Судебные споры по государственным и муниципальным контрактам

Автор: Сергей Потрашков

Судебный спор – это всегда конечная точка взаимоотношений сторон в рамках конкретных правоотношений. Когда исчерпаны все иные доводы, стороны прибегают к помощи судебных инстанций. Несмотря на то, что рассмотрение споров вытекающих из государственных и муниципальных контрактов осуществляется по общим правилам искового производства, они имеют ряд особенностей, которые и будут рассмотрены в данной статье.

Условно судебные споры по государственным и муниципальным контрактам можно разделить на две самостоятельные группы:

1. Споры, связанные с заключением государственных и муниципальных контрактов (участие в процедуре закупки, разъяснение условий закупочной документации и т.п.)

2. Споры, связанные с исполнением государственных и муниципальных контрактов (заключение дополнительных соглашений, соглашений о расторжении контрактов, оспаривание фактически выполненных объёмов работ, качество работ и т.п.)

Первая категория споров регулируется положениями Федерального Закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – закон о контрактной системе), а также различными подзаконными нормативными актами. Прежде всего, здесь речь идет о Постановлениях Правительства РФ и о разъяснениях контролирующих органов, в частности Федеральной Антимонопольной Службы Российской Федерации. В настоящее время судебная практика в рамках закона о контрактной системе находится в стадии формирования, учитывая, что в силу данный федеральный закон вступил относительно недавно. Однако многие его положения в значительной степени дублируют нормы ранее действующего Федерального Закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – закон о размещении заказов). В данном случае будет логичным применение уже сложившейся судебной практики к схожим правоотношениям в рамках закона о контрактной системе.

Вторая категория споров более обширна в применении нормативных актов, осуществляющих её регулирование. Здесь в первую очередь речь идёт о положениях гражданского законодательства (виды договоров, их существенные условия и т.п.).

Безусловно, такое категорирование споров не говорит о том, что применяемые в том или ином случае нормативно-правовые и нормативные акты не допускают использование норм закона о контрактной системе в разбирательстве, связанном с исполнением государственных и муниципальных контрактов. Более того, в самом законе о контрактной системе есть нормы, которые направленны исключительно на регулирование процедуры исполнения контракта. Однако в данном случае суды в большей степени опираются на положения гражданского законодательства, чем на разъяснения контролирующих органов. Толкование же специальных норм права происходит с точки зрения соответствия этих норм положениям гражданского законодательства.

В частности Федеральный Арбитражный суд Западно-Сибирского Округа в Постановлении по делу №А45-18823/2010 указал: «Подлежит отклонению довод Общества, основанный на письме Федеральной антимонопольной службы от 14.02.2011 N АЦ/4619, поскольку указанное письмо принято после обжалуемого решения суда первой инстанции. Кроме того, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, является Минэкономразвития России (часть 3 статьи 2 Закона о размещении заказов, пункт 1 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 437)». Данное решение суда закрепляет вывод, согласно которому органы судебной власти далеко не всегда обращают внимание на разъяснения тех или иных контролирующих органов, а зачастую руководствуются принципом буквального толкования закона (разумеется, в интерпретации конкретного суда).

Что касается первой категории споров (заключение государственных и муниципальных контрактов), то здесь наибольший интерес представляют споры об отмене результатов торгов и оспаривании решений и действий различных комиссий.

Так, 9 июля 2013 года Федеральным Арбитражным Судом Дальневосточного Округа рассмотрено дело №Ф03-2960/2013. Согласно решению суда, ООО «Сила света» обратилось в Арбитражный суд Приморского края с иском к Департаменту дорожного хозяйства Приморского края с требованием о признании недействительными торгов, проведенных путем открытого аукциона в электронной форме; государственного контракта от 22.10.2012; применении последствий недействительности сделки; возложении обязанности на Департамент исправить допущенные нарушения и не допускать ограничения конкуренции при размещении последующих государственных заказов; вынесении частного определения в адрес Администрации Приморского края, а также о возмещении судебных расходов. Заявитель жалобы ссылался на то, что условия конкурсной документации ограничивали круг возможных претендентов и препятствовали подаче истцом заявки на участие в торгах. Считает выводы судов нижестоящих инстанций противоречащими правовой позиции, сформулированной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.11.2011 N 6274/11. Кроме того, заявитель ссылается на нарушение судами гарантированного Конституцией РФ права на судебную защиту, норм международного права и разъяснений Верховного Суда РФ, изложенных в Постановлении Пленума от 10.02.2009 N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд кассационной инстанции указал, что в соответствии с частью 2.3 статьи 57 закона о размещении заказов, обжалование действий заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, связанных с заключением государственного или муниципального контракта, в порядке, установленном настоящей главой, допускается не позднее даты заключения государственного или муниципального контракта. В соответствии со статьей 449 ГК РФ торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.

