Проблемы разработки административных регламентов и пути их решения

― анализ нормативных актов РФ, регламентирующих разработку административных регламентов, ― региональные акты об административных регламентах,

― анализ выполнения требований нормативных актов на примере административного регламента предоставления конкретной услуги

Среди важнейших и относительно новых документов в деятельности органов власти можно называть административные регламенты (АР). Они создаются в целях оптимизации принятия решений, для создания прозрачного порядка их подготовки, а так же для быстрого оформления документов и их прохождения в органе власти по необходимым инстанциям. Внедрение системы АР, обязательность разработки которых была впервые установлена Постановлением Правительства Российской Федерации «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»1, стало важным этапом в процессе совершенствования принципов государственного управления.

В настоящее время федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке утверждено более 550 АР, свыше 17000 АР утверждено на региональном, более 94000 ― на местном уровне.2

АР устанавливают общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, раскрывают возможные формы внутренних взаимодействий различных органов власти между собой на всех этапах прохождения документов в процессе принятия решений.3 Введение АР даёт как физическим, так и юридическим лицам возможность осуществления контроля за процедурами рассмотрения их документов и обращений.

Нормативное регулирование в области предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе и разработку АР, осуществляют правовые акты различной юридической силы.

Базовым нормативным документом, регламентирующим отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, является Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».4 Согласно данному закону АР является нормативным правовым актом, который устанавливает порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.5 Здесь также определены следующие обязательные разделы АР:

1. Общие положения.

2. Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

3. Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме.

4. Формы контроля за исполнением АР.

5. Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную (муниципальную) услугу, а также их должностных лиц.

Более детально в этом федеральном законе описываются только требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги.

Наиболее подробная регламентация содержания АР закреплена в Правилах разработки и утверждения АР предоставления государственных услуг (далее ― Правила), утвержденных Постановлением Правительства РФ «О разработке и утверждении АР исполнения государственных функций и АР предоставления государственных услуг».6 Так, в пункте первом более подробно толкуется понятие АР в части обозначения предоставления государственных услуг: «нормативный правовой акт, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах, установленных нормативными правовыми актами РФ полномочий».7 При этом в Правилах четко обозначено, что АР разрабатываются только федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и органами государственного внебюджетного фонда, предоставляющими государственные услуги.

Использование данных Правил при разработке и анализе АР необходимо, так как в них подробным образом раскрывается содержание каждого раздела и подраздела АР, а других нормативных актов такого уровня и нет. Соблюдение закрепленных требований к тексту при составлении АР позволит добиться решения таких задач по оптимизации предоставления всех услуг:

• упорядочение административных процедур;

• устранение избыточных административных процедур;

• сокращение количества документов, представляемых заявителями для предоставления государственной (муниципальной) услуги;

• применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации;

• снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами органа, предоставляющего услугу;

• использование межведомственных согласований при предоставлении услуги без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;

• сокращение срока предоставления услуги;

• закрепление ответственности должностных лиц за несоблюдение требований АР при выполнении административных процедур.8

Органы исполнительной власти субъектов РФ также осуществляют на основе федеральных нормативных правовых актов стандартизацию и регламентацию административно-управленческих процессов. Так, в Пензенской области принято Постановление Правительства Пензенской области «О разработке и утверждении АР исполнения государственных функций и АР предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Пензенской области».9 Содержание документа текстуально повторяет нормы Постановление Правительства РФ10 и содержит аналогичные требования к АР. Полезным дополнением к информации, уже закрепленной на федеральном уровне, является указание состава приложений к АР:

1. Предусмотренные законодательством РФ, нормативными правовыми актами Пензенской области бланки, формы обращений, заявлений и иных документов, подаваемых заявителем в связи с предоставлением государственной (или муниципальной) услуги, за исключением случаев, когда действующим законодательством прямо предусмотрена свободная форма подачи этих документов.

