Архив начинается с делопроизводства

Т.В. Кузнецова, профессор РГГУ

В соответствии с понятиями, данными в Федеральном законе от 22 октября 2004 г. № 125 «Об архивном деле в Российской Федерации» архив определяется как «учреждение или структурное подразделение организации, осуществляющие хранение, комплектование, учет и использование архивных документов», а архивное дело как «деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов».

Остаётся определить, что же такое архивный документ. В Законе это «материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства». Таким образом, главная задача архива – собрать и сохранить документы с целью использования, когда потребуется зафиксированная в них информация.

Но до того как документы попадут в архив, они сначала должны возникнуть в процессе деятельности организации или отдельной личности и выполнить те функции, ради которых они были созданы. Основное назначение документа, его главная функция, и заключается в том, чтобы закрепить и сохранить информацию, что позволит вернуться к ней через любые промежутки времени.

Однако документы составляются, оформляются и сохраняются не как попало, а в соответствии с требованиями, выполнение которых подтверждает их подлинность и придаёт им юридическую силу. Деятельность, обеспечивающая документирование, то есть создание документов по правилам, помогающим приобрести им юридическую силу и организующая работу с документами в процессе управленческой деятельности называется делопроизводством. Именно от постановки делопроизводства зависит что, как и когда будет задокументировано и как будут организованы и сохранены документы, в которых информация закреплена.

Документ с древнейших времён составляют по особым правилам, первоначально выработанным традициями, а затем установленным нормативными актами.

В нашем государстве документы, сохранившиеся от периода до образования централизованного государства (IX-XV вв.) – договора, жалованные, ссудные, вкладные и т.п. грамоты и другие документы, показывают, что их составление уже тогда требовало определённых навыков, умения. В Судебнике 1550 г. и Соборном уложении 1649 г. имеются статьи, посвящённые порядку составления документов (подписания, проставления печатей и др.).

В процессе становления и укрепления централизованного государства складывается единая система центральных и местных правительственных учреждений, выполнявших административные, военные, финансовые, судебные и другие функции. Эти органы были связаны с высшим государственным органом и между собой. Они постоянно обменивались документами: от вышестоящих к нижестоящим, от нижестоящих к вышестоящим и между равностоящими. Здесь уже складываются правила не только по оформлению документов, но и работе с ними.

Кардинальные изменения в процесс документирования и работы с документами внёс XVIII век и связаны они с преобразованием системы государственного управления.

В начале XVIII в. проводятся реформы Петра I. Важнейшей из них была реформа государственного аппарата, в результате которой сложилась новая система государственных учреждений: Сенат, Синод, коллегии, местные учреждения. Но не только были созданы учреждения нового типа, но и работать они должны были более оперативно и с большими результатами, что и было главной задачей реформ. Поэтому именно в период реформ появляются первые организационные документы, в которых прописывается сам порядок работы государственных учреждений. К таким документам можно отнести указы Петра I о Сенате и создаваемых коллегиях.
Ведение в них делопроизводства (порядок составления, оформления документов и работы с ними) расписывалось в регламентах, создаваемых коллегией. Однако основным документом, на два столетия определившим организацию делопроизводства в учреждениях дореволюционной России и штат работников, занимавшихся делопроизводственным обслуживанием, стал «Генеральный Регламент или Устав, по которому Государственные Коллегии також и все оных принадлежащие к ним Канцелярий и Контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданейше поступать имеют» от 28 февраля 1720 г. Он был составлен с учётом почти десятилетнего опыта работы новых учреждений.

