Россия не относится к англо-саксонской правовой системе, и судебный прецедент не является источником права. Тем не менее, сталкиваясь с той или иной ситуацией, полезно изучить имеющиеся решения по спорному вопросу и узнать позицию суда. Но что делать, если ваша ситуация попадает под хорошо знакомую и нередко встречающуюся фразу «Судебная практика по данному вопросу неодназначна»?
Кузина М.А., юрист ООО «Лё нет Нет»
В таком случае необходимо тщательно изучать обстоятельства дел, по которым вынесены противоположные решения. Иногда детальный анализ всё-таки позволяет найти те обстоятельства, что перевесили чашу весов в сторону вынесенного решения. Однако встречаются и такие ситуации, при которых отыскать отличия становится крайне сложно.
Одним из примеров могут послужить судебные споры по заявлениям о признании незаконным и отмене постановлений о привлечении к ответственности за превышение уровня шума при строительстве в ночное время суток.
Так, Десятый арбитражный апелляционный суд постановлением от 03.08.2010 № КА-А41/8023-10 отменил решение суда первой инстанции, признал незаконным постановление Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы (далее — Департамент, административный орган) о привлечении к ответственности, предусмотренной ст. 4.46 КоАП г. Москвы (превышение допустимого уровня шума при производстве строительных работ в ночное время).
Установлено, что ООО СФ «СМУ-10» являлось генподрядчиком строительных работ по возведению жилого дома.
На основании поступившей жалобы на шум, производимый работами (заливка бетона) на территории близ расположенной строительной площадки 14.04.2009 с 00.20 по 02.20, ГПУ «Мосэкомониторинг» провело проверку (замер уровня шума) территории, прилегающей к жилому дому по ул. Новаторов, дому № 99 по Ленинскому проспекту вблизи строительной площадки.
Департамент составил протокол о нарушении Обществом требований п. 1 Распоряжения Правительства Москвы от 19.06.2002 № 865-РП «О порядке проведения строительных и реконструктивных работ на объектах строительства в ночное время», выразившемся в превышении допустимого уровня шума при производстве строительных работ по вышеуказанному адресу в ночное время.
Постановлением от 09.09.2009 № 0101004481 Департамент привлёк Общество к административной ответственности, предусмотренной статьёй 4.46 КоАП г. Москвы, в виде административного штрафа.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования, исходил из того, что материалами дела подтверждается наличие в действиях Общества состава вменяемого правонарушения, процедура привлечения его к ответственности не нарушена.
Апелляционный суд, отменяя указанное решение, сослался на недоказанность наличия в действиях Общества состава вменяемого правонарушения, поскольку нарушена методика оценки результатов измерений уровня шума:
Требования к процедуре измерения уровня шума в жилой застройке установлены ГОСТ 23337-78 «Методы измерения шума на селитебной территории и в помещениях жилых и общественных зданий», утверждённым Постановлением Государственного комитета СССР по делам строительства от 09.10.1978 № 194, (далее — ГОСТ 23337-78) и Методическими рекомендациями № 4.3.2194-07 «Контроль уровня шума на территории жилой застройки, в жилых и общественных зданиях и помещениях», утверждёнными 05.04.2007 Федеральной службой в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации (далее — МУК 4.3.2194-07).
В соответствии с пунктом 2.4 ГОСТ 23337-78, продолжительность каждого измерения непостоянного шума в каждой точке должна составлять не менее 30 минут.
Как установил суд апелляционной инстанции, согласно протоколу, проведение измерений уровня шума началось в 00 час. 20 мин. и было окончено в 02 час. 20 мин. Таким образом, измерения в шести контрольных точках проведены за два часа, в то время как в соответствии с ГОСТ 23337-78 на проведение этих измерений требовалось три часа.
Суд апелляционной инстанции обсудил ссылку Общества на применение в настоящее время при проведении замеров уровня шума более современного оборудования по сравнению с существовавшим на момент утверждения ГОСТ 23337-78, что позволило затратить на проведение измерений меньше времени, чем это установлено ГОСТ, и отклонил как неосновательную. При этом правильно отметил, что проверка проводилась на основании ГОСТ 23337-78 и должна в полной мере соответствовать требованиям, установленным этим стандартом.
