История и современность ведомственного архива Минздравсоцразвития России

Е. Н. Попова, руководитель архива

Наркомат здравоохранения РСФСР – одно из первых ведомств Советской России, созданное уже в июле 1918 г. для руководства всем медицинским и санитарным делом РСФСР.

Конституция 1936 г. предусматривала и создание союзно-республиканского Наркомата здравоохранения, который был образован постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г.

С созданием ведомств организовывались и их архивы, статус, положение и даже название которых были весьма различны в разное время. Так, например, первоначально в 1936 г. архив существовал как структурное подразделение в составе административно-хозяйственного отдела, что соответствовало требованиям постановления ЦИК и СНК СССР от 5 февраля 1936 г. «Об упорядочении архивного дела в народных комиссариатах и центральных учреждениях СССР». Позднее в 1939 г. архив был выделен в самостоятельный отдел Наркомздрава СССР с непосредственным подчинением одному из заместителей наркома. Однако менее чем через год в соответствии с новой структурой Наркомздрава СССР, утвержденной в 1940 г., архив вновь был лишен самостоятельности и вошел в качестве отдела в состав Управления делами. С 1947 г. Центральный архив существует уже на правах отдела канцелярии Наркомздрава и подчиняется ее начальнику. Постепенное понижение правового статуса архива в структуре Наркомата, конечно же, отрицательно сказывалось на работе архива. В первую очередь в связи с крайне ограниченными штатными возможностями. Первоначальный штат архива состоял из двух человек; в самостоятельный отдел архивов входило уже пять сотрудников; а при ликвидации самостоятельного отдела штат архива вновь был утвержден в составе двух человек. И только в послевоенный период в 1951 г. штат архива увеличили до трех человек.

Плановая работа архива была нарушена с началом Великой Отечественной войны. Во время эвакуации документальных материалов Наркомата здравоохранения СССР в г. Казани все инвентарные описи, как на эвакуированные, так и на оставшиеся в Москве дела погибли. Восстановление, научно-техническая обработка поступивших в архив документов были осуществлены уже после реэвакуации архива из г. Казани в Москву. В первые послевоенные годы архив насчитывал около 40 тыс. ед. хр. и концентрировал внимание на таких направлениях архивной деятельности, как обеспечение сохранности документов, их обработка и учет, использование в оперативной работе и справочных целях.

Некоторое улучшение деятельности архива Минздрава СССР, как и многих других ведомственных архивных структур, началось с 1956 г., после выхода постановления Совета министров СССР от 7 февраля 1956 г. «О мерах по упорядочению режима хранения и лучшему использованию архивных материалов министерств и ведомств». Несмотря на то, что сегодня некоторые историки оценивают это постановление резко отрицательно, думается, что оно все-таки сыграло определенную роль в развитии ведомственных архивов. Главным образом это проявилось в усилении внимания к вопросам делопроизводства, что было зафиксировано в постановлении. Вряд ли правомерно видеть в этом только негативную тенденцию «к отождествлению функций архивиста и работника ведомственной канцелярии, секретариата и т. д.».

Состояние делопроизводства в то время, мягко говоря, было неудовлетворительным, отсутствовали какая-либо унификация оформления документов, формирования дел, подготовки их к сдаче в архив, не везде обеспечивалось даже качество составления и ведения номенклатур дел и т. п. Все это отрицательно сказывалось на сохранности документов, полноте формирования архивного фонда ведомства. Поэтому попытки регламентировать делопроизводственные процессы, закрепить порядок работы с документами с момента их создания и до сдачи в архив, которые были предприняты в вышедших вслед за постановлением Правилах работы архивов учреждений, организаций и предприятий (М., 1956), а затем и в Основных правилах постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР (М., 1962 г.), безусловно, имели положительное значение, способствовали созданию системы взаимоотношений государственных и ведомственных архивов. В соответствии с постановлением Совета министров СССР от 7 февраля 1956 г. министром здравоохранения СССР был подписан приказ об улучшении работы архива Министерства, в первую очередь по комплектованию документами и их использованию в научных и практических целях. Были также приняты меры по приведению в порядок архивов учреждений системы Минздрава. Эта работа проходила под методическим руководством архива министерства. Был активизирован прием документов из структурных подразделений министерства, что обеспечило их лучшую сохранность и использование.

