Сергей Потрашков, главный юрисконсульт юридического отдела АО «НИЦ Строительство»
E-mail: potrashkov@gmail.com
Государственный (муниципальный) контракт, как и любой гражданско-правовой договор, считается заключённым, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора (ч. 1 ст. 432 ГК РФ). Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.
Это общая норма гражданского законодательства, которая в полной мере распространяется в том числе и на государственные (муниципальные) контракты.
Часть 2 статьи 434, в свою очередь, конкретизирует такое понятие, как форма договора, а именно договор в письменной форме может быть заключён путём составления одного документа, подписанного сторонами. Соответственно, лица, подписывающие договор со стороны контрагентов, должны иметь определённые полномочия, только в этом случае сделка может считаться заключённой и иметь какие-то правовые последствия для сторон.
Полномочия на подписание договора (если вопрос касается юридического лица) могут следовать из занимаемой физическим лицом должности (в данном случае в качестве документов, подтверждающих полномочия, могут рассматриваться устав организации и документ, подтверждающий назначение на должность руководителя) или следовать из доверенности, выданной в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Процедура проверки полномочий подписантов актуальна с точки зрения исключения возможности признания в последующем соответствующего контракта незаключённым. Споры, связанные с проверкой полномочий по государственным контрактам, носят, как правило, односторонний характер, то есть проверяются полномочия участников закупки, но не заказчиков. Данный подход обусловлен особенностями процедуры размещения заказа.
В соответствии со статьёй 3 Федерального Закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе), участником закупки может быть любое юридическое лицо, независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя. Таким образом, законодателем не проводится каких-либо ограничений по составу участников закупки в зависимости от организационно-правовой формы, а соответственно, и подтверждаться полномочия на подписание контрактов могут у данных лиц различными документами.
Данный вывод соответствует в том числе сложившейся судебной практике. Так, 10-й Арбитражный апелляционный суд в Постановлении по делу № А41-18249/14 от 8 августа 2014 года указал, что в пункте 24 раздела III информационной карты документации об электронном аукционе приведён исчерпывающий перечень документов, подтверждающих правомочность участника электронного аукциона заключать контракт, а именно копии документов, подтверждающих полномочия лица на осуществление от имени участника такого аукциона — юридического лица действий по участию в таких аукционах (в том числе на регистрацию на таких аукционах) в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 61 настоящего Федерального закона. При этом установить конкретный единый перечень документов, которые должен предоставить участник закупки, невозможно, поскольку он зависит от организационно-правовой формы участника закупки. На основании изложенного судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что извещение о проведении электронного аукциона не содержит исчерпывающего перечня документов, которые должны быть представлены участниками такого аукциона в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 31 названного Федерального закона.
Вместе с тем, градацию способов, которыми может происходить проверка полномочий на подписание контрактов, можно провести также и в зависимости от способа осуществления закупки.
В соответствии со статьёй 24 Закона о контрактной системе, заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее — электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.
В случае проведения закупочных процедур на электронных торговых площадках участник закупки проходит определённую процедуру аккредитации.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 61 Закона о контрактной системе, для обеспечения доступа к участию в электронных аукционах оператор электронной площадки осуществляет аккредитацию участников такого аукциона. Аккредитация осуществляется путём проверки определённого перечня документов предоставляемого участником закупки. К числу таких документов относятся в том числе копии документов, подтверждающих полномочия руководителя. В случае, если от имени этого участника действует иное лицо, также представляется доверенность, выданная физическому лицу на осуществление от имени этого участника действий по участию в таких аукционах (в том числе на регистрацию на таких аукционах), заверенная его печатью и подписанная руководителем или уполномоченным им лицом. В случае, если указанная доверенность подписана лицом, уполномоченным руководителем, также представляется копия документа, подтверждающего полномочия этого лица.
В соответствии с частью 8 статьи 60 Закона о контрактной системе, при направлении оператором электронной площадки заказчику документов и информации в форме электронных документов, полученных от участника электронного аукциона, до подведения результатов такого аукциона оператор электронной площадки обязан обеспечить конфиденциальность информации об участнике такого аукциона.
Таким образом, хотя действующим законодательством и предусмотрено направление заказчику документов, предоставленных участником закупки, процедура аккредитации сама по себе уже предусматривает проверку полномочий подписанта со стороны участника закупки.
В качестве судебной практики по данному вопросу, рассматривающей спорные моменты подтверждения полномочий, можно привести следующее решение суда. Четвёртый арбитражный апелляционный суд, рассматривая дело № А78-5088/2014, установил, что 17.03.2014 заказчиком на официальном сайте было размещено извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме по определению поставщика для поставки технических средств реабилитации — противопролежневых матрацев и подушек для обеспечения инвалидов в 2014 году. На участие в аукционе поступило 6 заявок. Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе, все заявки признаны соответствующими требованиям аукционной документации и допущены к участию в электронном аукционе. В соответствии с протоколом подведения итогов электронного аукциона, три заявки признаны соответствующими требованиям Закона о контрактной системе. Заявка одного из участников признана не соответствующей требованиям, установленным документацией об электронном аукционе, поскольку, по мнению заказчика, в заявке не представлены документы, предусмотренные пунктом 7 части 2 статьи 62 Закона о контрактной системе, а именно не представлены копии документов, подтверждающих полномочия лица на осуществление действий от имени участника аукциона по участию в электронных аукционах на дату окончания срока подачи заявок. Так, в представленной заявке под порядковым номером 2 документы (копии учредительных документов) подписаны А. П . При этом в составе заявки не представлена копия доверенности, выданная указанному лицу на осуществление действий от имени данного участника по участию в электронных аукционах, заверенная печатью организации и подписанная руководителем или уполномоченным им лицом. Территориальным отделом ФАС жалоба признана обоснованной, и по результатам её рассмотрения выдано предписание.
