Как известно, закон требует неукоснительного соблюдения. При этом его карательная норма может оказаться совершенно безучастной к каждой конкретной жизненной ситуации, не дифференцируя участников правоотношений. Более того, несправедливость остаётся легитимной с точки зрения административного законодательства. Именно этим обстоятельством и озаботился в этом году Конституционный суд, рассмотрев несколько обращений юридических лиц и арбитражного суда в свой адрес.
Примеры несоразмерности преступления и наказания оказались действительно вопиющими. Так, ООО «Барышский мясокомбинат» ― небольшая фирма в Ульяновской области, которая в том числе обеспечивает трудовую занятость жителей района, ― добывала воду из ближайшей скважины для своих бытовых нужд. За отсутствие лицензии на пользование недрами это юридическое лицо постановлением Росприроднадзора подверглось минимальному штрафу, предусмотренному ч. 1 ст. 7.3 КоАП ― 800 000 рублей. Это при том, что годовая прибыль мясокомбината в десять раз меньше назначенного штрафа.
Другой пример: ОАО «Завод «Реконд» и ОАО «Эксплуатационно-технический узел связи» были подвергнуты административным штрафам, предусмотренным ч. 2 ст. 15.19 КоАП РФ, по 700 000 рублей. Первое юридическое лицо ― за непредоставление в годовом отчёте информации в полном объёме, а второе ― за нарушение срока предоставления ежеквартальной отчётности в регистрирующий орган. Стоит отметить, что, вынося решение, арбитражные суды учли и тяжёлое имущественное положение привлекаемых к ответственности лиц, и добровольное устранение допущенных нарушений… Но помочь ничем не смогли. Ведь семьсот тысяч ― по закону минимальный предел.
Еще один правовой казус. Частью 5 статьи 15.23.1 КоАП РФ ответственность предусмотрена за нарушение требований федеральных законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов «к форме, сроку или месту проведения общего собрания акционеров, а равно проведение общего собрания акционеров с нарушением формы, даты, времени или места его проведения». По данной статье ЗАО «ГЕОТЕХНИКА П» было привлечено к ответственности с наложением штрафа в размере 500 000 рублей. Отсутствие причинённого вреда охраняемым общественным отношениям, а также невозможность юридическим лицом выплатить штраф из-за своего ограниченного бюджета арбитражный суд учёл и в этом случае. Тем не менее, в решении было указано: «Штраф назначен в минимально возможном размере и уменьшен, в силу закона, быть не может».
Тяжелое материальное положение учёл суд и в деле о привлечении к ответственности детской городской больницы республики Удмуртия за нарушение правил хранения лекарственных средств (ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ). Определением Арбитражного суда Удмуртской Республики детская городская больница № 3 теперь выплачивает штраф в рассрочку ― 8 месяцев ― по 12 500 рублей.
Сколько подобных арбитражных дел было рассмотрено в России за последние годы, сложно представить! Однако из тысяч юридических лиц, на которых были наложены несоразмерно большие карательные штрафы, правом обращения в Конституционный суд воспользовались лишь 8. Кроме того, запрос в Конституционный суд поступил и от Арбитражного суда Нижегородской области, усомнившегося в конституционности положений части 2 статьи 15.19 КоАП РФ.
Если точнее, сомнения в конституционности у заявителей вызвали размеры штрафов, которые «не позволяют обеспечить применение соразмерного и дифференцированного в зависимости от материального положения нарушителя административного наказания и тем самым создают предпосылки для необоснованного ограничения права собственности и права на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью».
Обращения были рассмотрены. В результате 25 февраля 2014 года Конституционный суд принял Постановление № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛМЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуатационно-технический узел связи» и «Электронкомплекс», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница № 3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики».
И выводы Конституционного суда обнадёживают. Так, в пункте 2 Постановления говорится: «Предусматривая для совершивших административные правонарушения юридических лиц административные наказания в виде административного штрафа, федеральный законодатель должен стремиться к тому, чтобы устанавливаемые им размеры административных штрафов в совокупности с правилами их наложения позволяли в каждом конкретном случае привлечения юридического лица к административной ответственности обеспечивать адекватность применяемого административного принуждения всем обстоятельствам, имеющим существенное значение для индивидуализации ответственности и наказания за совершенное административное правонарушение».
При этом далее Конституционный суд отметил, что тенденция повышения минимальных размеров административных штрафов, налагаемых на юридических лиц получает всё большее распространение. Ведь если, согласно статье 3.5 КоАП РФ в первоначальной редакции, административные штрафы для юридических лиц не могли, по общему правилу, превышать одной тысячи минимальных размеров оплаты труда (сто тысяч рублей), то в настоящее время даже минимальные размеры административных штрафов за ряд административных правонарушений равняются ста тысячам рублей или в несколько раз превышают указанную сумму.