Согласно пункту 1.8 МУК 4.3.2194-07, оценка уровня шума на соответствие гигиеническим нормативам проводится с учётом всех источников шума, оказывающих воздействие на помещение или территорию. При этом применяются требования, учитывающие особенности оценки шума отдельных источников, установленные настоящими Методическими указаниями.
Пунктом 1.9 МУК 4.3.2194-07 установлено, что для оценки вклада отдельных источников шума в общую акустическую обстановку необходимо проводить измерения уровня звука (звукового давления), последовательно включая или исключая отдельные источники шума.
В соответствии с пунктом 2.6 МУК 4.3.2194-07, для уменьшения влияния фонового шума источников измерения следует проводить в период наименьшей интенсивности движения транспорта. В случае, если разность между измеренным уровнем шума от оборудования и его фоновой величиной не превышает 10 дБ, необходимо вносить поправку в результаты измерения. Если нужно оценить шумовое влияние оборудования, измерения проводятся сначала при работающем оборудовании, затем в той же точке при выключенном оборудовании (фоновый уровень). Если разность между измеренным и фоновым уровнем шума менее 3 дБ, то использовать результат измерения недопустимо.
Суд апелляционной инстанции установил, что в протоколе измерения уровня шума, на основании которого составлен протокол об административном правонарушении, отсутствуют сведения, неопровержимо указывающие, что превышение происходит исключительно от работ на строительной площадке. Ни в одном из разделов таблицы «Результаты измерений» не имеется данных о движении только автотранспорта или шумах строительной площадки. В целях замера уровня шума от движения транспортных средств по ул. Новаторов работа на объекте не приостанавливалась, фоновый уровень шума от транспортных потоков не измерялся.
Суд исследовал представленный административным органом протокол, в котором отражены показатели уровня шума в тех же контрольных точках, но с учётом отсутствия строительных работ и наличием основного источника шума — автотрассы, и признал, что указанные в протоколе данные достоверно не подтверждают уровень шума, исходящий от автотрассы в момент фиксации административного правонарушения, поскольку измерения произведены в другое время года, другой временной период и при другой интенсивности движения транспортных средств.
В силу ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.
С учётом изложенного суд апелляционной инстанции пришёл к правильному выводу о том, что протокол проведения измерений уровня шума от 14.04.2009 № 94 не может быть признан надлежащим и достоверным доказательством по делу об административном правонарушении, поскольку измерения уровня шума проведены с нарушением требований ГОСТ 23337-78 и МУК 4.3.2194-07.
Ссылка в жалобе административного органа на пункт 2.7 МУК 4.3.2194-07 не принимается во внимание. Названный пункт и пункт 2.4 ГОСТ 23337-78 не являются взаимоисключающими положениями.
Довод жалобы об ошибочности вывода апелляционного суда о недоказанности факта превышения Обществом уровня шума исключительно от работ на строительной площадке отклоняется как направленный на переоценку доказательств по делу, что выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции. Делая такой вывод, апелляционный суд исходил из того, что замеры уровня шума проведены с нарушением установленных требований и, следовательно, не подтверждают бесспорно факт превышения уровня шума исключительно от проводимых работ на объекте строительства.
Ссылка в жалобе на ошибочность утверждения апелляционного суда о неподписании протокола измерения шума лицами, проводившими проверку, отклоняется. Имеющийся в материалах дела протокол, действительно, не подписан лицами, проводившими замеры уровня шума.
Как видно из приведённого примера, постановление административного органа, допустившего нарушение в ходе проведения замеров требований ГОСТ 23337-78 и МУК 4.3.2194-07, может быть обжаловано.
Тем не менее, другой пример судебной практики являет собой иную ситуацию.
Решением по делу А40-102695/14 отказано в признании незаконным и отмене постановления о привлечении ОАО «КГМС» (далее — Общество) к административной ответственности на основании ст. 4.46 КоАП города Москвы.
Оспариваемым постановлением Общество признано виновным в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 4.46 КоАП г. Москвы.
Судом установлено, что на основании письменного обращения граждан по поводу проведения строительных работ на территории, прилегающей к дому 4, корп. 3 по ул. Бутлерова, ГПБУ «МОСЭКОМОНИТОРИНГ» произведены замеры уровня шума и составлен протокол. По результатам проведённых измерений выявлены превышения допустимых уровней.
