К вопросу организации управления документами в органах исполнительной власти регионального уровня

А.В. Ермолаева, д-р ист. наук, Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина

• Использование информационных компьютерных технологий в регионах

• Статус, оргструктура и функционал подразделений, ответственных за управление документами в регионах

• Проблемы регламентации процессов управления документами в условиях смешанного документооборота

• Совершенствование организации управления документами в органах исполнительной власти регионального уровня

В настоящее время существенное влияние на совершенствование процессов в сфере управления документами оказывают компьютерные технологии, которые относятся к современным технологиям ― как альтернатива так называемым «традиционным технологиям» (работа с документами на бумажном носителе). Такое деление, безусловно, условное, поскольку и современные, и традиционные информационные технологии должны способствовать эффективному производству, обработке, хранению, поиску и предоставлению необходимой информации на любом носителе. Поэтому следует говорить о повышении эффективности применяемых технологий в целом, особенно в условиях смешанного документооборота.

Тем не менее именно использование информационных компьютерных технологий (ИКТ) актуализировало многие процессы, связанные с управлением документами. На начальном этапе более активное внедрение и использование ИКТ констатируется в негосударственном секторе. Но вот уже в течение значительного периода времени компьютерные технологии являются необходимым инструментом в деятельности органов исполнительной власти (ОИВ) всех уровней. Между крупными корпоративными структурами и органами исполнительной власти имеются как аналогии, так и существенные различия по внедрению и использованию ИКТ (см. табл. 1).

Таблица 1 ― ИКТ в негосударственном секторе и в органах исполнительной власти

ИКТ в негосударственном секторе	ИКТ в органах исполнительной власти
Крупные компании (система филиалов)	ОИВ (иерархическая система)
Децентрализация	Децентрализация
Корпоративный документооборот	Внутриведомственный и межведомственный документооборот
Информационно-документационное обеспечение бизнес-процессов (управленческих процессов)	Информационно-документационное обеспечение процедуры исполнения госфункций (предоставления госуслуг)
Обеспечение данной сферы необходимыми ресурсами (финансовыми, техническими, кадровыми)	Неравномерность обеспечения ресурсами в рамках системы ОИВ
Централизация руководства управления документами (обеспечение единообразия в регламентации данной сферы и применяемых технологий)	Децентрализация и индивидуальный подход к управлению документами (степень регламентации данной сферы, различия в применяемых способах и методах управления документами)

Особенно остро различия в управлении документами в условиях применения ИКТ проявляются на региональном уровне, что обусловлено целым рядом факторов: статусом субъекта (республика, область), его финансовыми и техническими возможностями; структурой системы ОИВ, кадровым потенциалом (в том числе подготовкой соответствующих кадров в том или ином регионе) и др.

Несмотря на тот факт, что ОИВ субъектов РФ по целому ряду причин находятся на различных этапах внедрения и применения технологий электронного документооборота, для их большинства стало реальностью осуществление смешанного бумажно-электронного документооборота с постоянным возрастанием его электронной составляющей и появлением новых организационно-технологических форм.

Остановимся на некоторых организационных аспектах управления документами в ОИВ субъектов РФ.

Одними из основных критериев является статус, оргструктура и функционал подразделений, ответственных за управление документами в ОИВ, ― служб документационного обеспечения управления (делопроизводства).

На основании выборочного анализа1 установлено, что в подавляющем большинстве субъектов РФ служба по управлению документами имеет традиционную структуру, сложившуюся в отечественной практике советского периода, независимо от того, является ли она самостоятельным структурным подразделением или входит в состав иного, более крупного подразделения (например, «Управления делами»)2.