Генеральный регламент стал как бы обобщающим документом и являлся первым законодательным актом, в котором был прописан не только весь порядок работы Коллегий, но и ведение в них делопроизводства, обязанности каждого работника канцелярии. Это новый тип организационного документа, прообраз всех последующих регламентов, в том числе Регламентов сегодняшнего дня. Например, типовых регламентов федеральных органов исполнительной власти, административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

В Генеральном регламенте в главе о канцеляристах подчёркивалось, что они составляют документы «о которых они генеральные формуляры (образцовые письма) имеют, а именно: дипломы, патенты и прочее». В конце Генерального регламента, заканчивая его, даётся раздел «О толковании иностранных речей, которые в сем Регламенте». Среди иностранных слов даётся и слово «формуляры», толкуемое как «образцы». Создание таких руководств по составлению документов, на которых обучались поколения канцелярских работников, начинается ещё в приказном делопроизводстве. «В специальных «образцовых книгах» помещались образцы документов; типы «деловых» бумаг и писем приводились и в азбуках, «письмовниках», предназначенных для чтения и переписывания. Таким образцам пытались следовать и в правительственных учреждениях (центральных и местных) и выборных земских учреждениях, и в канцеляриях крупных феодалов (светских и духовных), и «площадные подьячие», писавшие челобитные и другие бумаги» .

В XVIII-XIX вв. составление сборников образцов документов получает широкое распространение. Они имели разные названия: «формулярник», «письмовник», «всеобщий письмовник», «письмоводитель», «секретарь-письмоводитель», «всеобщий секретарь», «кабинетный секретарь», «всеобщий стряпчий», «канцелярский самоучитель» и т.д . Но наибольшее распространение имели «письмовники», определяемые в словаре В. Даля как «книга, содержащая правила и примеры для писем, бумаг, деловой и частной переписки; сборник писем».

XIX век приносит крупную реформу государственного аппарата – создание министерств, работу которых регулировал законодательный акт - «Общее учреждение министерств» 1811 года.
В соответствии с «Общим учреждением министерств» работа с документами начинается с «вступления дел» и далее в акте подробно разбираются все варианты их движения в канцелярии министра, в департаментах, заканчивается глава ревизией дел. Анализ закона 1811 г. показывает, что в нём, так же как и в Генеральном регламенте, прежде всего расписывается технология работы с документами, так как подготовка документов, их доклад руководству, согласование, утверждение, подписание, доведение до исполнителя и составляют суть работы аппарата министерства.

Развитие человечества объективно сопровождает постоянный рост объёмов информации и её носителей – документов. Естественно, что работа с ними требует больших трудозатрат и привлечения всё большего количества людей, занятых в этой сфере. Резкое увеличение объёмов документов начинает отчётливо прослеживаться в XIX веке и именно в это время изобретаются новые средства связи – телеграф, затем телефон, радио, внедряются средства размножения документов, а с конца XIX в. начинается применение пишущих машинок. Резко меняется внешний вид документа и технология работы с ним.

К работе управленческого аппарата предъявляются повышенные требования оперативности, которая может быть достигнута только за счёт более быстрой обработки и доставки документов, более тщательного их анализа и сбора информации, необходимой для решения вопросов и более качественного и быстрого составления документов. Ведомства расписывают работу с документами уже в своих конкретных инструкциях по делопроизводству и начинают предпринимать попытки улучшить работу с документами в рамках ведомства (например, военное ведомство, Министерство путей сообщения). Можно сказать, что с последней четверти XIX века начинается поиск путей рационализации делопроизводства на базе внедрения средств механизации. Однако эту работу прерывает начавшаяся Первая мировая война, а затем Октябрьская революция.

Начало ХХ века приносит коренные изменения в организацию труда. Возникает понятие научная организация труда – НОТ, которое касается и сферы управления и, в первую очередь, делопроизводства. Согласно НОТ, всякую работу надо поставить наилучшим образом, выполнять её легче, быстрее и качественнее. В 1920-е годы возникают первые оргпроектные работы по документационному обеспечению управленческой деятельности, внедряющие в аппарат управления различные средства механизации.
Надо сразу же указать, что при совершенствовании работы госаппарата, упор всегда делался и делается сегодня, прежде всего, на информационно-документационное обеспечение его деятельности, то есть делопроизводство.

