Александр Кулаков, налоговый специалист
Правовые отношения, возникающие по вопросам использования природных ресурсов, как и любые другие подобные им отношения, не существуют автономно и опосредованно от остальных, а находятся в постоянном развитии и взаимосвязи с ними. Отношения по природопользованию и недропользованию находятся под контролем со стороны соответствующего органа государственной власти, а именно Министерства природных ресурсов и экологии РФ, а также подведомственных ему служб и агентств.
Актуальность темы диктуется огромной востребованностью в объектах природного и животного мира со стороны юридических лиц, а также часто возникающими судебными спорами с контрольно-надзорными органами государственной власти по вопросам соблюдения законодательства и режима в этой области.
Основная доля судебных споров по вопросам надлежащего использования природных ресурсов и соблюдения законодательства о природопользовании складывается не между юридическими лицами и Министерством природы ресурсов и экологии РФ, а между юридическими лицами и соответствующими подразделениями названного выше учреждения, осуществляющими контроль за порядком пользования водными и лесными ресурсами, недропользованием, а также пользованием объектами животного мира.
Административная ответственность для юридических лиц за нарушение режима природопользования, а также законодательства о недрах предусмотрена главой 8 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Эта глава предусматривает довольно широкий спектр норм, направленных на защиту правовых отношений и режима рационального и безопасного использования соответствующих природных ресурсов.
Учитывая, что существенный объем судебной практики сформировался вокруг пользования именно недрами и водными ресурсами, то рациональным и более полезным будет рассмотрение наиболее типичных споров между хозяйствующими субъектами и административными органами именно по названным объектам.
Одной из наиболее важных сфер природопользования является недропользование. Контроль над осуществлением деятельности в этой сфере возложен на Федеральное агентство по недропользованию. Как показывает анализ судебной арбитражной практики, одним из основных споров между хозяйствующими субъектами и контролирующими органами является нарушение статьи 7.3 КоАП РФ, то есть осуществление субъектом процесса недропользования без соответствующей лицензии либо с нарушением режима, предусмотренного ею.
Причем на практике встречаются нестандартные ситуации, при которых вопрос — есть ли у хозяйствующего субъекта лицензия или она отсутствует, является не очевидным.
Так, в деле № А14-3010/08/102/23 юридическому лицу на основании выданной лицензии предоставлялось право на использование недр до 2014 года. Но в результате проведенной в 2007 году агентством по недропользованию проверки указанная лицензия была аннулирована постановлением контролирующего органа. Казалось бы, право пользования недрами по этой лицензии прекращено. Тем не менее, организация продолжала и дальше осуществлять свою деятельность по использованию ресурсов, несмотря на отсутствие правовых оснований к этому. Считая постановление административного органа незаконным, хозяйствующий субъект обратился в арбитражный суд. При этом в обоснование своего требования заявитель указывал, что им, во-первых, не направлялось письменного уведомления контролирующему органу об отказе от лицензии на право пользования недрами и, во-вторых, Обществу не было известно об издании постановления об аннулировании его лицензии.
В ходе заседания суд установил, что письменное уведомление об отказе от лицензии на право пользования недрами Общество административному органу действительно не направляло, а также не получало от контролирующего органа никакого приказа об аннулировании выданной ранее лицензии. На основании этого суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу о том, что юридическое лицо не было осведомленно о прекращении своего права, и не усмотрели состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 КоАП РФ. Федеральный арбитражный суд в Постановлении от 22.08.2008 признал выводы судов по данному делу обоснованными и соответствующими нормам материального права.
Большое число судебных споров происходит также и в сфере использования юридическими лицами водных объектов. Основным нарушением, собственно, как и в случае с недропользованием, здесь является осуществление соответствующей деятельности хозяйствующими субъектами с водными ресурсами в отсутствие правового основания (разрешения, лицензии) на их использование.
Например, Федеральным арбитражным судом Дальневосточного округа рассматривалось дело № Ф03-А24/04-2/662 между Рыбколхозом и Хабаровской морской инспекцией Министерства природных ресурсов РФ. Спор возник ввиду выявленных в ходе проверки нарушений, выразившихся в пользовании водным объектом с применением технических средств и устройств без лицензии на водопользование. По факту нарушения административный орган вынес постановление о привлечении юридического лица к административной ответственности по статье 8.1 КоАП РФ. Рыбколхоз, не согласившись с названным постановлением, оспорил его в судебном порядке.