Тенденция распространения влияния архивного ведомства на бесконтрольный процесс делопроизводства в организациях была закреплена в Положениях о Государственном архивном фонде СССР и о Главном архивном управлении при Совете министров СССР 1980 г. Это были важные шаги на пути сближения работы государственных и ведомственных архивов, обеспечения преемственности их научно-справочного аппарата.

Накануне распада СССР архив Минздрава СССР входил в Управление делами и функционировал на правах отдела. Аналогично проходило развитие архива Минздрава РСФСР.

Согласно закону от 25 декабря 1991 г. № 2094-1 «Об изменении государства Российской Федеративной Социалистической Республики в Российскую Федерацию» Минздрав РСФСР переименован в Минздрав России. Минздрав СССР прекратил существование в соответствии с постановлением Комитета по оперативному управлению народным хозяйством от 23 ноября 91 № 53 «К вопросу об упразднении министерств и других центральных органов государственного управления СССР». Так, архивы Минздрава СССР и Минздрава РСФСР были сконцентрированы в архиве Минздрава России.

Как и все архивы, и государственные, и ведомственные, архив Минздрава России пережил в 1990-е гг. очень сложные времена. К счастью, Минздрав России был достаточно стабильным ведомством, что позволило его архиву в целом избежать утрат документов как постоянного хранения, так и по личному составу. Этого, к сожалению, нельзя сказать о документах подведомственных учреждений, переживавших в это время многочисленные реорганизации. Как, по какой логике в этих случаях определялось место хранения документов, сейчас понять весьма затруднительно. Например, документы по личному составу НИИ фармации в полном объеме и хорошем состоянии переданы в архив министерства. Документы же Проектного института Минздрава РСФСР находятся во ФГУП «Медсервис», их сохранность не отвечает нормативным требованиям, фактически они складированы на временно арендуемой территории и недоступны для использования. От каких-то организаций в архив министерства поступили только приказы по личному составу и личные дела, но не были сданы лицевые счета работников. Местонахождение документов ряда организаций вообще в настоящее время неизвестно, что практически означает их утрату. Десятки людей не могут получить необходимых справок социально-правового характера. Архив Минздравсоцразвития России старается установить местонахождение документов по личному составу учреждений системы бывшего Минздрава России и в необходимых случаях, даже в условиях крайне ограниченных площадей, принимает эти документы на хранение. Так, из Российского объединения «Медтехснаб» получены лицевые счета «Союзмедтехники» за 1964–1991 гг.

Но в целом период очередного «архивного неустройства» Минздрав России пережил без серьезных потерь. В июле 2000 г. министерство информировало Федеральную архивную службу России о мерах по обеспечению сохранности и использованию архивных документов. Но эти реорганизации, необходимость приема, а в ряде случаев – спасения документов подведомственных организаций, конечно, привели к свертыванию традиционных архивных работ, в частности по проверке наличия, экспертизе ценности документов, ведению системы учетного и научно-справочного аппарата.

В ходе административной реформы 2004 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 было создано Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, принявшее на себя функции упраздненных Минздрава России и Минтруда России. Архив Минздравсоцразвития России находится в составе общего отдела Департамента по управлению делами. Руководство Департамента поставило перед архивом задачу: сделать его полноценным архивным подразделением, отвечающим нормативным требованиям. Его деятельность строится на основании полугодовых планов работы, утверждаемых руководством Департамента, которые включают в себя разделы: организационные мероприятия, обеспечение сохранности документов, государственный учет документов, научно-справочный аппарат и использование документов. По состоянию на 1 января 2007 г. в его хранилищах сосредоточено свыше 102,0 тыс. дел за 1936–2004 гг., в том числе 13,7 тыс. дел постоянного хранения с 1992 г., 88,4 тыс. дел по личному составу. Кроме того, в связи с ликвидацией Минздрава России и Минтруда России в архив было сдано значительное количество «времянки», сроки хранения которой еще не истекли.