Однако рационализаторские работы в сфере управления были закрыты в начале 1930-х гг. и именно с этого момента в общегосударственном масштабе вопросами постановки делопроизводства в ведомствах интересуется лишь архивная служба. Это было связано с тем, что к 1930-м годам в советских учреждениях уже отложилось значительное количество документов, созданных в процессе их деятельности. Приём дел от учреждений на архивное хранение отчётливо выявляет плохое состояние делопроизводства в учреждениях, что напрямую сказывается, прежде всего, на сохранности документов, а порядок формирования документов в дела, описания дел, составления описей и т.п. отражается на работе архива. Архив, принимая правильно сформированные дела, может сразу организовать их хранение и использование. В противном случае архив вынужден переформировывать дела, заново их обрабатывать, описывать, проводить дополнительную экспертизу ценности, т.е. заниматься теми видами работ, которые должны были быть выполнены самой организацией в текущем делопроизводстве.

Поэтому помощь ведомствам в составлении перечней документов со сроками хранения и инструкций по делопроизводству в 1930-е годы стало для архивных органов основным направлением работ по упорядочению делопроизводства.
В 1943 г. Главное архивное управление создает проект «Инструкции по поставке документальной части и охране документальных материалов в текущем делопроизводс­тве учреждений, организаций и предприятий Союза ССР», в котором была проведена мысль единства требований к документу в делопроиз­водстве и архиве и предпринята попытка унифицировать требования к поставке делопроизводства в общегосударственном масштабе. В работе над проектом приняли участие не только работники архивов, но и канцелярий крупных учреждений.

В Положении о Государственном архивном фонде Союза ССР 1958 г. уже было записано право контроля со стороны архивных учрежде­ний за постановкой документальной части делопроизводства учрежде­ний: «Контроль за проведением мероприятий по обеспечению сохранности и за состоянием документальных материалов, находящихся в распоряжении министерств, ведомств, совнархозов, учреждений, организаций и предприятий, а также за постановкой документальной части текущего делопроизводства осуществляется Главным архивным управлением Министерства внутренних дел СССР и соответствующими республиканскими и местными архивными органами…».

В 1963 г. Главное архивное управление (ГАУ) подготавливает и издает «Основные правила пос­тановки документальной части делопроизводства и работы архивов уч­реждений, организаций и предприятий СССР», в которых исходит из того, что работа учреждений с документами, как в делопроизводстве, так и в архиве представляет единый процесс, что основы государственного архивного фонда закладываются именно в делопроизводстве.

К началу 1960-х годов отставание в развитии управления заставило правительство обратить внимание на организацию работы с документами. Увеличивающие­ся большими темпами объемы информации (в связи с НТР) привели к существенному увеличению объемов документов, что осложнило их оперативную обработку. Это выдвигает на первый план задачу внедрить средства механизации в сферу управления, для чего документы и работу с ними необходимо было подвести к машинной обработке, создать соответствующие службы, подготовить кадры.

Правительственными постановлениями конца 1950-х–начала 1960-х гг. ставится задача разработки в стране Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) как базы, предпосылки механизации управленческого труда. Головной организацией в этих работах выступает специально созданный в 1966 г. Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) Главного архивного управления Совета Министров СССР. Таким образом, делопроизводство прочно вошло в круг интересов архивных органов.

В Положении о Главном архивном управлении при Совете Министров СССР от 4 марта 1980 г. на Главархив были возложены задачи внедрения, развития и совершенствования Единой государственной системы делопроизводства и Унифицированной системы организационно-распорядительной документации, проверка организации документов в делопроизводстве. В соответствии с этим Положением ГАУ при СМ СССР «разрабатывает и утверждает обязательные к исполнению всеми министерствами, ведомствами, учреждениями, организациями, предприятиями правила по вопросам … организации документов в делопроизводстве».
Эти же функции остаются за Государственной архивной службой России, что находит отражение в Положении, утверждённом Указом Президента Российской Федерации от 17 марта 1994 г. № 552 и затем в Положении о Федеральной архивной службе России, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 1998 г. № 1562.

Среди главных задач Росархива указано: «Развитие и совершенствование совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации … делопроизводства, в том числе государственной системы делопроизводства и унифицированных систем документации».