Таблица 2 ― Наименования служб ДОУ в ОИВ

Наименование субъекта РФ	Наименование службы ДОУ
Пермский край, Кемеровская область	Департамент документационного обеспечения
Астраханская, Псковская, Свердловска область	Управление документационного обеспечения
Курганская область	Управление информационного и документационного обеспечения
Саратовская область	Управление делопроизводства и контроля
Новгородская область	Управление делопроизводства и архива
Ульяновская область	Управление делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций
Калининградская, Мурманская область	Административное управление
Ярославская область	Административно-контрольное управление
Брянская область	Отдел делопроизводства

На основании информации, представленной в табл. 2, следует констатировать различия в статусе (департамент, управление, отдел) и наименованиях служб документационного обеспечения управления, в которых может выделяться дополнительный аспект (контрольная функция; информационное обеспечение; архивное хранение документов; работа с обращениями граждан). В отношении наименования «административное управление» (Калининградская, Мурманская, Ярославская обл.) следует высказать критическое замечание, поскольку не ясен объект и предмет администрирования.

Анализ Положений данных структурных подразделений, показал, что в них, как правило, представлен идентичный функционал, базирующийся на отечественных традициях и ориентированный прежде всего на бумажный документооборот (см. табл. 3).

Таблица 3 ― Основной функционал подразделений в сфере управления документами

Организационные функции	Организация документационного обеспечения деятельности органа исполнительной власти на основе единого порядка документирования, учета и прохождения документов. Организация и разработка локальных правовых актов в сфере делопроизводства. Организация комплектования, хранения, учета и использования документов архивного фонда органа исполнительной власти; Организация передачи на постоянное хранение в Госархив.
Контрольные функции	Контроль за организацией делопроизводства в соответствии с НПА и локальными правовыми актами в данной сфере. Контроль за соблюдением порядка подготовки и оформления проектов постановлений, распоряжений и других документов, представляемых на подпись высшему должностному лицу. Контроль за соблюдением сроков исполнения документов.
Методические функции	Методическая помощь органам исполнительной власти и органам местного самоуправления субъекта РФ по вопросам документационного обеспечения их деятельности, совершенствования форм и методов документирования. Методическая помощь структурным подразделениям в оформлении и формировании дел, подлежащих сдаче в архив.
Технические функции	Оформление на бланках, регистрация, учет, хранение подлинников НПА, договоров субъекта РФ, их тиражирование и рассылка. Редактирование текстов проектов документов. Прием, регистрация и учет входящей и исходящей служебной корреспонденции. Учет и выдача бланков конкретных видов документов. Заверение копий. Хранение и использование в установленном порядке гербовых печатей. Ведение реестров (законов, постановлений, распоряжений, договоров). Комплектование, сохранность, учет, систематизация, формирование и оформление дел в делопроизводстве. И др.

Весь перечисленный функционал определяется основными задачами данных подразделений. Наряду с традиционными для делопроизводственных служб задачами, решаемыми в рамках «бумажного делопроизводства», в Положениях данных структурных подразделений можно выделить и задачи, связанные с применением ИКТ и работой в условиях смешанного документооборота.

Например:

«Совершенствование форм и методов делопроизводства на основе применения современной электронно-вычислительной техники и программного обеспечения… Обеспечение функционирования системы автоматизации делопроизводства и электронного документооборота» (Брянская область).

«Координация работ по совершенствованию форм и методов работы с документами, в том числе в СЭД, по направлениям дальнейшей автоматизации процессов создания, обмена, обработки и хранения ЭД, архивного хранения ЭД» (Пермский край).

Однако решение перечисленных задач затруднено и во многом остается декларативным, так как не подтверждается соответствующим функционалом, а также в силу отсутствия непосредственных взаимосвязей между специалистами в области делопроизводства и ИКТ. Как правило, в органах исполнительной власти субъектов РФ это два различных структурных подразделения, находящиеся в подчинении разных руководителей.

В этой связи более реальным в подобной ситуации для служб ДОУ может быть:

«принятие участия в постановке задач при проектировании, эксплуатации и совершенствовании автоматизированных информационных систем документооборота» (Ханты-Мансийский автономный округ ― Югра).

