Системы документации, обеспечивающие регистрацию актов гражданского состояния

А.И. Исаченкова, проф. Пермского гос. института культуры

• Понятие об актах гражданского состояния и их регистрации

• Сущность и значение регистрации актов гражданского состояния

Понятие «акты гражданского состояния» (АГС) содержит в себе два производных термина – «акт» и «гражданское состояние». Актами называли обобщенное наименование документов, имеющих правовое значение и оформленных в установленном порядке.

В дореволюционном законодательстве под этим термином понимался и документ, доказывающий принадлежность человека к определенному сословию (состоянию). Целый том Свода законов государства был посвящен вопросам правового положения лиц в зависимости от их принадлежности к тому или иному сословию (состоянию). Вторая половина тома была специально посвящена «актам состояний», причем на первом месте среди этих актов, «общих для всех состояний», были названы приходские (метрические) книги и ведомости. 1 Метрические книги являлись общими актами для всех сословий, так как фиксировали такие всесословные события, как рождение, брак и смерть.

В конце XIX – начале XX вв. термин «состояние» стал применяться шире, в смысле состояния лица в качестве гражданина общества.

Прогрессивная роль в развитии гражданского законодательства отводилась Гражданскому уложению Российской империи, проект которого был подготовлен в 1905 г. и нуждался в законодательном утверждении. Однако по разным причинам он не вступил в законодательную силу.2

В отличие от Свода законов гражданских, в котором употреблялись понятия «метрические книги» и «метрические акты», в проект Гражданского уложения было включено новое понятие «акты гражданского состояния» и специальный V раздел посвящался этим актам. В соответствии со статьей 695 данного проекта акты о рождении, бракосочетании и смерти именовались актами, удостоверяющими гражданское состояние лиц, т. е. актами гражданского состояния. В итоге к началу XX века в юридической литературе мы встречаем понятие «акты гражданского состояния», под которыми уже подразумевались события (рождения, бракосочетания и смерти), которые после совершения обряда записывались в метрическую книгу.

В настоящее время понятие «гражданское состояние» употребляется как в широком, так и в узком смысле. В более широком смысле гражданское состояние означает правовое положение конкретного гражданина как носителя различных прав и обязанностей (политических, имущественных, личных и прочих), определяемое фактами и обстоятельствами естественного и общественного характера. В узком смысле это понятие подразумевает правовое положение гражданина как участника только имущественных и личных неимущественных отношений, регулируемых гражданским правом.

Понятие «акты гражданского состояния» не унифицировано. В литературе можно встретить разные подходы к его трактовке. Так, А.И. Зинченко определяет это словосочетание как документальную форму, удостоверяющую события, действия, характеризующие состояние конкретного лица или его семейное положение, родственные связи, которые по закону подлежат регистрации в органах записи актов гражданского состояния.3

В юридических справочных изданиях данное понятие трактуется как «основные события в жизни человека, подлежащие обязательной регистрации в государственных органах записи гражданского состояния». Актом гражданского состояния называется и сама запись об этом событии».4 В данном определении нет различия между актом гражданского состояния и записи о нем.

В универсальной интернет-энциклопедии (Википедии) под актами гражданского состояния подразумеваются «юридические факты, обозначающие действия граждан или события, влияющие на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, а также характеризующие правовое состояние граждан».5

Законодательное определение этого понятия содержится в ФЗ «Об актах гражданского состояния». Согласно статье третьей актами гражданского состояния (от латинского actio – действие, поступок) признаются действия граждан или события, влияющие на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, а также характеризующие правовое состояние граждан. 6

В этом определении можно выделить ряд признаков, раскрывающих правовую природу актов гражданского состояния. Во-первых, это могут быть как действия граждан, так и события, т. е. обстоятельства, как правило, не зависящие от воли физического лица. В теории права действия характеризуются как юридические факты, зависящие от волеизъявления людей, а события – как юридические факты, не зависящие от волеизъявления людей. Исходя из этого к событиям относятся такие юридические факты, как рождение и смерть. Остальные юридические факты – заключение брака, расторжение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства и перемена имени – относятся к действиям граждан.