Росархив в соответствии с возложенными на него задачами осуществлял межотраслевое организационно-методическое руководство и контроль за организацией документов в делопроизводстве федеральных органов власти, координировал и направлял научно-исследовательскую работу в области документоведения, разрабатывал и утверждал обязательные для исполнения нормативно-методические документы по организации делопроизводства.

К сожалению, после последней административной реформы Федеральная архивная служба России была преобразована в Федеральное архивное агентство в системе Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ и в Положении о Федеральном архивном агентстве функция методического руководства постановкой делопроизводства в стране не вошла. «В стране не стало органа, ведующего разработкой вопросов документационного обеспечения управления, традиционно закреплённых за органами управления архивным делом» . Это привело к угрозе потери единых принципов постановки делопроизводства в стране, что особенно актуально именно сегодня, при реализации программ «Электронная Россия» и «электронное правительство», как никогда ранее требующих совместимости документов и принципов работы с ними.

В связи с этим, несмотря на то, что функция руководства постановкой делопроизводства исчезла из Положения о Федеральном архивном агентстве, в «Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», утверждённом постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 в гл. XI, посвящённой основным правилам организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти в п. 11.1 записано: «Делопроизводство в федеральных органах исполнительной власти организуется в соответствии с типовой инструкцией по делопроизводству в федеральном органе исполнительной власти (далее - типовая инструкция), утверждаемой Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти издают свои инструкции по делопроизводству, согласованные с Федеральным архивным агентством».

На основании этого Постановления Правительства Всероссийскому научно-исследовательскому институту документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) было поручено подготовить Типовую инструкцию по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Она была утверждена приказом Минкультуры России от 08.11.2005 № 536 и зарегистрирована в Минюсте 27.01.2006 № 7418.

Традиционно, исходя из интересов архивов, архивные учреждения больше внимания уделяют вопросам делопроизводства, непосредственно влияющим на архивное хранение: классификации документов, разработке номенклатур дел и, конечно, экспертизе ценности документов, созданию типовых и ведомственных перечней документов со сроками хранения, подготовке дел к сдаче в архив. Экспертиза ценности документов давно продвинута в текущее делопроизводство и начинается с разработки номенклатуры дел, в которой сроки хранения дел планируются (предопределяются) на основании перечней документов с указанием сроков хранения (типовых и ведомственных).

Компьютеризация ещё более продвинула этап экспертизы ценности документов. Сроки хранения документов должны определяться уже при проектировании документов, то есть в момент создания документа в делопроизводстве должен быть известен предполагаемый срок его хранения и соответственно после создания или введения документа в компьютер в момент регистрации автоматически должен определяться способ и место его хранения.

Расширение возможностей доступа к документу, хранящемуся в электронной форме, требует и проработки вопроса о разграничении прав доступа сотрудников к документам в зависимости от выполняемых ими функций. Эта проблема должна быть решена в рамках единых требований к постановке делопроизводства.

Проходящая быстрыми темпами автоматизация документационного обеспечения управления требует бóльшей унификации документов, как по форме, так и по содержанию, что позволит более успешно применять программные методы для сбора и обработки данных.

Доскональное изучение направлений управленческой деятельности, разбивка направления на функции, подфункции, задачи, процедуры, определение и закрепление набора документов, которыми оформляется каждая процедура, т.е. проектирование системы документации, отражающей это направление деятельности – одно из самых перспективных направлений упорядочения ДОУ. Такие работы удачно выполняются для бухгалтерских, кадровых документов. С 2006 года эти работы проводятся в рамках разработки всеми федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Во многих из них прописано движение документа с момента подачи (создания документа) до сдачи в архив.

Проектирование систем документации, разработка современных технологий работы с документами с момента их создания до определения их ценности и места архивного хранения возможна только при совместной тесной работе, как работников служб делопроизводства, так и работников архивов, обязательно вместе с работниками информационных служб. Только совместная работа специалистов, каждый из которых углублённо знает определённую стадию работы с документом, сделает возможным беспрепятственное внедрение электронного документооборота на уровне организаций, ведомств и в общегосударственном масштабе.