Представляется, что для решения этой проблемы целесообразно пересмотреть традиционное представление о данных подразделениях и модифицировать их оргструктуру. Подобные попытки уже предприняты в ряде регионов, что непосредственно отразилось и в их наименованиях (Орловская, Тамбовская обл.) (см. табл. 4).

Таблица 4 ― Модификация организационной структуры службы ДОУ

Наименование субъекта РФ	Наименование службы ДОУ
Владимирская область	Управление по документообороту
Нижегородская область	Управление документационного обеспечения и контроля
Орловская область	Управление документационного и технического обеспечения
Тамбовская область	Управление информационных технологий, связи и документооборота
Ханты-Мансийский автономный округ	Управление документационного обеспечения управления

Рассмотрим более подробно две оргструктуры из представленных служб документационного обеспечения управления.

Так, во Владимирской области в состав «Управления по документообороту» входят:

• отдел администрирования и поддержки системы электронного документооборота;

• отдел по работе с областными правовыми актами;

• отдел документационного обеспечения;

• копировально-множительный сектор.

Данная структура позволяет реализовать задачи Управления по:

• обеспечению деятельности администрации области в организации работы с документами;

• организации электронного документооборота в органах исполнительной власти области и структурных подразделениях администрации области.

Другой пример ― Управление документационного и технического обеспечения Администрации Губернатора и Правительства Орловской области (см. рис. 1).

Начальник управления

Заместитель начальника Отдел делопроизводства Отдел по работе с обращениями граждан Отдел правовых актов Сектор по работе с документами из Администрации Президента РФ

Заместитель начальника Отдел телекоммуникационных решений и сетевой безопасности, оперативной полиграфии и копировально-множительн6ых работ Отдел технического и технологического обеспечения портала Орловской области и информационно-программного обеспечения

Рисунок 1 ― Структура управления документационного и технического обеспечения Администрации Губернатора и Правительства Орловской области

Структура данного подразделения (два основных блока) непосредственно связана с его задачами:

1. Организация, реализация, координация документационного обеспечения деятельности губернатора области и заместителей председателя правительства области; формирование единых требований к ведению делопроизводства и документооборота в органах исполнительной государственной власти.

2. Осуществление информационно-технического обеспечения деятельности губернатора и правительства области, внедрение и развитие современных информационных технологий в администрации губернатора и правительства области.

В соответствии с задачами и структурой Управления сгруппирован и его функционал (см. табл. 5).

Таблица 5 ― Функционал Управления документационного и технического обеспечения Администрации Губернатора и Правительства Орловской области

Задачи Управления	Группы функций
Организация, реализация, координация документационного обеспечения деятельности губернатора области и заместителей председателя правительства области; формирование единых требований к ведению делопроизводства и документооборота в органах исполнительной государственной власти	функции по документационному обеспечению и делопроизводству
	функции по работе с правовыми актами
	функции по работе с обращениями граждан
Осуществление информационно-технического обеспечения деятельности губернатора и правительства области, внедрение и развитие современных информационных технологий в администрации губернатора и правительства области.	функции по обеспечению государственной специализированной информационной системы «Портал Орловской области» и информационно-программному обеспечению
	функции по телекоммуникационным решениям и сетевой безопасности, оперативной полиграфии и выполнению копировально-множительных работ

Обращает на себя внимание тот факт, что структура рассматриваемого Управления утверждена относительно недавно3. В этой связи необходимо осуществление последующего мониторинга и оценки деятельности подобной структуры в сфере управления документами. В случае решения данным Управлением стоящих перед ним задач по организации и координации документационного и информационно-технического обеспечения деятельности в рамках аппарата губернатора и правительства Орловской области представляется целесообразным расширение его полномочий для решения аналогичных задач уже в рамках системы органов исполнительной власти региона. Только в этом случае можно обеспечить единообразие в управлении информационно-документационными ресурсами исполнительной ветви власти региона.