После длительных согласований приказом Минздравсоцразвития России от 15 февраля 2007 г. № 113 создана Центральная экспертная комиссия Министерства, утвержден ее состав и положение о ней, согласованное с Росархивом. Комиссия приступила к работе, рассмотрев на своем заседании опись дел Минздрава России постоянного хранения, акты на уничтожение документов, не подлежащих хранению, и другие вопросы.

Помимо собственно организации работы архива на его сотрудника возложены обязанности по формированию номенклатуры дел Министерства, контролю за состоянием делопроизводства в его структурных подразделениях. Во многом это оправданно, так как только тесная связь архива с делопроизводственной службой может обеспечить качество и полноту формирования архивного фонда министерства. Первая сводная номенклатура дел Минздравсоцразвития России была подготовлена и согласована с ГАРФ в 2006 г. Несмотря на то, что сводную номенклатуру дел положено формировать на основании номенклатур дел структурных подразделений, дождаться от них грамотных предложений оказалось непросто. Поэтому пошли по пути направления в департаменты проектов их номенклатур дел, где были даны соответствующая систематизация дел, варианты заголовков дел, сроки хранения документов и ссылки на соответствующие статьи типового или отраслевого перечней документов. Это существенно ускорило работу по подготовке сводной номенклатуры дел. Архивом постоянно проводится работа по уточнению состава имеющейся документации. Так, в номенклатуру дел министерства на 2007 г. включены протоколы заседаний различных комиссий, советов и рабочих групп министерства, документы, отражающие реализацию приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения, конкурсная и научно-исследовательская документация и др. Это повысит информационный потенциал архивного фонда министерства. Серьезную проблему представляет составление планово-отчетной документации. Учитывая, что общий план работы министерства не составляется, решено оставлять на постоянное хранение планы и отчеты департаментов. При составлении номенклатуры дел максимально сохраняется сложившийся порядок их формирования. Например, обращения сенаторов откладываются вместе с запросами комиссий обеих палат Федерального Собрания, а обращения депутатов Государственной Думы формируются отдельно. Это объясняется тем, что обращений из верхней палаты парламента немного, и они, как правило, тематически связаны с обращениями комиссий, а запросов депутатов, наоборот, очень много, и их тематика поистине безгранична. Такие особенности отражаются в названиях дел. Несмотря на то, что федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ устанавливает не согласующийся ни с какими перечнями документов срок хранения конкурсной документации не менее 3 лет, в номенклатуре дел Минздравсоцразвития России протоколы заседаний конкурсных комиссий и документы к ним, как и было ранее, относятся к постоянному хранению.

Наиболее масштабным мероприятием 2006 г. стали проведенные общим отделом проверки состояния делопроизводства в структурных подразделениях Минздравсоцразвития России. В ходе проверок изучались вопросы регистрации документов, правильности заполнения контрольно-учетных карточек, организации контроля за сроками исполнения документов, ведения номенклатуры дел, формирования и оформления дел постоянного, долговременного и временного хранения, обеспечения сохранности документов в структурных подразделениях. Проверка показала, что во всех департаментах назначены ответственные за делопроизводство, внедряется Временная инструкция по делопроизводству Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (приказ Минздравсоцразвития России от 27 декабря 2004 г. № 323), ведется учет корреспонденции в традиционном или автоматизированном режиме, осуществляется формирование дел и их оформление.

Вместе с тем выявлен ряд существенных и традиционных недостатков в постановке делопроизводства и работе с документами, в том числе постоянного хранения. Главный недостаток можно отнести к «человеческому фактору», который проявляется в том, что многие – и руководители структурных подразделений, и ответственные за делопроизводство – рассматривают это направление деятельности как досадную обузу, мешающую их основной работе. Переломить такое отношение крайне трудно. В большинстве случаев отсутствовали должностные регламенты сотрудников, ответственных за делопроизводство в департаментах, которые закрепляли бы их обязанности в части ведения делопроизводства, координации этой работы и контроля за состоянием дел в отделах. Не все ответственные за делопроизводство оказались знакомы с основными нормативно-методическими документами, регламентирующими это направление деятельности. Были выявлены неоднократные факты нарушения правил формирования дел, когда, например, документы постоянного и временного хранения формируются в одно дело; дела содержат многочисленные варианты и проекты документов и т. п.