Во-вторых, АГС являются правовым институтом, близким к юридическим фактам, однако имеющим самостоятельное значение. Сущность АГС состоит в том, что они не влекут возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей физических лиц, а оказывают влияние на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей.7

Перечень обстоятельств, которые относятся к числу АГС, дан в Гражданском кодексе (ст. 47, п.1) и в ФЗ «Об актах гражданского состояния». В них предусмотрены следующие виды АГС: рождение, заключение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства, перемена имени, смерть гражданина. Каждое из указанных обстоятельств подлежит регистрации. Только после государственной регистрации в органах ЗАГС все названные акты считаются официально признанными.

В широком смысле термин «регистрация актов гражданского состояния» определяется как непрерывная, постоянная, обязательная и сплошная запись демографических событий, которые относятся к населению той или иной страны, и ее характеристика в соответствии с постановлениями или правилами, принятыми согласно законодательным требованиям соответствующей страны.8

В узком смысле термин «регистрация» означает запись сведений о каждом человеке, зафиксированную в правовой форме для установления гражданского состояния личности.

В юридической литературе неоднократно поднимался вопрос о правовой природе записи АГС. Это вызвано отсутствием общепризнанного определения этого понятия.

Е.М. Белогорская, посвятившая свое диссертационное исследование данной проблеме, под записью АГС понимает составленный в надлежащей форме должностным лицом органа ЗАГС документ, во-первых, подтверждающий наличие брака или его прекращение, изменение имени или фамилии (при регистрации брака, развода, перемене имени или фамилии), во-вторых, являющийся доказательством фактов рождения, смерти (при регистрации рождения, смерти) и, в-третьих, удостоверяющий другие юридические факты (усыновление, исправление, дополнение и восстановление актов гражданского состояния).9 Следовательно, понятие записи АГС указанный автор употребляет как документ, письменно удостоверяющий только те события, действия или состояния, которые характеризуют гражданское состояние конкретного физического лица
и которые, согласно закону, подлежат регистрации в органах ЗАГС.

В диссертационной работе В.Л. Микеленас запись АГС рассматривается как письменный официальный документ, являющийся результатом индивидуального акта применения, составленный в предусмотренном законом порядке должностным лицом органа ЗАГС, подтверждающий в целях охраны государственных, общественных интересов и субъективных прав граждан подлежащие регистрации юридические факты, а также саму регистрацию.10

Р.К. Калоева обращает внимание на терминологический нюанс употребления термина «запись акта гражданского состояния», соединившего различные по своей сущности понятия. Если рассматривать устоявшееся словосочетание «запись акта» как документа, то правильнее употреблять «запись об акте», а если как совершение определенного действия – то правильнее говорить «запись акта». Тем самым можно избежать терминологической путаницы.11

В ФЗ «Об актах гражданского состояния» понятие «регистрация АГС» рассматривается несколько шире. Оно включает в себя не только первичную запись в специальных актовых книгах органов ЗАГС, но и изменение, исправление и дополнение актовых записей, их восстановление и аннулирование.

Актовая запись содержит информацию о характеристике события, а также сведения о лицах, имеющих отношение к этому событию. Эта запись имеет юридическое значение и является динамической записью, так как в нее могут вноситься исправления и изменения на протяжении всей жизни соответствующего лица.

Между понятиями «акт гражданского состояния» и «регистрация акта гражданского состояния» имеется существенная разница. Акты гражданского состояния – это обстоятельства, имевшие место в действительности (рождение, смерть, усыновление и др.). Регистрация или актовая запись – это письменные сведения об АГС, произведенные в установленном законом порядке компетентными органами с целью подтверждения достоверности обстоятельств, записи о которых произведены. Так, рождение – это акт гражданского состояния, а регистрация рождения – это актовая запись о рождении.

