у руководящего должностного лица Министерства обороны, по его указанию оформляются протоколом. Проект протокола представляется на подпись соответствующему должностному лицу в течение одного дня после окончания совещания. К проекту протокола совещания прилагается указатель рассылки, подписанный руководителем органа военного управления, ответственного за проведение совещания.

Специальный раздел посвящен оформлению договоров (контрактов, соглашений). Указано, кто готовит (пункт 95) и с кем согласовывается документ (пункт 96). Большое внимание, как и в типовом регламенте, в регламенте Министерства обороны уделено порядку осуществления контроля за исполнением служебных документов. Под контролем за исполнением служебных документов понимается «комплекс мероприятий, направленных на качественное и своевременное исполнение данных по служебным документам поручений. Контроль включает в себя сбор и обобщение информации о состоянии и результатах исполнения служебных документов, доведение этой информации до соответствующих должностных лиц, которыми давались поручения, принятие необходимых мер по своевременному и качественному исполнению служебных документов, а в случае необходимости – применение мер дисциплинарного воздействия к лицам, виновным в несвоевременном и некачественном исполнении служебных документов».

В пункте 99 расписано, кто что контролирует, в пункте 100 – какие документы ставятся на контроль, и в пункте 105 – как он ведется. Служебные документы, подлежащие контролю, учитываются по журналу (карточке) контроля за исполнением служебных документов или заносятся в электронную базу данных. Карточка контроля должна содержать дату, регистрационные номера, краткое содержание документа, поручения должностных лиц, срок исполнения, фамилию, имя, отчество и служебный телефон исполнителя, информацию о ходе исполнения поручения, отметку об исполнении и другие необходимые данные. Подчеркнем, что кроме обычных данных о документе, заносимых в регистрационные формы, здесь добавлен номер телефона исполнителя, что, безусловно, повышает оперативность контроля.

За качество исполнения документов отвечают исполнители (пункт 107).
Документ снимается с контроля, когда:
«– результаты рассмотрения представленных документов должностным лицом, которым давалось первоначальное поручение, не требуют повторных докладов, а все документы, им подписанные, отправлены адресатам;
– результаты исполнения сообщены в вышестоящий контролирующий орган, и получено подтверждение о снятии данного документа с контроля».

Важно указание срока доведения поручения до исполнителя – в течение суток, а срочных и оперативных поручений – незамедлительно.

Сроки исполнения документов также прописаны достаточно конкретно.
«Поручения, содержащие в тексте указание «срочно», «незамедлительно» или аналогичное указание, исполняются в 3-дневный срок. В 10-дневный срок исполняются поручения, содержащие в тексте указание «оперативно».

В случае доработки рассмотренных на заседании правительства проектов актов такая доработка осуществляется в соответствии с регламентом правительства в срок до 10 дней, если в поручении специально не установлен иной срок.

Если срок исполнения служебного документа в поручении или самом документе не указан, служебный документ должен быть исполнен в срок не более месяца (до соответствующего числа следующего месяца, а если в следующем месяце такого числа нет, то до последнего дня месяца). Если последний день срока исполнения служебного документа приходится на нерабочий день, служебный документ подлежит исполнению в предшествующий ему рабочий день».

Сроки исполнения исчисляются в календарных днях от даты подписания первоначального поручения вышестоящим должностным лицом.

Если поручение по исполнению служебного документа дается нескольким должностным лицам, то должностное лицо, указанное в поручении первым или обозначенное «отв.», является головным исполнителем.

Естественно, что в отдельные разделы регламента вынесен и расписан порядок подготовки проектов актов, вносимых Президенту и Правительству РФ, участие в законодательной деятельности Федерального Собрания.

Для служб делопроизводства важен раздел XI, посвященный порядку работы с обращениями граждан и организации приема граждан. Координация работы центральных органов с этой категорией документов возложена на Главное управление воспитательной работы Вооруженных Сил. Работу с обращениями в адрес министра обороны, запросами членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы организует приемная министра.