Следующий немаловажный аспект в вопросе организации процессов управления документами связан с их регламентацией. По мере расширения практики применения технологий электронного документооборота появляются новые потребности и задачи сочетания процедур работы с документами на бумажном носителе и в электронной форме в локальных правовых актах, регламентирующих данную сферу. Традиционными среди них по-прежнему остаются номенклатура дел и Инструкция по делопроизводству. Что касается номенклатуры дел, то в соответствии с Правилами делопроизводства4 она должна быть единой для документов на бумажном и электронном носителях. Возникает вопрос: в какой степени Инструкция по делопроизводству должна устанавливать единые требования для бумажных и электронных документов?

Так, например, в самих Инструкциях органов исполнительной власти можно встретить такие формулировки как:

«Порядок прохождения входящих, исходящих и внутренних документов и операции, производимые с ними в органах исполнительной власти, определяются настоящей Инструкцией, Регламентом Правительства и другими нормативными правовыми актами Губернатора и Правительства, а также положениями об органах исполнительной власти, должностными регламентами их работников; инструктивно-методическими письмами» (Извлечение из «Инструкции по делопроизводству в органах исполнительной власти Нижегородской области и их структурных подразделениях»).

Обращает на себя внимание тот факт, что в указанной норме отсутствуют ссылки на государственное регулирование данной сферы. В ряде Инструкций (например, Астраханская обл.) до сих пор дается ссылка на Государственную систему документационного обеспечения управления (ГСДОУ), в соответствии с которой должен быть обеспечен единый порядок работы с документами. Кроме того, из приведенного выше примера остается неясным, какой состав документов подразумевается в формулировке «...других нормативных правовых актах Губернатора и Правительства» и какие вопросы управления документами могут быть регламентированы «инструктивно-методическими письмами» и должны содержаться в конкретных «должностных регламентах работников».

Между тем в отношении Инструкции по делопроизводству следует отметить, что большинство субъектов РФ (также как и Нижегородская область) внесли определенные изменения в данный документ в соответствии с Правилами делопроизводства в ФОИВ (2009) и Методическими рекомендациями по разработке Инструкции по делопроизводству в ФОИВ (2010 г.), скорректировав структуру данного документа, дополнив его соответствующим содержанием, в т. ч. разделами об особенностях работы с электронными документами, положениями о необходимости разработки перечней разрешенных к применению унифицированных форм документов.

Следует отметить, что в содержании рассматриваемых Инструкций, как правило, регламентируется «что надо делать» или «когда надо делать» (например, «поступивший документ должен быть зарегистрирован в день поступления»), но не прописан порядок осуществления той или иной процедуры ― «как надо делать» (например, особенности индексации документопотоков, технология регистрации) ― что не обеспечивает унификацию процессов управления документами. В частности, отсутствие схем индексации документов не обеспечивает формирование эффективной информационно-поисковой системы по всем документам системы органов исполнительной власти региона.

Обращает на себя внимание и тот факт, что положения рассматриваемых Инструкций, как правило, носят обобщенный характер. Это обусловлено тем, что рассматриваемые Инструкции распространяются на все органы исполнительной власти того или иного субъекта РФ и, по сути, имеют типовой характер. Например, в п. 1.3 Инструкции Орловской области подчеркивается, что «…требования Инструкции к работе с обращениями граждан, бухгалтерской и иной специальной документацией распространяются лишь в части общих принципов работы с документами». Таким образом, состав документов, отражающих специфику деятельности органов исполнительной власти, порядок их разработки и организация работы со специальной документацией остается «за кадром».

Что касается единой регламентации управления документами на бумажном и электронном носителях, то в разделе «Общие положения» рассматриваемых Инструкций можно встретить следующие формулировки:

«Положения Инструкции распространяются на организацию работы с документами независимо от вида носителя, в том числе с электронными документами, включая подготовку, обработку, хранение и использование документов, осуществляемые с помощью информационных технологий. Системы электронного документооборота (системы автоматизированной обработки документов), применяемые в органах исполнительной власти, должны обеспечивать выполнение требований Инструкции (Извлечение из Инструкции по делопроизводству в органах исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области (в ред. от 26.07.2016 № 336-р).