2. Блок-схема предоставления государственной (муниципальной) услуги.

Однако в данном нормативном документе Пензенской области, как и в федеральных нормативных правовых актах, правила разработки блок-схемы предоставления услуги отсутствуют.

Таким образом, проанализированные нормативные правовые акты дают возможность мониторинга качества АР, размещаемых на официальных сайтах органов управления.

На примере АР предоставления услуги «Принятие на учет малоимущих граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, проживающих на территории городского округа»11 проанализируем наличие проблем, с которыми сталкиваются разработчики регламентов. При этом проверим наличие расхождений с требованиями, предъявляемыми к АР.

Анализ регламента целесообразно начать с исследования его структуры. В соответствии с Правилами12 в регламент следует включать следующие разделы:

• общие положения;

• требования к порядку оказания услуги;

• состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;

• порядок и формы контроля за оказанием услуги (функции);

• досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную (муниципальную) функцию, оказывающего услугу, а также их должностных лиц.

Относительно данного требования регламент структурирован корректно. Исследование содержания разделов приведено ниже.

1. Раздел «Общие положения». Здесь раскрывается цель муниципальной услуги. Далее обозначается суть вопроса, кто рассматривается в качестве заявителя, кто занимается представлением данной услуги, юридический адрес, контактная информация, в том числе адрес электронной почты и официальный сайт, в общих чертах характеризуются права заявителя. «Правила» формулируют иные требования к содержанию данного раздела, однако они в анализируемом регламенте четко расписаны во втором разделе.

2. Раздел «Стандарт предоставления муниципальной услуги». Содержание раздела включает в себя подразделы: наименование услуги; наименование органа исполнительной власти и органа государственного, исполняющих государственную функцию. Такое требование к регламенту, как указание перечня нормативных правовых актов, регулирующих оказание услуги, выдерживается, но источники официального опубликования отсутствуют, хотя такое требование в «Правилах» четко прописано. Далее приводится перечень документов, необходимых для предоставления услуги, затем озвучены основания для отказа, срок регистрации заявления, требования к месту предоставления услуги, особенности предоставления муниципальной услуги в электронном виде. Но отсутствуют такие пункты, как:

г) предмет государственного контроля (надзора);

д) права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора);

е) права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору);

Эти сведения представлены размыто, не являются четко структурированными.

3. Раздел «Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах». «Правила» указывают на необходимость включение в данный раздет подразделов, соответствующих количеству административных процедур ― логически обособленных последовательностей административных действий при оказании услуги, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках оказания услуги.

В начале указанного раздела указывается исчерпывающий перечень административных процедур, содержащихся в этом разделе:

• Прием заявления и документов и регистрация заявления заявителя;

• Подготовка проекта решения по результату предоставления муниципальной услуги;

• Выдача (направление) заявителю результата предоставления муниципальной услуги.

Затем следуют подразделы с точными наименованиями процедур, в которых полностью раскрываются их характеристики: основания для начала, необходимые документы, возможности использования копий документов, сроки. Сроки исполнения процедур расписаны по подразделам.

4. Раздел «Формы контроля за исполнением АР». В данном разделе прописано, кем осуществляется текущий контроль, какие элементы в себя включает, результаты деятельности комиссии, уточняется, что «контроль за предоставлением муниципальной услуги может осуществляться со стороны граждан» и прописано каким именно образом (в виде предложений, сообщений о нарушении законов, жалоб). Стоит обратить внимание на то, что хотя речь должна идти о конкретный лицах и действиях, сведения о контроле даются весьма размыто, нет конкретных должностей, нет информации о том, в каких именно случаях будут осуществляться проверки. Относительно их периодичности указано только, что «проведение плановых проверок осуществляется не реже одного раза в три года», не прописаны формы контроля. Не прописана конкретная ответственность за нарушения.

