Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации обладает широким кругом полномочий, необходимых для реализации его функций как главы государства. Эти полномочия затрагивают все стороны государственной деятельности, и Президент в конечном счете ответственен за слаженную и сбалансированную работу всех государственных структур.
Властные полномочия Президента РФ выражаются посредством издания указов и распоряжений1. В настоящее время исследованию природы этих документов посвящены труды ученых правоведов, политологов2. В документоведении данные виды документов исследуются, как правило, с исторических позиций3. Однако это не исчерпывающий перечень документов, посредством которых глава государства выражает свое волеизъявление. Важное место в системе официальных документов Президента РФ занимают послания и поручения.
Рассмотрим некоторые аспекты, связанные с их характеристикой.
Решающая роль в системе формирования и реализации государственной политики принадлежит Президенту РФ как главе государства. В силу нормы статьи 80 Конституции Российской Федерации в его полномочия входит обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, а также определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. Эти функции Президент реализует, утверждая доктрины, стратегии, концепции, а также выступая с ежегодными посланиями.
Следует отметить, что традиция ежегодных посланий в России существует с 1994 года. Отличительная особенность послания том, что его содержание изложено в форме доклада, с которым Президент РФ выступает перед парламентом. Но послание – это не нормативный документ, а разновидность обращения к законодательной (представительной) ветви власти, в котором декларируется позиция главы государства по основным положениям внутренней и внешней политики. Однако обращению Президента присущ один из основных признаков нормативного документа – его опубликование в официальных источниках, что фактически расширяет круг адресатов (помимо Федерального Собрания) и делает его прямым обращением к народу России. Сформулированные Президентом выводы и расставленные в послании приоритеты учитываются как парламентом, так и правительством при составлении планов законопроектных работ.
Таким образом, по своей сути послание ассоциируется с программным документом, поскольку в нем обозначены основные направления развития страны, государственной и бюджетной политики на ближайшую перспективу. Отнесение послания к программным документам подтверждается и принятым в 2014 г. федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации»4. Согласно статье 15-й послание Президента РФ является основой для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определения направления достижения указанных целей, важнейших задач, подлежащих решению, а также для разработки других документов стратегического планирования.
Послание одновременно является и программным документом для самого Президента РФ, поскольку он издает соответствующие указы в целях его исполнения и решения сформулированных в нем задач5.
Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране. В остальном форма и содержание послания выбираются Президентом, так как нормативных требований к такому документу почти нет. Имелись лишь отдельные эпизоды, затрагивающие, в основном, требования, предъявляемые к тексту послания. Например, предусматривалось, что в специальном разделе послания Президента РФ констатировалось состояние экономики Российской Федерации, формулировались и обосновывались стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводились важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу6.
Несмотря на высокий статус посланий российского Президента, дискуссионным считается вопрос об их юридической силе. Существует мнение, что послание – нормативный документ, по своей силе приравниваемый к закону. Имеется и противоположная точка зрения, согласно которой послание – это официальный документ, который «не является нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает правовые нормы»7.
Нейтральной точки зрения придерживаются правоведы, полагающие, что президентские послания носят характер политического акта с элементами распорядительных функций. Они служат ориентиром законодательной деятельности парламента. В то же время по отношению к федеральному правительству их императивность очевидна.
Федеральное собрание – составная часть демократического механизма власти, и не считаться с официальными взглядами главы государства оно не может, поэтому заявленные президентские позиции влияют на составление плана законопроектных работ парламента. Не было случая, чтобы российский парламент каким-либо образом не отреагировал на выступления Президента РФ.
Поэтому, по мнению ученых-правоведов, существует необходимость в специальной правовой регламентации юридической природы ежегодного послания Президента РФ, которая позволит снять неопределенность в этом вопросе.
Однако вне обсуждения, а, следовательно, открытым остается вопрос подготовки и оформления послания Президента как официального письменного документа.
