«Перечень типовых управленческих документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения», утвержденный приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 25.08.2010 № 558 и зарегистрированный Министерством юстиции Российской Федерации 08.09.2010 № 18380 (далее — Перечень), продемонстрировал тенденцию к увеличению сроков хранения различных документов. Достаточно сказать, что Перечень предусматривает постоянный срок хранения доверенностей на представление интересов организации (ст. 60); с 1 года до 5 лет увеличен срок хранения табелей (графиков) учета рабочего времени (ст. 586); на всех уровнях предлагается постоянно хранить предложения органов власти субъектов Российской Федерации о потребности в привлечении иностранных работников и объемах квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации (ст. 566), хотя понятно, что включать данную категорию документов в состав Архивного фонда Российской Федерации целесообразно только по месту разработки.
Нельзя согласиться и с однозначным отнесением «парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» к документам постоянного хранения (ст. 180). Значительная часть (если не большинство) документов этой категории является сопроводительными письмами к обращениям граждан, поступившим к депутатам Государственной Думы или членам Совета Федерации и направленным ими в соответствующие федеральные органы исполнительной власти. По своему содержанию такие письма являются обращениями граждан, к которым следует применять временный срок хранения (ст. 183б).
Сроки хранения обращений граждан и документов по их рассмотрению (далее — обращения) также требуют уточнения. Перечень устанавливает разные сроки хранения обращений только в зависимости от их содержания: «творческого характера и содержащие сведения о злоупотреблениях и коррупции» (оставим за рамками данной статьи рассмотрение понятия «творческий характер обращения гражданина», а также вопрос о доказанности сведений о злоупотреблениях и коррупции) относятся к постоянному хранению (ст. 183а), личного и оперативного характера — к временному (5 л. ЭПК) хранению (ст. 183б и 183в). Однако для данной категории документов чрезвычайно важное значение с точки зрения определения сроков хранения имеет профильность запроса.
Совершенно очевидно, что не должны быть одинаковыми сроки хранения обращений, рассматриваемых в организации по существу поставленных вопросов и пересылаемых по принадлежности в другие организации. Для непрофильных, т.е. не относящихся к компетенции организации, обращений и ответов на них целесообразно сократить установленный 5-летний срок хранения до 1 года, что является вполне достаточным.
Подобный подход завышения сроков хранения отдельных видов документов приводит к тому, что организации, в том числе федеральные органы исполнительной власти, вынуждены в течение длительного времени хранить документацию, не имеющую практического значения в условиях постоянно увеличивающегося документопотока.
Но еще более серьезным недостатком Перечня является то, что он никак не учитывает особенности внедрения системы электронного документооборота (СЭД), наличие полнотекстовых баз данных документов.
В соответствии с пунктом 6 плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 г. № 176-р, Росархив разработал (письмо Росархива от 29.04.2011 № 6/850-А) рекомендации по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов при организации внутренней деятельности (далее — перечень ЭД). На основе этих рекомендаций Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд России) утвердил соответствующий перечень документов, создание, хранение и использование которых ведется в форме электронных документов при организации внутренней деятельности (приказ Минтруда России от 23.05.2013 № 212). Внедрение перечня ЭД способствует некоторому снижению объема документов на бумажной основе, однако пока весьма незначительному.
Применение СЭД и создание электронных копий документов (оцифровка), функционирование полнотекстовых баз данных принципиально влияет на организацию документооборота и, безусловно, требует пересмотра сроков хранения документов в электронной форме. В противном случае применение современных технологий, призванных оптимизировать систему делопроизводства в организации, теряет смысл, потому что влечет не уменьшение, а увеличение документооборота; не снижение, а увеличение затрат на хранение документов. Нерационально устанавливать одинаковый срок хранения документов на бумажном носителе и их электронных копий. Разумеется, речь идет только о документах временного хранения. При наличии в СЭД их электронных копий возможно существенно снизить сроки хранения таких документов.
Данные предложения подтверждаются, например, практикой работы Минтруда России с обращениями граждан.
В Министерство ежегодно поступает свыше 40,0 тыс. обращений граждан, причем это количество имеет устойчивую тенденцию к увеличению. Так, в 2013 г. поступила почти 41,0 тыс. обращений, в 2014 — 44,0 тыс., в 2015 г. — 65,6 тыс., за 9 месяцев 1016 г. — уже 47,1 тыс. обращений. Значительный объем обращений (до 20 %) является непрофильным, т.е. относящимся к компетенции других органов власти или организаций.
Анализ поступивших запросов, осуществляемый как в отделе по работе с обращениями граждан при их регистрации и подготовке соответствующих отчетов, так и в архиве Министерства, свидетельствует, что все обращения носят личный или оперативный характер. Нам неизвестно, поступают ли в какие-то ведомства от граждан обращения творческого характера, относящиеся в соответствии с Перечнем к постоянному хранению, но в Минтруд России такие обращения не приходили ни разу. Запросы, направленные в Министерство, касаются обычно конкретных вопросов проведения медико-социальной экспертизы, перерасчета пенсий, выплат льгот (не всегда положенных), присвоения звания «Ветеран труда» и т.д., т.е., безусловно, относятся к временному хранению.
С 2013 г. все обращения, независимо от способа их поступления в Министерство, а также документы по их рассмотрению, оцифровываются и составляют специальную часть СЭД Министерства. Хранение в электронном виде текста обращений со всеми приложениями, включая конверт, а также ответа на обращение, оформленного на бланке Министерства с обязательными реквизитами, включая оттиск гербовой печати, полностью решает проблему юридического статуса документов, полученных из базы данных. Кроме того, в случае необходимости, их всегда можно заверить в установленном порядке.
За все время (с 2012 г.) функционирования Министерства не было ни одного случая запроса подлинника обращения сторонними (судебными, контрольными и др.) организациями. Все вопросы, связанные с проверкой полноты и правильности рассмотрения обращений, сроков их исполнения и др. оперативно решаются с помощью СЭД.
Таким образом, снижение сроков хранения оцифрованных документов не приведет к каким-либо негативным последствиям, т.к. информация будет сохранена в полном объеме со всеми необходимыми реквизитами.
В декабре 2016 г. вопрос о снижении сроков хранения документов на бумажном носителе, имеющих электронные образы, рассмотрен на заседании Центральной экспертной комиссии по организации и проведению работы по экспертизе ценности документов, отбору и подготовке на постоянное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации (ЦЭК).
Члены ЦЭК Минтруда России поддержали предложение общего отдела и отдела по работе с обращениями граждан и организации приема населения о снижении сроков хранения: непрофильных обращений граждан до 1 года, обращений, имеющих электронные образы в СЭД — максимум до 2 лет. В соответствии с решением ЦЭК Минтруда России эти предложения направлены в Росархив и ВНИДАД для учета в работе по уточнению и дополнению Перечня.
1 Редакция просит заинтересованные организации и лица присылать свои соображения по существу поставленных вопросов.