5. Раздел «Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа местного самоуправления, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, муниципальных служащих». В разделе, должны указываться:

• информация для заинтересованных лиц об их праве на досудебное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе исполнения муниципальной (государственой) функции;

• предмет обжалования;

• перечень оснований для приостановления рассмотрения жалобы и случаев, в которых ответ на жалобу не дается, предусмотрены требования к содержанию жалоб;

• основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования;

• права заинтересованных лиц на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы;

• сроки рассмотрения жалобы;

• способы информирования заявителей о порядке подачи и рассмотрения жалобы.

Однако в АР не указана четкая информация о результатах досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования.

Требования к выше перечисленным разделам расписаны в «Правилах» достаточно подробно и четко. Кроме того, очень большую роль в АР играет блок схема, относительно которой в «Правилах» написано одно предложение: «Блок-схема оказания услуги приводится в приложении к регламенту». К сожалению, не уточнено, ни как она должна рисоваться, ни что отображать. Не удивительно, что среди десятка рассмотренных АР нет ни одной схемы, которая могла бы помочь качественно разработать или хотя бы лучше понять текст. Степень соответствия между текстом и схемой составляет 10 ― 20 %. Однако следует отметить, что все схемы сделаны в одном стиле, причем самом неподходящим для разработки регламентирующего документа. На них нет исполнителей, как правило, нет и результатов.

Блок схема предоставления муниципальной услуги «Принятие на учет малоимущих граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, проживающих на территории городского округа» приведена на рис. 1.

Рис. 1 ― Блок ― схема последовательности действий

Схема в принципе понятна, но только на первый взгляд. Исполнителей и результатов ― нет, поэтому кто и что делает, какие документы передаются можно только догадываться. Что обозначают стрелки и блоки до конца не понятно. Судя по заголовку схемы ― представлены какие-то «действия», но что такое действие ― непонятно.

Теперь попробуем соотнести схему с текстом раздела 3 «Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах».

В тексте есть три подраздела, т.е., если следовать «Правилам», выделены три административные процедуры:

• Прием заявления и документов и регистрация заявления заявителя;

• Подготовка проекта решения по результату предоставления муниципальной услуги;

• Выдача (направление) заявителю результата предоставления муниципальной услуги.

На схеме мы видим 9 блоков. Внимательный анализ соответствия между схемой и заголовками административных процедур показывает, что в целом соответствие есть:

• 1-й блок называется «Прием документов от заявителя или от ГАУ «МФЦ» по предоставлению муниципальной услуги» ― это можно соотнести с процедурой «Прием заявления и документов и регистрация заявления заявителя».

• Название 2-й процедуры прописано в 6-м блоке «Подготовка проекта решения по результату предоставления муниципальной услуги».

• Блока с наименование 3-й административной процедуры «Выдача (направление) заявителю результата предоставления муниципальной услуги» вовсе нет.

Блоки, находящиеся в промежутке между 1-м и 6-м судя по наименованиям являются составляющими элементами 1-й процедуры, однако графически эта подчиненность указана только последовательным расположением.

Таким образом, ясности схема не дает в достаточном объеме и даже немного путает из-за частичной рассогласованности с текстом. С единицами описания процесса схема не согласуется ни по названию, ни по содержанию. Она не несет информации ни об исполнителях, ни о результатах административных процедур (выделенных в тексте). Кроме этого, нет информации о возможных разветвлениях процесса, что вообще сбивает с толку. Получается, что не допускается никаких дополнительных вариантов решения задач, отказов, исхода действий, а такого в реальности не может быть. Но при этом схема полностью соответствует требованиям «Правил» ― она приведена в приложении, а «Правила» большего и не требуют.

Теперь посмотрим, насколько качественно выделены административные процедуры в тексте. В соответствии с «Правилами» описание каждой административной процедуры должно содержать следующие обязательные элементы:

• основания для начала административной процедуры;

• содержание каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения;

• сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры. Если нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие исполнение государственной функции, содержат указание на конкретную должность, она указывается в тексте регламента;

• условия, порядок и срок приостановления исполнения государственной функции в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством РФ;

• критерии принятия решений;

• результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей административной процедуры;

• способ фиксации результата выполнения административной процедуры, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административной процедуры.