Признавая доводы заявителя жалобы несущественными, суд апелляционной инстанции указал, что, как установила аукционная комиссия, представленный оператором электронной площадки устав, заявленный при аккредитации общества, подписан А. П. С. При этом в составе заявки не представлена копия доверенности, выданная А. П. С. на осуществление действий от имени участника закупки по участию в электронных аукционах, заверенная печатью участника закупки и подписанная руководителем или уполномоченным им лицом. Вместе с тем материалами дела установлено и не оспаривалось заявителем, что заявка от имени участника закупки подана руководителем Общества — генеральным директором Д. А. И., полномочия которого подтверждены выпиской из ЕГРЮЛ и сведения о котором направлены оператору электронной площадки. Устав участника закупки, направленный заказчику оператором электронной площадки, наряду с иными документами, представленными участником при аккредитации, подписан ЭЦП А. П. С., являвшимся на момент аккредитации руководителем участника закупки, то есть уполномоченным лицом. При этом, как правильно указал суд первой инстанции, в Устав участника закупки с момента аккредитации на электронной площадке изменения не вносились, срок аккредитации у Общества к указанному моменту не истёк, в связи с чем у данного участника электронного аукциона отсутствовала обязанность направления оператору электронной площадки копии Устава Общества за ЭЦП нового руководителя. Таким образом, как правильно установил суд первой инстанции, оператор электронной площадки на момент представления устава аккредитованного участника обладал надлежащим образом заверенными и представленными ему учредительными документами общества. Суд апелляционной инстанции усматривает, что п. 10 ст. 61 Закона о контрактной системе в сфере закупок не устанавливает обязанности по представлению нового пакета копий документов в случае смены законного представителя аккредитованного участника электронного аукциона, заверенного вновь назначенным руководителем. Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, участник закупки в установленном порядке представил оператору электронной площадки в установленный срок документы о смене законного представителя, при этом представления доверенности, о чём указывает Фонд в апелляционной жалобе, в подтверждение полномочий предыдущего руководителя для подтверждения (признания) документов, заверенных им в свою бытность законным представителем общества, названный закон не устанавливает.
Таким образом, принимая указанное постановление, суд апелляционной инстанции, по сути, регулирует спорный вопрос подтверждения действий от имени участника аукциона в электронной форме и приходит к выводу, согласно которому аккредитация участника на электронной площадке сама по себе представляет определённую проверку его полномочий, что в последующем исключает необходимость дополнительных проверок при подписании контракта.
Несколько иначе выглядит порядок проверки полномочий в случае проведения процедуры закупки путём подачи заявок в письменной форме. Так, например, часть 2 статьи 51 Закона о контрактной системе предусматривает, что к заявке участника открытого конкурса в обязательном порядке должны быть приложены выписка из соответствующего реестра (юридических лиц или индивидуальных предпринимателей), а также документ, подтверждающий полномочия лица, действующего от имени участника закупки. Таким документом, в частности, может быть доверенность, решение о назначении или избрании единоличного исполнительного органа и т. д.
Однако, анализируя формулировку нормы указанной статьи (документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени участника открытого конкурса — юридического лица), можно установить, что в данном случае речь может идти как о проверке полномочий для участия в соответствующей закупочной процедуре, так и о подтверждении полномочий в целом, в том числе по вопросу подписания контракта. В свою очередь, подписание контракта не всегда может производиться тем лицом, которое подписывает заявку, и если в случае с электронным аукционом есть промежуточная процедура аккредитации, да и подписание договора происходит с помощью соответствующей электронной цифровой подписи, то в данном случае такие промежуточные процедуры отсутствуют.
Действующее законодательство о контрактной системе запрещает требовать у участника закупки какие-либо дополнительные документы, за исключением тех, которые обозначены в законе. Такая ситуация сама по себе не позволят осуществить проверку полномочий при проведении процедур не в рамках электронного документооборота и, на наш взгляд, требует дополнительного урегулирования в нормативно-правовых актах.
Иным образом обстоит ситуация в случае заключения контракта при осуществлении закупок у единственного поставщика. Статьёй 93 Закона о контрактной системе предусмотрены случаи осуществления закупки у единственного поставщика. Законодатель при установлении указанного способа закупки закрепил, что по своей правовой природе он является неконкурентным, то есть, по сути, при его осуществлении проведение какого-либо отбора изначально не предусматривается. В определённых случаях контракт должен содержать обоснование цены и расчёт. Учитывая, что данный способ закупки не предусматривает каких-либо обязательных преддоговорных процедур, на наш взгляд, в момент заключения контракта допустимо требовать перечень документов, позволяющий проверить полномочия подписантов. В указанный перечень могут входить устав, выписки из соответствующего государственного реестра, документы, подтверждающие полномочия единоличного исполнительного органа (для юридических лиц) и т. д.
Вопрос подтверждения полномочий подписантов актуален не только для сферы государственного и муниципального заказа. Однако, учитывая, что в данном случае речь идёт о распределении бюджетных средств (хотя такое распределение и осуществляется в подавляющем числе случаев среди организаций, осуществляющих в качестве основного вида деятельности предпринимательство), указанный вопрос приобретает особое значение, так как исключение недобросовестности поведения участников закупок на данной стадии может помочь избежать более серьёзных проблем при дальнейшем исполнении контрактов.