Как было отмечено, в соответствии с Конституцией РФ Президент издает указы и распоряжения, которые являются обязательными для исполнения. Для издания указов и распоряжений предусмотрена специальная процедура8. Подготовка всех документов главы государства осуществляется в специальном органе – Администрации Президента РФ. Администрация является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ и осуществляющим контроль над исполнением его решений. На сайте Президента РФ указано, что «Администрация готовит проекты указов, распоряжений, поручений, обращений Президента, иных документов, в том числе проекты ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию»9. В этой связи более детальная технология подготовки документов, издаваемых Президентом РФ, отражается в Инструкции по делопроизводству в Администрации Президента Российской Федерации, одна из редакций которой представлена в сети Интернет10.
Необходимо констатировать, что унифицированная форма указов и распоряжений, включающая обязательный состав реквизитов, была установлена Правилами оформления документов в Администрации Президента11. Рекомендации по оформлению проектов указов и распоряжений содержатся и в «Методических рекомендациях по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти»12, поскольку исполнительная ветвь власти в ряде случаев выступает разработчиком проектов документов по вопросам, находящимся в полномочиях Президента. На рис. 1 представлена внешняя форма копии указа. На подлиннике документа оформлена личная подпись Президента РФ. Распоряжение Президента РФ имеет аналогичную внешнюю форму. Различие заключается в отсутствии проставления реквизита «место издания» и наличии буквенного обозначения «рп» (распоряжение Президента) в регистрационном номере (регистрационный номер указа Президента содержит лишь порядковый номер в рамках календарного периода - один год).
В то же время, несмотря на высокий статус, в отношении посланий Президента не предусмотрено ни определенной процедуры их подготовки, ни требований, предъявляемых к их оформлению. Целесообразность подобной регламентации очевидна, учитывая важность данного документа. Особое внимание при этом должно быть уделено документированной процедуре, отражающей ход разработки проекта послания в Администрации Президента. Что касается внешней формы послания, то, учитывая, что данный вид документа имеет признаки правового акта (обязательное опубликование), можно предположить, что его формуляр аналогичен унифицированной форме указа и распоряжения. Немаловажным является определение количества экземпляров послания, поскольку данный вид документа должен быть отнесен к документальному фонду Федерального Собрания РФ (адресат) и к документальному фонду Администрации Президента (автор документа). Не вызывает сомнений, что послание президента как документ, представляющий особую ценность, подлежит постоянному хранению.
Рис. 1. Внешняя форма указа Президента РФ
Следующий документ, процедура подготовки которого также осуществляется Администрацией Президента РФ – поручение Президента РФ.
В указе Президента РФ «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации»13 предписано «безусловное и своевременное исполнение поручений». При этом «руководители федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ несут персональную ответственность за своевременное и полное исполнение поручений Президента Российской Федерации». Требуется «ввести во всех федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ систему упреждающего контроля, для чего обязать руководителей заблаговременно представлять информацию о принятых мерах по исполнению поручений Президента Российской Федерации с последующим докладом в установленные сроки об итогах проделанной работы». Необходимо «вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности»14. Что касается сроков исполнения поручений, то они, как правило, указываются в тексте поручений.
Таким образом, сфера действия поручений охватывает всю государственную систему исполнительной власти и собственно президентские структуры. У поручений ярко выраженный обязательный характер. Именно в своих поручениях Президент в распорядительной форме указывает на необходимость обратить внимание на определенные проблемы, дает указания на осуществление определенных мероприятий и т. д. Для исполнительной ветви власти поручение выступает как первостепенное волеизъявление главы государства, а его невыполнение может явиться основанием для отставки конкретных должностных лиц.
Рассмотрим этот акт с документоведческой точки зрения. Поручения Президента содержат волеизъявление властного субъекта, которое для обеспечения точности, полноты и фиксации де-юре должно быть оформлено документально.
