Споры по изъятию садовых участков под строительство жилого района

Автор: Ирина Симич

Институт изъятия земельных участков существовал и в Российской империи, и в СССР, и РСФСР, в настоящее время используется при распределении земель в России. Изъятие земельных участков у собственника допускается Земельным Кодексом при наличии государственных и муниципальных нужд. Данный вопрос на сегодняшний день является особенно актуальным и злободневным, так как, по указанным основаниям многие органы государственной власти превышают свои полномочия и ущемляют граждан в их законных правах.

Согласно пункту 1 статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством. Земельным кодексом Российской Федерации (далее — ЗК РФ) допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях необходимости выполнения международных договоров Российской Федерации, строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, если указанные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории (пункт 3 статьи 49 ЗК РФ, пункт 1 статьи 56.3) и иных случаях, установленных федеральными законами.

С 1 января 2017 г. вступили в силу изменения в Земельный и Градостроительный кодексы, устанавливающие нормы об особенностях изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории, расположенных в границах территории, в отношении которой принято решение о ее комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления (Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»).

Комплексное развитие территории по инициативе органа местного самоуправления включает в себя подготовку документации по планировке территории, образование земельных участков в границах данной территории, размещение на земельных участках в границах данной территории объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения, а также необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур в соответствии с документацией по планировке территории. Решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления принимается уполномоченным органом местного самоуправления поселения, городского округа при наличии двух условий:

Первое условие — наличие правил землепользования и застройки, предусматривающих территории, в границах которых допускается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. Соответственно решение может быть принято только применительно к такой территории.

Второе условие — не менее 50 процентов от общей площади территории занимают следующие земельные участки:

1) на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу (в настоящее время такой порядок установлен только в отношении многоквартирных домов);

2) на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления;

3) виды разрешенного использования которых и (или) виды разрешенного использования и характеристики расположенных на которых объектов капитального строительства не соответствуют видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки;

4) на которых расположены объекты капитального строительства, признанные в соответствии с гражданским законодательством самовольными постройками (ч. ч. 2, 3 ст. 46.10 ГрК РФ).

Договор о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления заключается по результатам аукциона с потенциальным Застройщиком, подавшим заявку. Решение о проведении аукциона может быть принято не ранее, чем через шесть месяцев со дня принятия решения о комплексном развитии территории. Это связано с тем, что первоначально орган местного самоуправления должен предложить правообладателям земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества заключить договор о комплексном развитии территории по инициативе таких правообладателей. ЗК РФ предусматривает, что изъятие земельного участка в целях комплексного развития территории осуществляется для муниципальных нужд.

Данными нововведениями в юридический оборот поступило понятие «Редевелопмент» (реконструкция отдельных объектов недвижимости, групп зданий (фабрик, заводов), районов или целых населенных пунктов с целью более эффективного их использования) с одной стороны, является одним из наиболее эффективных способов оживления пришедших в упадок конкретных объектов или нерационально используемых территорий. Он предполагает улучшение качества городской среды, модернизацию депрессивных территорий, увеличение стоимости смежных земельных участков.

При этом следует обратить внимание, что Градостроительный кодекс РФ не ограничивает возможность принятия решения о комплексном развитии территории и заключение соответствующего договора на аукционе только применительно к территориям промышленной застройки. Такое решение может быть принято и в отношении территории индивидуальной жилой застройки, территории, используемой для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства и т.д.

Законодатель не установил каких-либо ограничений при изъятии земельных участков для комплексного развития территории: ни в части объектов, для размещения которых допускается изъятие земельных участков, ни в части возможности изъятия только земельных участков, на которых находятся объекты, наличие которых привело к принятию решения о комплексном развитии территории (например, только под объектами, признанными аварийными и подлежащими сносу, признанными самовольными постройками). Таким образом, усматривается возможность изъятия любого земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества, находящихся в границах территории, в отношении которой принято решение о комплексном развитии и заключен договор о комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления. При таком подходе возникает вопрос в целом о возможности классификации данного случая изъятия как изъятия для муниципальных нужд. Следовательно, данная норма закона ставит под сомнение исключительный характер изъятия, не предполагает доказывания обоснованности и необходимости такого изъятия, на что обращали внимание Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. N 2189-О, Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации").