На основании записи выдается свидетельство о регистрации АГС, которое удостоверяет факт регистрации. Выданное на основании записи о рождении свидетельство является обязательным официальным документом для органов социального обеспечения при решении вопроса о назначении пособия на ребенка; для паспортно-визовой службы – основанием для выдачи общегражданского паспорта при достижении гражданином четырнадцати лет. Свидетельство о рождении подтверждает присвоение ребенку определенного имени и обязывает должностных лиц и граждан именовать его так, как это указано в актовой записи о рождении.

Запись акта гражданского состояния включает сведения, состав которых зависит от вида регистрируемого акта, и определен законом об актах гражданского состояния.

Таким образом, регистрация АГС документирует и удостоверяет действие или событие, служит источником доказательства этих действий (событий).

В специальной литературе отмечен ряд особенностей актовых записей:

а) они всегда конкретны, поскольку устанавливают индивидуальный статус гражданина; с ними связаны начало и конец гражданской правоспособности, изменение семейного положения лица, его имени и фамилии;

б) составляются с соблюдением действующих нормативных актов, что обеспечивает законность их содержания и охрану интересов граждан, государства;

в) могут быть составлены только по тем фактам, регистрация которых отнесена к компетенции органов ЗАГС;

г) в них отражаются не только предусмотренные законом действия, волевые факты, но и события-факты, не зависящие от воли людей;

д) достоверность записей имеет юридическую силу до тех пор, пока в установленном законом порядке не будет опровергнута их правильность.

Исправления и дополнения в актовые записи могут производиться в тех случаях, когда для этого имеются достаточные основания и отсутствует спор между заинтересованными лицами.

В качестве основания может быть запись акта об усыновлении, на основании которой изменяются фамилия, имя, отчество, дата и место рождения усыновленного ребенка, а усыновители записываются родителями усыновляемого.

Перечень оснований для внесения исправлений в записи АГС устанавливается законодательно.

На основании решения суда актовые записи могут быть восстановлены при их утрате и аннулированы (уничтожены в связи с полной утратой их юридического значения). С момента аннулирования запись АГС утрачивает свое правовое значение. Прекращает свое действие и свидетельство, которое было выдано на основании этой записи. Оно изымается у лица, которому было выдано, и уничтожается.

Р.К. Калоевой, автором статьи «Отдельные вопросы правового статуса записи актов гражданского состояния», предложено выделить и другие особенности записи АГС. Она отмечает: подзаконность записей; возможность осуществления контроля со стороны лиц, в отношении которых они составляются; они опосредуют исключительно неимущественные отношения; индивидуальная информация, содержащаяся в них, имеет публичное значение; особый контроль их оспаривания; заявительный способ их совершения, изменения, аннулирования и т. д. Таким образом, ею значительно расширены представления об особенностях актов гражданского состояния.

Важное теоретическое значение имеют и вопросы, связанные с классификацией АГС. В юридической литературе представлены разные точки зрения и на эту проблему.12 Общепринятым является деление АГС на правообразующие, правоизменяющие и правопрекращающие. Е.М. Белогорская считает, что своеобразие деятельности органов ЗАГС состоит в том, что в одних актовых записях только удостоверяется наличие уже свершившегося факта, которым закон придал юридическое значение (рождение, усыновление, смерть), а в других – регистрируются факты, которые приобретают значение юридических лишь в силу данной регистрации (регистрация брака, развода, изменение имени и фамилии). При этом составление актовых записей первого рода имеет характер фиксации юридических фактов (удостоверяющий характер), тогда как регистрация записей второго рода имеет правообразующий характер.

О.В. Фетисова обращает внимание на спорность общепринятого деления актов гражданского состояния на правообразующие, правоизменяющие и правопрекращающие, поскольку регистрация одних АГС как порождает, так одновременно прекращает те или иные права и обязанности гражданина. В ряде случаев с моментом регистрации закон не связывает наступление каких-либо правовых последствий, поскольку они наступают независимо от этого.

В связи с этим автор считает возможным деление АГС на имеющие смешанный и удостоверительный характер. Так, с момента регистрации расторжения брака в органах ЗАГС, с одной стороны, прекращается правовой статус супругов, а с другой – появляются новые обязанности, в частности, алиментные по отношению к несовершеннолетним детям. Смешанный характер носят АГС, связанные со смертью человека, переменой имени. К актам, имеющим удостоверительный характер, можно отнести расторжение брака по решению суда, усыновление и рождение ребенка.