В процедуре 3.1. «Прием заявления и документов и регистрация заявления заявителя» основание для начала есть: основанием для начала предоставления муниципальной услуги является заявление заявителя, но основание сразу в двух экземплярах. Первое основание ― личный визит заявителя в жилищное управление, второе ― заявление и документы заявителя, пересланные по обычной или электронной почте. По сути эти два основания дают начало двум похожим, но разным процедурам. Данные две процедуры различаются по действиям и, возможно, по исполнителю. Исполнитель в данном случае не прописан. То есть не понятно, кто может быть таким лицом, как его выявить, куда войти заявителю и т.п. Исполнитель появляется позже. В следующем подразделе: «После получения заявления и прилагаемых к нему документов специалист отдела осуществляет их первичную проверку». Относительно срока указано: «Срок выполнения данной административной процедуры по предоставлению муниципальной услуги составляет один рабочий день», если документ в электронной форме ― срок выполнения данной административной процедуры может быть продлен до трех рабочих дней. В тексте есть оговорка о о случае, если муниципальная услуга оказывается на базе ГАУ «МФЦ», что не маловажно при рассмотрении различных вариантов поведения.

Результат выполнения процедуры зафиксирован: «Специалист отдела регистрирует заявление с приложенными документами в Книге регистрации заявлений граждан о постановке на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, установленной формы».

Административная процедура 3.2 «Подготовка проекта решения по результату предоставления муниципальной услуги» начинается с действий исполнителя (это специалист отдела). Он осуществляет подготовку проекта приказа заместителя главы администрации города по городскому хозяйству:

• о принятии на учет в качестве нуждающегося в жилых помещениях;

• об отказе в принятии на учет в качестве нуждающегося в жилых помещениях.

Здесь появляется еще одно действующее лицо ― заместитель главы администрации города по городскому хозяйству. Так же присутствует вот такая общая фраза: «Проект приказа в установленном порядке согласовывается с соответствующими структурными подразделениями администрации города Пензы». То есть на самом деле в данной административной процедуре исполнителей много: во-первых, заместитель Главы Администрации (подписывает), во-вторых, несколько согласующих лиц. Причем, кто должен согласовать проект постановления о признании малоимущим или об отказе в признании ― в тексте данного подраздела не сказано. Отсутствие конкретики не дает возможности действовать однозначно. Структурные подразделения должны иметь наименование. Перечень структурных подразделений очевидно всегда постоянен, поэтому не ясно, что мешало перечислить их в необходимой последовательность. Из вышеприведенной фразы абсолютно не ясно, куда должен обращаться специалист.

Затем приводится перечень оснований для подготовки проекта приказа об отказе заявителю в принятии на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении. Однако основание для начала процедуры не сформулировано, в результате чего не совсем ясно, что есть на входе. Срок выполнения процедуры и ее составляющих четко сформулирован, но результат выполнения процедуры в конкретной формулировке не дан.

Раздел 3.3 «Выдача (направление) заявителю результата предоставления муниципальной услуги» начат с повторения информации уже приведенной в предыдущем разделе. В качестве исполнителя вскользь вновь указан специалист отдела. Далее идет рассмотрение вариантов выдачи результата: в случае предоставления заявителем заявления о предоставлении муниципальной услуги через многофункциональный центр, выдача заявителю на руки при личном обращении или направление по почте. Результат выполнения данной процедуры фиксируется следующим образом: «О получении результата предоставления услуги курьером ГАУ «МФЦ» осуществляется соответствующая отметка в отделе». Стоит заметить, что ответственное лицо не указано. Заявителю выдается документ под роспись с указанием даты его получения.