По результатам рассмотрения спора Арбитражный суд Камчатской области признал акт о привлечении лица к административной ответственности незаконным и отменил его. Однако кассационная инстанция не согласилась с позицией, изложенной в судебном акте суда первой инстанции. Она указала в своем постановлении, что использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств (специальное водопользование) осуществляется гражданами и юридическими лицами только при наличии лицензии на водопользование, за исключением случаев использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов. Поэтому оспариваемый административный акт о привлечении юридического лица к ответственности является законным, а решение суда первой инстанции подлежит отмене.
Совсем другой вопрос возникает в случае, когда организация осуществляет свою деятельность с нарушением того режима использования природного объекта, который предусмотрен имеющейся у нее лицензией. Такие нарушения, как правило, связаны со злоупотреблением объемом прав, предоставленных хозяйствующему субъекту по лицензии.
Например, в деле № А75-1942/2012 юридическое лицо, осуществляющее добычу углеводородного сырья, обратилось в арбитражный суд с требованием об отмене постановления о привлечения его к административной ответственности, принятого Федеральной службой по надзору в сфере недропользования. Аргументируя свою позицию, Общество отрицало наличие своей вины, а тем более ее доказанность в рамках части 2 статьи 7.3 КоАП РФ, а это, в свою очередь, исключает законность привлечения ее к административной ответственности. Однако, как было установлено в ходе судебного разбирательства, юридическое лицо нарушило закрепленный проектной документацией порядок и объем утилизации углеводородного сырья на месторождении. Этот факт послужил основанием для признания Высшим арбитражным судом РФ судебных актов нижестоящих судов законными и обоснованными.
На практике возможны и такие обстоятельства, при которых Общество, желающее осуществлять недропользование различных природных ресурсов, не способно это делать в силу причин, от себя не зависящих. Таким часто встречающимся обстоятельством может явиться бездействие органа государственной власти, уполномоченного по выдаче лицензий.
Так, в деле № А50-20656/2009 хозяйствующий субъект — ООО «Геологоразведка» — обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконным бездействия Министерства природных ресурсов Пермского края, которое выразилось в уклонении от выдачи лицензии на право пользования участком недр. Судом первой инстанции требования Общества были удовлетворены. Однако контролирующий орган, не согласившись с выводами суда, подал жалобу в апелляционную инстанцию.
Как следует из материалов дела, Общество обратилось 09.07.2008 в государственный орган с заявкой о выдаче лицензии на геологическое изучение участка. Процедура согласования заявки Общества длилась до конца марта 2009 года. Свое бездействие и проволочки по выдаче лицензии министерство пояснило наличием еще одной заявки со стороны ООО «ПСК Ресурс» на пользование этим же участком недр, что требовало дополнительных процедур согласования.
Апелляционный суд, отказывая государственному органу в удовлетворении апелляционной жалобы, указал, что процедура согласования заявки вместо установленного законом срока 90 дней проходила более 8 месяцев без принятия решения о продлении процедуры согласования. К тому же решение о представлении заявителю лицензии после получения согласований так и не было принято, а вместо этого был назначен аукцион. В судебном акте была сделана ссылка на Определение ВАС от 30.05.2007 № 62182/07, в котором отмечено, что Федеральный закон № 309-ФЗ от 30.12.2008, изменяющий основания возникновения права пользования недрами, обратной силы не имеет, а потому к спорным правоотношениям должны применяться правила, действующие в момент подачи заявки и до внесения вышеуказанных изменений в Федеральный закон от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах». Федеральный арбитражный суд Уральского округа в своем Постановлении от 20.03.2012 согласился с выводами нижестоящих судов и оставил судебные акты без изменений.
Анализируя судебную практику, можно встретить и такую ситуацию, при которой юридическое лицо, изначально привлекаемое к административной ответственности, впоследствии ее избегает, причем на вполне законных основаниях.
В качестве примера можно привести дело № А52-1152/2009. Здесь в Арбитражный суд обратилось юридическое лицо — ООО «Евро-Керамика» - с заявлением о признании незаконным и отмене постановления о привлечении его государственным органом к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.3 КоАП РФ.
Как установлено в судебном заседании, хозяйствующему субъекту была выдана лицензия на добычу подземных вод для хозяйственно-питьевого водоснабжения населенных пунктов. В дополнительном лицензионном соглашении к выданной лицензии, был предусмотрен ряд условий, в соответствии с которыми Общество обязано осуществлять добычу подземных вод и, в частности, представлять подсчет запасов подземных вод, направлять отчет по оценке запасов, разработать и утвердить проект зон санитарной охраны скважин. Спорный административный акт был принят в результате проведенной должностными лицами административного органа плановой комплексной проверки по вопросам выполнения требований законодательства Российской Федерации в сфере недропользования и охраны окружающей среды. По факту проверки было установлено, что юридическим лицом требования законодательства и дополнительного лицензионного соглашения не выполнялись, что послужило объективным основанием для привлечения его к административной ответственности.