Государственная регистрация АГС является особым видом деятельности, она производится в государственных и общественных интересах с целью охраны имущественных и личных неимущественных прав и интересов граждан. Этим и обусловлено признание важности документов органов ЗАГС как бесспорных доказательств, необходимых для защиты прав и интересов граждан.

Задачами регистрации является обеспечение полноты регистрируемых сведений о фактах гражданского состояния личности, сохранность и использование их в юридических, административных, статистических и иных целях.

Сущность регистрации как метода заключается в непрерывности, постоянстве и обязательности записи о каждом событии органами ЗАГС.

Регистрация АГС осуществляется на основе определенных принципов. Основополагающим является принцип законности, предполагающий четкое и строгое соблюдение правовых предписаний, регламентирующих порядок и условия регистрации АГС. Это касается деятельности должностных лиц органов ЗАГС и граждан, обращающихся с соответствующими заявлениями.

К числу важнейших принципов государственной регистрации АГС следует отнести принцип своевременности и полноты регистрации АГС; осуществления регистрации АГС на русском языке и государственном языке субъекта РФ; обеспечения тайны при регистрации, поскольку все акты гражданского состояния связаны с личной жизнью граждан.

Регистрация АГС как особая сфера деятельности выполняет ряд присущих ей функций. Это правовая (юридическая) функция, поскольку регистрация осуществляется специальным уполномоченным государством органом; актовые записи имеют доказательную силу на основе презумпции их юридической действительности; свидетельства о регистрации являются официальными государственными документами, подтверждающими законность зарегистрированных и удостоверенных событий. От регистрации АГС зависит и ряд прав человека, в том числе: права на индивидуальность, на имя и гражданство, на наследование, на социальное обеспечение, на попечение над детьми и др.

На юридической функции основана также учетная (статистическая) функция, поскольку она связана с регистрацией естественного движения населения. Статистические данные, полученные на основе регистрации АГС, являются единственным и наиболее полным источником для анализа демографических событий на конкретной территории и в государстве в целом.

С регистрацией АГС связана и управленческая (административная) функция, так как данные, содержащиеся в актовых записях, после их обработки активно используются управленческими структурами для реализации собственных задач при планировании и прогнозировании социально-экономических процессов. Эти данные применяются при выработке государственной политики и социальных программ, используются в области здравоохранения, образования, социального страхования, пенсионного обеспечения и др.

Таким образом, функции, выполняемые регистрацией АГС, подчеркивают их значимость не только для индивидуализации личности, организации семьи, социального обеспечения, но и для отслеживания демографических тенденций, а в целом – для эффективного управления человеческим потенциалом.

Регистрация как процесс связана прежде всего с участниками событий. В качестве заявителей выступает либо конкретное физическое лицо, имеющее прямое отношение к регистрируемому факту, либо должностное лицо определенного официального учреждения (медицинского, социальной защиты, органа внутренних дел, органа дознания и др.), уполномоченные государством на регистрацию АГС.

Для регистрации АГС существенное значение имеют место регистрации и процессуальные сроки, т. е. установленное законом время, в течение которого должны быть совершены определенные действия и завершена регистрация АГС. Законом об актах гражданского состояния установлены как общие, так и специальные сроки. Так, заявление о рождении ребенка должно быть подано в течение одного месяца со дня его рождения. Заявление о рождении мертвого ребенка или о рождении и смерти ребенка, умершего на первой неделе жизни, должно быть подано не позднее трех дней с момента установления факта мертворождения или факта смерти ребенка, умершего на первой неделе жизни.

Место регистрации АГС, как правило, определяется местожительством гражданина (родителей, супругов, лиц, вступающих в брак, усыновителей, умершего). В то же время регистрация может осуществляться и по месту наступления события (рождения, смерти, вынесения решения суда), или по месту нахождения организации, выдавшей документ (например, о смерти).