Анализируя выводы суда кассационной инстанции, следует отметить что правом обжалования результата торгов и заключенного контракта может воспользоваться лишь лицо подавшее заявку на участие в соответствующей процедуре торгов, кроме того к моменту вынесения судебного решения должны существовать предпосылки позволяющие произвести фактическое восстановление нарушенного права.

В данном случае также необходимо обратить внимание на редакцию закона, о контрактной системе, действующую в данный момент. Части 1, 6 статьи 105 данного закона предусматривают, что любой участник закупки имеет право обжаловать действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки. В свою очередь обжалование действий (бездействий) связанных с заключением контракта допускается не позднее даты заключения контракта. Таким образом, приведённая норма, по сути, дублирует норму указанную в законе о размещении заказов.

В другом деле Федеральный Арбитражный Суд Северо-Кавказского Округа, рассмотрев дело №А53-19418/2012 от 31.01.2013 по иску ООО «ЭРТЕК» к МБУЗ «Городская поликлиника №2 г. Ростова-на-Дону», ООО «Фирма «Интерсервис» о признании недействительными торгов в виде открытого аукциона «Размещение заказа на право заключения договора на поставку, пуско-наладку, ввод в эксплуатацию, инструктаж персонала заказчика на рабочем месте, гарантийное обслуживание медицинского оборудования - аппарат флюорографический цифровой не сканирующего типа для нужд учреждения»; признании недействительным государственного контракта, применении последствий недействительности сделки в виде возврата полученного по сделке. Суд указал, что пунктом 1 части 4 статьи 41.6 Закона N 94-ФЗ предусмотрено, что в аукционной документации должны содержаться требования к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика. Соответственно, придя к выводу о том, что аукционная документация была сформирована согласно требованиям закона о размещении заказов, суд кассационной инстанции в удовлетворении требований истца отказал.

В данном случае важен общий вывод, который усматривается из анализа данного решения и решений схожих по существу спора сторон. Исчерпывающий перечень сведений о товаре (работе, услуге) должен содержаться в соответствующей документации, в свою очередь лицу, намеревающемуся принять участие в определенной процедуре закупки, необходимо ориентироваться на требования документации. В противном случае велика вероятность отказа в допуске к соответствующей процедуре отбора поставщика (исполнителя, подрядчика). Данный вывод подтверждается, в том числе действующей редакцией закона о контрактной системе, а именно, часть 1 статьи 64 определяет перечень сведений необходимых к отражению в документации об электронном аукционе.

Что касается вопросов исполнения государственных и муниципальных контрактов, то здесь актуален вывод сделанный Высшим Арбитражным Судом в Постановлении №9382/11 от 25.10.2011. Существо спора, рассмотренного судом, заключалось в следующем: между государственным заказчиком и подрядчиком был заключен государственный контракт на проектирование строительства общеобразовательной школы. Согласно календарному плану, срок предоставления полного комплекта проектно-сметной документации по объекту с получением положительного заключения государственной экспертизы - 30.09.2009, строительно-монтажные работы должны быть завершены в срок до 15.12.2009. Письмом, направленным подрядчику, государственный заказчик отказался от исполнения контракта в связи с нарушением подрядчиком сроков выполнения работ.

Полагая, что к отношениям сторон подлежит применению часть 8 статьи 9 закона о размещении заказов, согласно которой расторжение государственного или муниципального контракта допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда, подрядчиком было направленно в суд соответствующее исковое заявление. Соглашаясь с позицией нижестоящих судов об отказе в удовлетворении исковых требований, Высший Арбитражный Суд указал следующее: «Ссылка подрядчика на нормы Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ отклоняется, поскольку согласно части 1 статьи 1 названного Закона он регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, а не вопросы исполнения и расторжения государственных и муниципальных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных нужд».

Соответственно высшей судебной инстанцией (на период рассмотрения спора) фактически закреплена своеобразная градация судебных споров по государственным и муниципальным контрактам, исходя из основания подаваемых исков. И в данном случае общие нормы гражданского законодательства, по сути, указаны в качестве приоритетных по отношению к специальным, регулирующим лишь процедуру отбора поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

В заключении хотелось бы отметить, что судебные споры по государственным и муниципальным контрактам составляют значительное количество дел от общего числа рассматриваемых арбитражными судами. Тем не менее, данная категория споров в значительной степени остается не урегулированной, в первую очередь, из-за противоречивой позиции судов в вопросах толкования правовых норм. В такой ситуации определяющую роль имеет мнение высшей судебной инстанции. Однако учитывая, что действующее законодательство достаточно часто претерпевает кардинальные изменения, а также тот факт, что вынесения решения конечной судебной инстанцией требует соблюдения определённого процессуального порядка, вопросы судебной практики по государственным и муниципальным контрактам не будут до конца урегулированы в ближайшее время.