Поручение – акт индивидуальный, адресный, в каждом случае указывается исполнитель-адресат поручения, которым может являться как министерство (ведомство) в целом, так и отдельное должностное лицо. Список потенциальных исполнителей оказывается достаточно разнообразным: поручения адресуются Правительству РФ и его председателю, отдельным министерствам, министрам, главам и правительствам субъектов РФ, Администрации Президента и ее руководителю, полномочным представителям. В свою очередь в практической деятельности министерств и ведомств можно встретить правовые акты, в которых цитируется поручение Президента, во исполнение которого они издают свой распорядительный документ, дается ссылка на конкретный регистрационный номер и дату поручения как документа.
Единственное, что отличает в этом отношении поручение от большинства других правовых документов – отсутствие заголовка к тексту, т. е. одного из обязательных элементов оформления правовых актов.
Однако обращает на себя внимание тот факт, что в содержании указа Президента ничего не говорится об «указаниях» как отдельной разновидности правовых документов, упомянутой в заголовке к его тексту. Возникает вопрос: если под «указанием» подразумевается самостоятельный вид документа, то каковы его отличительные особенности по сравнению с «поручением»? И, наконец, является ли «поручение» видом правового документа?
Существует мнение, что поручения Президента РФ – акт с неопределенным статусом, «неизвестный юридической и правовой литературе и «несуществующий» для российских юристов»15.
Причин несколько. Во-первых, неясно, насколько поручения соответствуют конституционным полномочиям Президента. Согласно тексту Конституции РФ16, в полномочия главы государства не входит руководство исполнительной властью на всех уровнях, он может лишь руководить работой Правительства. Возможность отдавать непосредственные указания другим органам исполнительной власти или должностным лицам не предусмотрена.
Во-вторых, неопределенность относится к содержанию поручений. Конституция РФ предполагает, что Президент может принимать индивидуальные акты, и указывает на их возможное содержание – «назначения на должность, освобождение от должности, вынесение кандидатур при назначении» (ст. 83), «приостановка действия ряда актов исполнительной власти» (ст. 85), «решения об амнистии, награждение государственными наградами» (ст. 89). Однако содержание поручений не соответствует этому списку. Таким образом, с точки зрения содержания конституционным полномочиям Президента соответствуют лишь поручения, адресованные его Администрации и иным непосредственно подчиненным органам, а также некоторые поручения, адресованные Правительству и его председателю.
В-третьих, что более важно, ни в одном нормативном акте поручения не устанавливаются как самостоятельный вид документа. Согласно Конституции, всю свою правовую деятельность Президент осуществляет посредством принятия указов и распоряжений, никакие иные формы не предусмотрены. Президент в своем указе, посвященном мерам контроля, говорит о «поручении» как о факте, но не как о документальной форме. Поэтому поручения и указания должны содержаться в документах, издаваемых Президентом, т. е. в тех же указах и распоряжениях.
Тем не менее, как показывает практика, такой вид документа как поручение Президента имеет право на существование. Основной идеей этого документа должна быть не директивная обязательность его выполнения, а некое направление и обращение внимания на определенную проблему органа или должностного лица, получившего данное поручение. В свою очередь адресат должен сам просчитать все возможности и риски выполнения поставленной задачи и принять соответствующее решение. В этом принципиальное отличие поручения от указов и распоряжений, обязательность исполнения которых провозглашена Конституцией РФ.
Порядок разработки поручений Президента регламентирован Инструкцией по делопроизводству в Администрации Президента.
Инструкция устанавливает:
- поручения готовятся ответственными работниками Администрации;
- поручения излагаются лаконично и к проекту поручения, как правило, прилагается краткая аннотация;
- поручение проходит регистрацию в общем отделе, где ему присваивается регистрационный номер вида «Пр-000».
Сама технология разработки поручения в Инструкции по делопроизводству прописана недостаточно подробно. Так, например, остается неясным, проходит ли проект поручения стадию согласования или сразу направляется на подписание. Однако в «Правилах оформления документов Администрации Президента РФ» сказано, что «проект поручения визируется исполнителем и руководителем подразделения или исполняющим в данный момент его обязанности заместителем». В Правилах также установлены требования к оформлению поручения.