Весь раздел регламента написан в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» без детализации. Следует лишь подчеркнуть, что анализ сведений, содержащихся в обращениях граждан и организаций, ведется по:
а) количеству и характеру рассмотренных обращений граждан и организаций;
б) количеству и характеру решений, принятых по обращениям граждан и организаций Министерством обороны в пределах его полномочий;
в) количеству и характеру судебных споров с гражданами и организациями, а также сведения о принятых по ним судебных решениях.

В подраздел выделен порядок рассмотрения отдельных видов обращений (запросов федеральных органов исполнительной власти, обращения органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, содержащие жалобы на нарушение законодательства РФ, положения о Министерстве обороны и др.).

Как приложение к регламенту дана Инструкция об организации работы по представлению нормативных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации на государственную регистрацию.

Таким образом, регламент Министерства обороны наглядно показывает, как общие положения по подготовке, изданию документов и контролю за их исполнением, данные в типовом регламенте, детализируются в нормативном правовом акте конкретного федерального органа исполнительной власти.

Как второй пример рассмотрим утвержденное приказом Федерального казначейства РФ от 6 августа 2007 г. № 3н «Положение об организации личного приема граждан в центральном аппарате федерального казначейства».

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан» был подписан 2 мая 2006 г. Как сказано в приказе, во исполнение пункта 13 Закона, посвященного личному приему граждан, в Федеральном казначействе разработано и утверждено Положение об организации личного приема граждан в центральном аппарате федерального казначейства. Положение детализирует общие требования к личному приему граждан, определяемые Законом.

Личный прием граждан руководителем или заместителями руководителя в аппарате Федерального казначейства осуществляется на основе как письменных обращений или обращений, поступивших в виде электронного запроса, так и устного обращения.

Организация личного приема граждан возложена на отдел делопроизводства и контроля исполнения документов Административного управления. Здесь ведется запись на прием, в журнале, форма которого дана в приложении к Положению.

Журнал учета граждан, обратившихся в центральный аппарат Федерального казначейства

Положение в соответствии с Законом указывает требования к заявлениям граждан о приеме:
«– просьба заявителя о личном приеме не должна быть анонимной;
–интересующий заявителя вопрос должен относиться к компетенции Федерального казначейства;
– обращение гражданина (как устное, так и письменное) в случае необходимости должно подкрепляться материалами и документами, обосновывающими или поясняющими суть обращения;
– представляемые заявителем материалы не должны содержать выражений, оскорбляющих честь и достоинство других лиц.

Если заявление гражданина (устное или письменное) о личном приеме не соответствует вышеприведенным требованиям, гражданину может быть отказано в приеме руководителем или заместителями руководителя с обязательным разъяснением причины отказа».

Пункт 2.5 Положения устанавливает порядок, при котором руководителю или заместителям руководителя сообщается о записи к ним на прием для определения даты личного приема служебной запиской, составляемой Отделом делопроизводства и контроля исполнения документов Административного управления. С учетом рабочего плана руководства и подготовки необходимых материалов к рассматриваемому вопросу дата, место и время приема доводятся до отдела в срок не более 7 дней, и отдел оперативно сообщает эти сведения гражданам по каналам связи.

В соответствии с Законом «О порядке рассмотрения обращений граждан» пункты 3.6 и 4.3 Положения устанавливают, что «все устные и письменные обращения граждан, полученные во время личного приема, должностные лица заносят в карточку личного приема гражданина, подписывают и передают в Административное управление для регистрации и учета в Журнале».
Административное управление обобщает и по итогам каждого полугодия готовит отчет о результатах приема граждан в Федеральном казначействе по установленной форме, предусмотренной приложением к Положению.

СВОДНЫЙ ОТЧЕТ
о результатах приема граждан в центральном аппарате Федерального казначейства
за ___ полугодие 200_ г.

Рассмотренные в статье примеры издания нормативных правовых документов затрагивающих и вопросы делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, показывают, что их изучение не только полезно, но и необходимо для всех служб документационного обеспечения управления при разработке нормативных правовых и нормативно-методических документов по делопроизводству своих организаций. В каждом из них детализированы общие требования к постановке делопроизводства, изложенные в общегосударственных актах, и, главное, отражен накопленный полезный опыт технологии выполнения различных делопроизводственных операций.