За регистрацию АГС взимается государственная пошлина, порядок которой определен Налоговым кодексом РФ (Ч.2). Государственная пошлина – это сбор, взимаемый с лиц при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, а также к должностным лицам за совершение юридически значимых действий. Пошлина не уплачивается при регистрации рождения, смерти и усыновления.

Регистрация как технологический процесс связана не только с участниками событий, местом и сроками регистрации, предоставлением соответствующих документов, но и с определенными этапами осуществления этой процедуры.

Процедура государственной регистрации акта гражданского состояния включает в себя несколько стадий:

- получение документов, являющихся основанием для государственной регистрации;

- анализ и проверка документов;

- запрос дополнительных документов и их рассмотрение – при необходимости;

- назначение времени регистрации акта гражданского состояния – в случае, когда регистрация акта проводится по истечении определенного времени;

- оформление двух экземпляров записи акта гражданского состояния;

- прочтение записи акта заявителями, подписание актовой записи заявителями и должностным лицом, составившим актовую запись;

- внесение сведений о государственной регистрации в поисковую систему;

- оформление свидетельства;

- проверка заявителями сведений, указанных в свидетельстве;

- внесение в соответствующий журнал сведений о выдаче заявителю свидетельства;

- проставление заявителями подписи в получении документа.

Таким образом, первый этап связан с обращением гражданина в орган ЗАГС, учетом сроков и наличием требуемых документов. На втором этапе должностным лицом органа ЗАГС осуществляются действия по составлению актовых записей, формированию актовых книг и выдаче свидетельств о государственной регистрации.

Все процедуры регистрации и порядок их проведения регламентированы нормативными актами, которые подлежат обязательному исполнению как со стороны должностных лиц, так и граждан, обращающихся в органы ЗАГС. Одним из таких документов, принятых в последнее время, является административный регламент предоставления государственной услуги по регистрации АГС органами, осуществляющими государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории России. Он содержит детальную проработку последовательности всех действий через блок-схемы при регистрации каждого вида АГС, включая внесение исправлений (изменений) в записи АГС, восстановление или аннулирование записи АГС, а также выдачу документа (повторного свидетельства, справки), подтверждающего факт регистрации АГС.

Надежная система регистрации АГС признается сегодня мировым сообществом как важный национальный ресурс, который обеспечивает государство эффективным источником данных для статистики естественного движения населения, причем эта функция является вторичной по отношению к документальному юридическому оформлению фактов рождения, смерти и других событий.13

С точки зрения отдельного человека документальное подтверждение факта регистрации рождения, брака, развода, усыновления (удочерения), установления отцовства, перемены имени необходимо для признания их правосубъектности, семейных отношений, гражданства и обусловленных этим прав. Вместе с тем такая регистрация расширяет доступ граждан к таким общественным услугам, как здравоохранение, образование, социальное обеспечение и социальная защита. Юридическое подтверждение личности необходимо для вовлечения граждан в современную экономическую деятельность, поскольку позволяет получить паспорт, трудоустройство, осуществлять свои права избирателя, наследовать имущество и т. д. В итоге регистрация АГС помогает обеспечить человеку его права.

Статистика естественного движения населения, полученная в результате регистрации АГС, вносит существенный вклад в разработку научно обоснованной политики государственного управления всеми сферами экономики и социальной жизни.

Создание полноценной и надежной системы функционирования регистрации АГС в каждой стране является одним из направлений деятельности ООН и его Департамента по экономическим и социальным вопросам. На протяжении многих лет статистический отдел этого Департамента подготавливает и выпускает серию справочных изданий по методологии и методике разработки национальных систем регистрации АГС. В них предлагается оптимальная модель этой системы, основанной на научном подходе и достижениях ведущих стран мира.

Россия как член ООН, представляющая в статистический отдел сведения о населении своего государства, заинтересована в применении унифицированных показателей по всем данным регистрации АГС. Вместе с тем созданная за почти вековой путь развития российская национальная система регистрации АГС располагает собственным опытом и имеет свои традиции.