В таких условиях очевидно, что многие малые предприятия, рассеянные по регионам России, оказались в затруднительном финансовом положении даже за совершение незначительных правонарушений, вызванных, к примеру, технической ошибкой или недостаточной компетентностью и внимательностью своих должностных лиц.
Так, в пункте 4.1. Конституционный суд указывает: «Для отдельных коммерческих организаций, относящихся, как правило, к субъектам малого предпринимательства, а тем более, для осуществляющих социальные, культурные, образовательные, научные и другие функции некоммерческих организаций, в том числе государственных и муниципальных учреждений, привлечение к административной ответственности сопровождается такими существенными обременениями, которые могут оказаться для них непосильными и привести к самым серьёзным последствиям, вплоть до вынужденной ликвидации».
Но, поскольку снижение административного штрафа «ниже низшего предела» законодательно не предусмотрено, правоприменителю фактически остаётся одно ― отменить постановления по делу и освободить лицо от ответственности на основании статьи 2.9 КоАП РФ «при малозначительности совершённого правонарушения». Хотя, как указано в Постановлении Конституционного суда, «применение статьи 2.9 КоАП РФ во всех случаях, когда правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств приходит к выводу о несоразмерности штрафа характеру совершённого правонарушения, способствовало бы формированию атмосферы безнаказанности».
Далее разъяснено, что отсрочка или рассрочка уплаты административного штрафа также не выход. Ведь размер штрафа при этом остаётся неизменным.
В итоге Конституционный суд установил несоответствие Конституции РФ положениям статей КоАП РФ в той части, в которой они не допускают назначения административного штрафа «ниже низшего предела», предусмотренного соответствующей административной санкцией (сто тысяч рублей и более). В Постановлении Конституционный суд обязал законодателя внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, которые позволят применять к юридическим лицам за административные правонарушения, предусмотренные частью 1 статьи 7.3, частью 1 статьи 9.1, частью 1 статьи 14.43, частью 2 статьи 15.19, частями 2 и 5 статьи 15.23.1 и статьей 19.7.3 КоАП Российской Федерации, «справедливые и соразмерные характеру совершённого административного правонарушения, степени вины юридического лица, его имущественному и финансовому положению, а также иным имеющим существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельствам административные наказания». При этом указав, что сформированные требования распространяются и на иные положения КоАП РФ (в части размеров штрафов), не являвшиеся предметом рассмотрения Конституционного суда по делу.
Именно такая ситуация совсем недавно произошла на практике: юридическое лицо постановлением таможенного органа по делу об административном правонарушении было подвергнуто штрафу в минимально возможном размере ― 100 000 рублей, за нарушения сроков предоставления документа по таможенной декларации. Законность постановления впоследствии была подтверждена судом. Однако, как выяснилось, работником компании был нарушен срок предоставления документов по сотне деклараций. Работник впоследствии уволился, а для юридического лица с небольшой годовой прибылью, в случае привлечения к ответственности по каждому отдельному факту правонарушения, общая сумма выплаты окажется критической. При этом исключительных обстоятельств, позволяющих признать правонарушение малозначительным, судом установлено не было.
Вот в таких случаях указание Конституционного суда, данное в Постановлении от 25 февраля 2014 года № 4-П, и может стать «спасительным кругом» для малых предприятий. И поможет восстановить справедливый баланс в охране общественных отношений государства, а также в восстановлении имущественных прав юридических лиц.
Итак, указание федеральным законодателям было дано. Реакцией на Постановление Конституционного суда стало внесение Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы РФ проекта Федерального Закона «О внесении изменений в статью 4.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Предлагается статью 4.1. «Общие правила назначения административного наказания» КоАП РФ дополнить частями 32 и 33. Первая позволит судье или уполномоченному должностному лицу снижать размер штрафа «ниже низшего предела», предусмотренного соответствующей статьей («при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершённого административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица»). А в части 33 законодатель тут же оговаривает, что «менее половины минимальной величины штрафа снижение быть не может».
15 октября 2014 года законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении.
К слову, реформирование КоАП РФ давно стоит на повестке дня федеральных законодателей. На днях стало известно о том, что в Государственной Думе группа депутатов предложили принять новый кодекс. Точнее, два кодекса ― административный и административно-процессуальный. Авторы пояснили, что, в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов находятся два самостоятельных вида законодательства: административное и административно-процессуальное. Но формально данного разграничения не существует.
Кроме того, по объяснению авторов, новый административный Кодекс позволил бы, в том числе, уйти от фиксированной суммы штрафов. И в целом, серьёзнее подойти к проблеме реформирования действующего административного законодательства. Ведь сейчас Государственной Думе приходится то и дело заниматься внесением очередных изменений в КоАП РФ.
И действительно, по мнению многих экспертов и юридических практиков, чем латать дыры в старом, было бы лучше скроить новый Кодекс.