Однако в содержании Инструкций основной акцент по-прежнему сделан на бумажный документооборот (расположение реквизитов управленческого документа на формате бумаги А4, первичная обработка, учет, регистрация бумажных документов и т. д.). На наш взгляд, это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, превалирование в общем объеме документооборота органов исполнительной власти субъектов РФ документов на бумажном носителе; во-вторых, незнание, в какой степени должны быть отражены процедуры работы с документами на различных носителях в одном локальном акте.

В результате на практике органами исполнительной власти разрабатываются отдельные организационно-нормативные документы, в которых устанавливается порядок работы с электронными документами.5

Существует мнение, что в целях управления документами разработка отдельных локальных правовых актов (для бумажного и электронного документооборота) ― не целесообразна. Действительно, Инструкция по делопроизводству ― базовая для всех носителей; требования к реквизитам и принципы организации работы с документами единообразны. Таким образом, значительную часть положений придется либо дублировать, либо установить, что положение об электронном документообороте является специальным по отношению к Инструкции. При этом пользоваться им будет крайне неудобно.

О дублировании с Инструкцией определенных процедур (причем не полном, а частичном, что обусловливает необходимость обращения к соответствующему разделу Инструкции) свидетельствует пример по Саратовской области, в которой разработано и действует с 2013 г. «Временное Положение (регламент) о порядке работы с документами в системе электронного документооборота в органах исполнительной власти Саратовской области».

«Положение разработано в целях закрепления правовых основ документирования, организации работы с документами как на бумажном носителе, так и в электронной форме в автоматизированной системе электронного документооборота «Практика» (Извлечение из раздела «Общие положения»).

В данном Положении наряду с описанием общих принципов работы с документами акцентируется внимание на особенностях работы с электронными документами, что вполне может «вписаться» в единую Инструкцию по делопроизводству. С практической точки зрения скорее необходима Инструкция пользователя конкретной СЭД с описанием алгоритма каждой процедуры.

Таким образом, на основе выборочного анализа лишь некоторых аспектов в сфере управления документами обозначены различные подходы региональных органов исполнительной власти к организации этого вида деятельности, а также возникающие в связи с этим проблемы и противоречия.

В целях оптимизации и унификации управления документами в рассматриваемых структурах необходимы конкретные решения на государственном уровне.

В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства, является Федеральное архивное агентство (Росархив).

К полномочиям Росархива, в частности, относится организация мониторинга процесса документообразования и объемов документооборота в государственных органах в целях совершенствования системы управления документами; оказание методической помощи по вопросам делопроизводства органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации; разработка и утверждение примерной инструкции по делопроизводству в государственных организациях6. Как показывает практика, для органов исполнительной власти субъектов РФ, документационное обеспечение деятельности которых в настоящее время осуществляется в условиях смешанного документооборота, подготовка такого документа чрезвычайно актуальна. Подтверждением данного тезиса является и тот факт, что самыми информативными по содержанию являются те разделы региональных Инструкций, которые наиболее методически тщательно и подробно прописаны на государственном уровне.

Выводы

На основании результатов мониторинга организационных структур служб документационного обеспечения управления органов исполнительной власти регионального уровня и степени регламентации сферы управления документами в условиях смешанного документооборота целесообразно выявить лучшие практики для:

• разработки типовых организационных структур данных подразделений; унификации их задач и функционала;

• разработки типовой Инструкции по делопроизводству в органах исполнительной власти, содержание которой должно регламентировать особенности документообразования и организации работы с документами в условиях смешанного документооборота;

• выработки единой концепции по составу и содержанию локальных правовых актов, регламентирующих сферу управления документами с учетом специфики структуры и полномочий региональных органов исполнительной власти.