Рис. 2. Внешняя форма поручения Президента РФ.
Поручение, в отличие от указов и распоряжений, может быть оформлено не только на бланках формата А4, но и формата А5, так как поручение в ряде случаев по своей сути выполняет роль резолюции. На рисунке 2 изображен подлинник поручения Президента РФ. В связи со статусом данного документа, а также форматом бланка, Государственный герб РФ расположен не по центру (как при оформлении указов и распоряжений), а слева, на уровне наименования главы государства.
Справа от наименования вида документа указывается адресат (без наименования должности). В Правилах данный реквизит обозначается как «исполнители поручения». Обращает на себя внимание тот факт, что при обозначении исполнителя указаны инициалы имени и отчества, а в расшифровке подписи Президента только один инициал.
На документе проставлены два штампа в виде штрих-кода, назначение которых ни Правилами, ни Инструкцией не обозначено. Можно предположить, что один из них является отметкой о контроле.
В соответствии с Инструкцией индекс поручения состоит из буквенного обозначения «Пр» и порядкового номера. Также на документе присутствует второй регистрационный номер (РД-П7-183), который указывает на руководителя подразделения, разрабатывавшего поручение (РД – инициалы имени и фамилии), номера подразделения (П7) и порядкового номера поручения с начала года (183). Что касается последнего номера, то он не совпадает с числом первого индекса. На основании этого можно сделать вывод о том, что поручение регистрируется дважды.
Таким образом, на основании существующей регламентации можно констатировать определенную специфику в технологии подготовки и оформления поручения как самостоятельного вида документа.
В рамках данной статьи затронута лишь часть вопросов, связанных с особенностями посланий и поручений Президента РФ как официальных письменных документов. Но и выявленная проблематика свидетельствует о необходимости изучения природы данных видов документов, определения их места в системе правовой документации, установления особенностей их подготовки и оформления.
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2 См., например, Бошно С.В. Нормативные правовые акты Российской Федерации. Науч.-практич. изд. М.: Глобус, 2005; Калинин А. М. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации как главы государства. Теоретико-правовой аспект // Закон и право. 2011. С. 23-27; Уманская В. П. Тенденции правотворческой деятельности Президента РФ и направления ее совершенствования // Закон. 2010. С. 29-35.
3 См., например, Глотова С.А. Указы как главные распорядительные документы коллегий (XVIII в.) // Делопроизводство. 2009. № 3; Артамонова И.И. Изменение понятия и значения Указа в XVII – XX веках. // Делопроизводство. 2001. № 2. С. 87 – 90; Пронина С.А. Отражение распорядительной деятельности в документах XIII – XVII веков // Делопроизводство. 2007. № 3. С. 97 – 100.
4 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // СЗ РФ от 30 июня 2014 г. № 26 (часть I) ст. 3378.
5 Там же.
6 Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (утратил силу).
7 Уманская В. П. Тенденции правотворческой деятельности Президента РФ и направления ее совершенствования // Закон. 2010. С. 29-35.
8 Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2257.
9 Сведения об Администрации Президента // Президент России [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/structure/administration (дата обращения 01.06.2015).
10 В частности, Распоряжение руководителя Администрации Президента РФ от 16 марта 1992 г. № 223 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в Администрации Президента Российской Федерации» // Консультант Плюс [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=468901 (дата обращения 01.06.2015).
11 Распоряжение Администрации Президента РФ от 15 января 1997 г. № 102 «Об утверждении Правил оформления документов в Администрации Президента Российской Федерации» (опубликовано не было).
12 Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утв. приказом Росархива от 23 декабря 2009 г. № 76).
13 Указ Президента РФ от 28 марта 2011 г. № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» (вместе с «Порядком исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации») // СЗ РФ. 2011. № 14. Ст. 1880.
14 Там же.
15 Уманская В. П. Тенденции правотворческой деятельности Президента РФ и направления ее совершенствования // Закон. 2010. С. 29-35.
16 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.