Серьезным недостатком являлось несвоевременное формирование дел, когда даже в конце года законченные делопроизводством документы все еще находились у исполнителей, а в ряде случаев документы не формировались в дела, а фактически складировались в шкафах и столах без каких-либо обозначений. Крайне отрицательно на эффективности работы по регистрации корреспонденции, учету прохождения и контролю исполнения документов сказывается отсутствие единой автоматизированной сети. Результаты работы оформлены справкой, направленной в структурные подразделения министерства для устранения отмеченных недостатков. Были даны рекомендации по совершенствованию делопроизводства, при этом старались сформулировать их максимально конкретно. Говоря о необходимости разработать должностные регламенты сотрудников, ответственных за делопроизводство в департаментах, предлагали перечень обязательных функций по делопроизводству и архивному делу; говоря о недостатках при оформлении папок с документами, приводили возможные варианты, заголовки дел и их томов и т. д.

Большое внимание уделяется повышению квалификации ответственных за делопроизводство в структурных подразделениях министерства. Как правило, специалисты, на которых возложены эти обязанности, не имеют специального образования или соответствующего опыта работы. Поэтому в помощь им были подготовлены Перечень правовых, нормативных и методических документов по документационному обеспечению управления, а также методические пособия по самым актуальным вопросам: Памятка по применению Номенклатуры дел Минздравсоцразвития России, Памятка по работе пользователей с архивными документами, Памятка по оформлению дел и подготовке их к передаче в архив Минздравсоцразвития России и др., которые соответствующими письмами Департамента по управлению делами направлены в структурные подразделения министерства. В 2007 г. начал действовать семинар по повышению квалификации этой категории специалистов. Проведены 2 занятия – лекция «Документ – делопроизводство и архив ведомства», с которой выступил специалист Росархива и семинар «Экспертиза ценности документов. Подготовка и ведение номенклатуры дел». На семинарском занятии рассмотрены конкретные вопросы составления и ведения номенклатуры дел, составления заголовков дел, а также элементов оформления дел постоянного хранения – обложки дела, листа-заверителя, внутренней описи. Запланированы занятия по повышению квалификации и на 2008 г.

В соответствии с графиком осуществлен прием документов постоянного хранения и по личному составу за 2004–2005 гг. из структурных подразделений министерства. Пока не удалось добиться от всех подразделений сдачи документов в обработанном виде. В порядке исключения принят комплекс неописанных документов, которые в настоящее время проходят научно-техническую обработку.

Среди внутриархивных работ первостепенное значение уделялось сплошной постеллажной проверке наличия документов, которая к настоящему времени закончена по фондам Минздрава России и его предшественников (проверено почти 46 тыс. ед. хр.). Результаты проверки наличия в соответствии с требованиями оформляются актами установленной формы. По ее итогам проведено оформление первичных средств хранения (оформление коробок и связок ярлыками) и постеллажных топографических указателей, а также значительное перемещение документов в целях их рационального размещения.

Продолжено формирование системы учетных документов в соответствии с требованиями Регламента государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации. Заведены список фондов, реестры описей, дела фондов, ежегодно составляется паспорт архива.

А в области использования документов основное внимание уделяется исполнению запросов социально-правового характера.

В целях улучшения этой работы ведется составление справочника о месте хранения документов по личному составу учреждений системы Минздрава России и Минтруда России. На приказы о награждении нагрудным знаком «Почетный донор России» за 1997–2004 гг. подготовлены реестры по хронологическому и территориальному признакам. Это позволило практически в 2 раза сократить сроки выполнения донорских запросов, даже при отсутствии точных поисковых данных. Вместе с тем архив выполняет и многочисленные запросы учреждений, юридических и физических лиц по документам архива. Организовано информационное обслуживание следственных органов, которые часто обращаются к документам как постоянного, так и временного хранения. Поэтому предоставление им необходимой информации зачастую требует сначала большой работы по разбору документов временного хранения, которые, как правило, просто складировались в 2004 г. в помещениях архива. Ежегодно архив исполняет более тысячи запросов.

Опыт последних лет подтвердил, что эффективность работы архива министерства может быть обеспечена лишь при поддержке руководства и в тесном взаимодействии с делопроизводственной службой.