В соответствии с п. 2 Постановления Правительства Москвы от 24.06.2003 № 480-ПП «О предоставлении данных государственного экологического мониторинга города Москвы», экологическая информация и иные данные, выдаваемые ГПУ «Мосэкомониторинг» как на бумажных, гак и на магнитных носителях, в дополнительных проверках и удостоверениях не нуждаются. Указанные проверки проводятся без уведомления проверяемого юридического лица, а в случае выявления совершённого правонарушения Департамент, в пределах своей компетенции, привлекает к ответственности лиц, виновных в совершении правонарушений в области охраны окружающей среды.
ГПБУ «МОСЭКОМОНИТОРИНГ» 07.02.2014 с 00 40 до 01.55 установлено, что Общество, осуществляя строительство, допустило нарушение установленных правовыми актами города Москвы условий производства подготовительных, земляных, строительных и иных работ в ночное время, повлёкшее превышение допустимого уровня шума, а именно п. 5.17.6 «Правил подготовки и производства земляных работ, обустройства и содержания строительных площадок в городе Москве», утверждённых Постановлением Правительства Москвы от 07.12.2004 № 857-ПП.
Факт превышения нормативов шума в ночное время подтверждается протоколом проведения измерений уровня шума, протоколом об административном правонарушении.
Согласно протоколу проведения измерений уровня шума, характер шума в контрольных точках № 1 и 2 — непостоянный, колеблющийся во времени; в контрольных точках № 3 и 4 — постоянный широкополосный; измерения производились в период с 00-40 до 01-55, что соответствует ГОСТ 23337-78.
При измерении уровня шума МУК 4.3.2194 -07, вопреки доводам заявителя, неприменимы, поскольку данные указания носят ведомственный характер и отсутствие на них ссылок не свидетельствует о неправильности проведённых замеров.
Кроме того, методика измерения уровня шума определяется экспертом, проводящим такие измерения, который не вправе требовать отключения какого-либо оборудования.
Измерения шума проведены в отсутствие представителя Общества в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 08.11.2005 № 866-ПП «О функционировании Единой системы экологического мониторинга города Москвы и практическом использовании данных экологического мониторинга».
Кроме того, протокол проведения измерений уровней шума составлен с соблюдением требований ГОСТ 23337-78, что указывает на допустимость указанного доказательства.
Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют о наличии в действиях Общества признаков административного правонарушения.
Если сравнить обстоятельства приведённых выше дел, возникает ощущение противоположных решений при наличии одних и тех же обстоятельств.
Так, в первом примере указано:
«проведение измерений уровня шума началось в 00 час. 20 мин. и было окончено в 02 час. 20 мин. Таким образом, измерения в шести контрольных точках проведены за два часа, в то время как в соответствии с ГОСТ 23337-78 на проведение этих измерений требовалось три часа».
Во втором примере:
по протоколу проведения измерений уровня шума характер шума в контрольных точках № 1 и № 2 — непостоянный, колеблющийся во времени; в контрольных точках № 3 и № 4 — постоянный широкополосный; измерения производились в период с 00-40 до 01 -55,что соответствует ГОСТ 23337 -78.
То есть, путём нехитрых математических подсчётов получаем, что в первом случае для измерения шума в шести точках требовалось 3 часа (по 30 мин на каждую согласно п. 2.5 ГОСТ). Во втором случае для четырёх точек также необходимо было по полчаса, соответственно 2 часа, которых с 00-40 до 01-55 нет. Тем не менее, в решении суда указано, что измерение соответствует ГОСТу 23337-78.
Вероятно, разница в том, что выделение точек во втором примере неслучайно.
Во втором случае речь идёт о двух видах шума: постоянном и колеблющемся, то есть измерения необходимо проводить не только согласно п. 2.4 ГОСТ 23337-78, как в первом примере, но и согласно п. 2.3 ГОСТ 23337-78.
Так, п. 2.4 ГОСТ 23337-78 определяет, что «продолжительность каждого измерения непостоянного шума в каждой точке должна составлять не менее 30 мин».
П. 2.3. устанавливает продолжительность измерения постоянного шума не менее 3 мин.