Рассмотрен и такой критерий принятия решения, когда заявитель не явился за результатом. «В случае неявки заявителя в ГАУ «МФЦ», в течение 30 дней с момента окончания срока получения результата предоставления услуги, ГАУ «МФЦ» передает документы в отдел администрации города под роспись с сопроводительным письмом». Снова приведена фраза с общими словами: «отдел», «передает», снова отсутствие конкретики, из ― за чего не ясно, кто будет нести ответственность за сохранность этих документов, можно конечно догадаться, что это будет снова специалист отдела.

Исходя из выше сказанного, можно сделать выводы, что термины административная процедура и административное действие не пересекаются в данном регламенте в связи с тем, что для действий исполнители не указываются, т.е. проблему решили за счет игнорирования.

Нумерация сквозная и многоуровневая. У разделов номер 1, 2 или 3. У подразделов 1.1, 2.1 и т.п. Пункты имеют трехуровневый номер (например, 2.2.3), а подпункты маркировку. Однако есть множество абзацев никак не обозначенных. В целом нумерация удобна для ориентации в тексте при его использовании, но при этом отсутствуют четко сформулированные заголовки подразделов, исключениями являются названия процедур. Можно найти нужное место в многостраничном тексте, если есть представление о типовой структуре АР. Однако, если убрать нумерацию получится последовательный связный текст, имеющий вступление и концовку, разделы которого плавно переходят из одного в другой.

Относительно стилистики изложения так же есть замечания. Используются максимально развернутые фразы, перенасыщенные ненужной информацией. Это типичный стиль юридического изложения правовых документов, где много неопределенно-личных предложений и общих слов. Создается впечатление, что нагромождение сделано специально, чтобы спрятать отсутствие конкретики. Формулировки очень размыты, обязательные элементы для каждой процедуры, указанные в «Правилах…» не имеют четкой формулировки, а некоторые вообще упущены.

По результатам подробного анализа одного из АР можно сделать выводы, о том, что проблема жесткости структуры АР решена частично. Есть требования к количеству и содержанию разделов текста. Выделен раздел, описывающей административные процедуры и приводится требование к наличию отдельного подраздела для каждой административной процедуры. На этом требования к структуре заканчиваются.

Возможно, главной причиной недостаточного качества АР является слабость требований к их разработке, приведенных в Правилах.13 Опыт и статистика показывает, что требования к любому регламентирующему документу должны задаваться с гораздо большей степенью жесткости. Особенно, если документы регламентируют процессы взаимодействия, т.е. самую существенную часть документов, регламентирующих работу органов власти.

Нечетко сформулированные требования к АР влияют на их качество, затрудняют их использование и в конечном итоге снижают эффективность работы органов власти.

Требования к АР должны состоять из трех частей:

• к структуре документа и затрагивать не только разделы и подразделы, но и каждый пункт в подразделе;

• к отображению процесса в виде схемы, причем так чтобы между схемой и текстом была однозначно понятное соответствие;

• к последовательности разработки регламентирующего документа (нельзя начинать писать текст, пока нет понятной схемы процесса).

Главным параметром качества АР должны стать понятность и детальность описания взаимодействия служащих и других участников процесса.

Таким образом, органам власти следует внимательнее относиться к разработке АР, руководствоваться разными нормативными документами и в особенности обращать внимание на требования Постановления Правительства РФ,14 как наиболее детально описывающего содержание разделов АР.

Причиной ряда обнаруженных ошибок является несовершенство действующих правовых актов, в том числе отсутствие регламентации процесса разработки блок-схемы предоставления услуги, а также порядка и правил взаимодействия органов власти. Для достижения максимальной эффективности при оказании услуг населению необходимо разработать нормативные акты, в которых будут четко прописаны методы, средства и технологии организации согласованного взаимодействия служащих и органов власти.

Следовательно, повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг требует дальнейшей теоретической разработки в данном направлении и скорейшего устранения выявленных при анализе пробелов в действующем законодательстве.