Суды в ходе рассмотрения дела в первой и апелляционной инстанциях, хоть и пришли к выводу о наличии в действиях Общества состава вменяемого административного правонарушения, но отменили оспариваемый административный акт в связи с малозначительностью деяния. Как потом было указано Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа в Постановлении от 16.11.2009 со ссылкой на статью 2.9 КоАП РФ, при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности. Суды, руководствуясь также абзацем 2 пункта 18.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10, указали, что возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность.
Основными моментами, которые позволили судам признать малозначительность правонарушения, явились фактические обстоятельства совершенного правонарушения, малая степень общественной опасности деяния, отсутствие умысла на причинение государству материального ущерба, а также отсутствие нарушений основных условий лицензионного соглашения Обществом.
Хозяйствующему субъекту нужно всегда помнить, что категория малозначительности деяния является довольно размытой. В одном судебном споре деяние лица может рассматриваться как малозначительное, в другом же споре деяние может не оказаться малозначительным даже при схожести фактических обстоятельств по делу. В каждом конкретном случае категорию «малозначительности» формирует совокупность существенных обстоятельств и условий конкретного дела. При этом юридическому лицу стоит учитывать по этому вопросу и сложившуюся судебную практику того региона, в котором рассматривается спор.
Также на практике возможны и такие ситуации, при которых лицо, привлеченное к административной ответственности, не понесет никакого наказания, но не в силу малозначительного характера совершенного им административного правонарушения, а уже в силу утраты соответствующего статуса в результате принятых законодательных изменений.
Примером этого может служить спор по делу № А42-3749/2009, в котором лицо обратилось в арбитражный суд с заявлением об отмене постановления Комитета природопользования и экологии Мурманской области о привлечении его к ответственности, предусмотренной статьей 8.2 КоАП РФ. Основанием для принятия постановления административного органа послужили нарушения природоохранного законодательства, выявленные в ходе проверки: лицо осуществляло деятельность, в результате которой образовывались отходы производства и потребления 1-го, 4-го и 5-го класса.
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, отказывая административному органу в удовлетворении кассационной жалобы, в своем Постановлении от 14.01.2010 указал, что предприниматель нарушил положения Закона № 89 «Об охране окружающей среды» в редакции, действовавшей на момент привлечения его к административной ответственности, и в его действиях наличествует состав административного правонарушения, предусмотренный статьей 8.2 КоАП РФ. Но изменения, вносимые Законом № 309-ФЗ в названный Закон № 89-ФЗ, а именно в определение «обращение с отходами», указывают на то, что предприниматель, реализующий готовые лекарственные формы, не осуществляет деятельность по обращению с отходами в смысле, придаваемом этой деятельности новой редакцией. При таких обстоятельствах редакция Закона № 89-ФЗ, действовавшая на момент рассмотрения дела в арбитражном суде, улучшает положение лица, совершившего административное правонарушение. В рассматриваемом деле суд применил часть 2 статьи 1.7 КоАП РФ, которая указывает, что закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу.
Стоит сделать небольшое отступление и обратить внимание на то, что указанный выше пример - освобождение хозяйствующего субъекта от ответственности при изменении законодательства, является, скорее, исключением, нежели правилом, поэтому надеяться на «случай» субъектам бизнеса лучше не стоит. Юридическое лицо и лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, в том числе субъекты малого и среднего бизнеса, если их хозяйственное существование связано с обращением с отходами, обязаны соблюдать положения Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25.02.2010 № 50. Данный приказ предусматривает порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, устанавливает требования к подготовке и представлению документов и материалов для утверждения предельно допустимых количеств отходов конкретного вида. Соблюдение субъектами бизнеса положений названного приказа создает более прочные гарантии, что они не будут привлечены к административной ответственности по статье 8.2 КоАП РФ.
В заключение стоит отметить, что судебные споры, возникающие по вопросам соблюдения законодательства в области природопользования, являются одними из самых сложных. Такое положение вещей вызвано тем, что в спорах этой категории фигурируют знания из различных областей науки и техники. Положительный результат судебного процесса зачастую зависит от опыта специалиста, участвующего в судебном разбирательстве. Субъектам бизнеса, которые в своей деятельности осуществляют использование природных богатств, лучше не экономить на квалифицированных кадрах, поскольку именно от квалифицированного специалиста будет зависеть правильность понимания судом всех обстоятельств по делу, а значит, и результат его рассмотрения.