Таким образом, в указанный в протоколе период могли быть произведены измерения постоянного шума по 3 мин и непостоянного по 30 мин соответственно.
Кроме того, возможно, что измерения проводились одновременно в нескольких точках, что также объясняет непродолжительный период и принятие решения о соответствии ГОСТ 23337 -78.
Однако остаётся неясной оценка судом аргументов о несоответствии измерений МУК 4.3.2194-07.
Если в первом примере довод о несоответствии МУК 4.3.2194-07 суд принимает во внимание, то во втором примере указано, что положения МУК 4.3.2194-07 «неприменимы», в то время как в п. 1.1. МУК 4.3.2194-07 определяет, что данные «указания устанавливают порядок контроля уровней шума на территории жилой застройки, в жилых и общественных зданиях для оценки их соответствия требованиям гигиенических нормативов».
Следует отметить, что в приведённых примерах контролирующие организации опирались на данные, полученные в ходе измерения уровня шума. Однако вынесение постановления о привлечении к ответственности за превышение этого уровня может грозить и без наличия таких замеров.
В частности, ответственность может наступать в случае нарушения п. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, предусматривающего штрафные санкции за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований при проектировании, строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, в которые также входит соблюдение уровня шума в ночное время.
Рассмотрим вышеуказанную ситуацию на примере постановления Федерального арбитражного суда Уральского округа от 21.01.2014 № Ф09-14472/13 по делу № А60-26364/2013.
Как следует из текста постановления, выводы о превышении шума и нарушении п. 1 ст. 9.4 КоАП РФ сделаны на основе сопоставления документации, в то время как измерения не проводились вовсе. Также данное постановление, как и первый рассмотренный пример, указывает на необходимость руководствоваться в ходе измерений положениями МУК 4.3.2194-07, которые во втором примере суд посчитал неприменимыми:
Судом установлено, что Управлением государственного строительного надзора Свердловской области (далее — административный орган, Управление) в период с 24.06.2013 по 28.06.2013 проведена документарная проверка при строительстве объекта капитального строительства. В ходе проверки установлено, что на объекте капитального строительства в период с 14.05.2013 по 16.05.2013 в ночное время суток после 22.00 ООО «МОНО-2» (далее — Общество) проводились работы по бетонированию.
Проектом организации строительства исключено производство шумных работ в ночное время суток. По данному факту в отношении Общества составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, вынесено постановление о привлечении Общества к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ.
Суд апелляционной инстанции изменил решение суда, исходя из того, что Управлением не доказан факт совершения Обществом правонарушения.
Суд кассационной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции поскольку:
Привлекая Общество к ответственности за нарушение требований проектной документации, Управление в данном конкретном случае должно установить и доказать как факт самих работ, так и факт несоответствия уровня шума от данных работ в помещениях близ расположенных зданий требованиям СП 51.13330.2011 «Защита от шума» и проектной документации. Между тем, как установлено апелляционным судом, какие-либо измерения уровня шума работ Управлением не проводились.
Ссылки Управления на данные Каталога источников шума и средств защиты (Воронеж, 2004), в котором указано, что уровни звуковой мощности, создаваемые автотранспортом, находятся в пределах от 77 до 90 дБА, в зависимости от работы двигателя — на максимальных оборотах или на холостом ходу, были верно отклонены судом апелляционной инстанции как предположительные и примерные.
Кроме того, суд апелляционной инстанции правильно указал, что какими-либо нормативными актами расчёт уровня допустимого звука таким методом (методом примерных расчётов на основании справочной литературы) не предусмотрен; в действующих нормативных актах СП 51.13330.2011, СН 2.2.4/2.1.8.562-96, МУК 4.3.2194-07 прямо предусмотрено, что измерение параметров шума в целях оценки их соответствия гигиеническим нормативам осуществляется испытательной лабораторией, аккредитованной в установленном порядке (п. 1.4 МУК 4.3.2194-07); определение характера шума производится по результатам измерений и оценки в соответствии с критериями, изложенными в действующих санитарно-эпидемиологических правилах, вычисление средних и эквивалентных уровней звука производится в соответствии с действующими нормативными документами (п. 1.11 МУК 4.3.2194-07).