По мнению Судебной коллегии Верховного суда, выраженной в Определении от 27.10.2015 по делу N А07-21632/2013 факт принятия администрацией города Постановления о развитии застроенной территории и заключения с победителем аукциона договора о ее развитии не указывает на наличие публичных нужд и не является безусловным основанием для принудительного изъятия имущества у частных лиц. Само по себе заключение договора о развитии застроенной территории не является основанием для изъятия земельных участков, поскольку такой договор регламентирует только порядок реализации решения о развитии территории, принятого администрацией, в то время как возможность изъятия земельного участка у собственника обусловлена наличием государственных или муниципальных нужд.

Верховный суд РФ отмечает, что под такими нуждами могут пониматься потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), но является невозможным без изъятия имущества, принадлежащего частному субъекту. Соответственно, принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества. А само по себе принятие муниципального акта о развитии застроенной территории или муниципальной адресной программы не означает наличие публичных нужд, требующих изъятия земельных участков.

Конституционный суд Российской Федерации в Определении от 07.10.2014 N 2026-О прямо указывает, что случаи изъятия земельных участков в целях развития застроенных территорий для нужд частных лиц федеральным законодательством не предусмотрены.

С 1 апреля 2015 г. земельным и гражданским законодательством подробно регламентирован порядок изъятия земельных участком для муниципальных нужд. Нередко государственные органы и организации, по ходатайству которых производится изъятие земельных участков, допускают нарушения, которые становятся причиной судебного отказа в принудительном изъятии территории.

Чаще всего нарушается:

  • процедура принятия решения;

  • порядок извещения владельца земли;

  • порядок проведения оценки.

При рассмотрении дел по спорам, возникающим в связи с принятием решений об изъятии, необходимо учитывать, что бремя доказывания факта соблюдения соответствующих требований земельного законодательства, направления соответствующих сообщений и их доставки адресату лежит на лице, направившем сообщение.

Решение об изъятии земельного участка принимается органом местного самоуправления на основании проекта планировки территории и проекта межевания территории, которые должны быть в установленном порядке, и соответственно, не оспорены в суде. Лица, земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества которых подлежат изъятию для государственных или муниципальных нужд, должны быть уведомлены о планируемом изъятии (статья 56.5 ЗК РФ), а также о принятом решении об изъятии земельного участка (статья 56.6 ЗК РФ), к которым также применяются правила о юридически значимом сообщении (статья 1651 ГК РФ).

В настоящее время установлена обязанность не только уведомить правообладателя земельного участка (жилой недвижимости) о принятом решении об изъятии, но и направить ему проект соглашения об изъятии недвижимости с приложением кадастровых паспортов, отчета об оценке рыночной стоимости изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, а в установленных законом случаях — и отчета об оценке стоимости объектов недвижимого имущества, предоставляемых взамен изымаемого (пункты 2, 4 статьи 56.10 ЗК РФ).

Если правообладатель не заключит соглашение об изъятии, иск о принудительном изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд не может быть подан ранее, чем до истечения девяноста дней со дня получения правообладателем такого земельного участка соглашения об изъятии (пункт 2 статьи 282 ГК РФ, пункт 10 статьи 56.10 ЗК РФ).

Иск о принудительном изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение срока действия решения об изъятии земельного участка для указанных нужд, который, согласно пункту 13 статьи 566 ЗК РФ, составляет три года с момента его принятия. Истечение указанного срока является основанием для отказа в удовлетворении иска.

Решение суда об изъятии земельного участка для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории подлежит немедленному исполнению и может быть обжаловано только в части размера возмещения за изымаемый земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимости.

Одним из самых распространенных судебных споров в делах по изъятию земельного участка является предоставление правообладателю предварительного и равноценного возмещения за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, или за счет организации, на основании ходатайства которой было принято решение об изъятии.

В разделе VI Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.12.2014 (вопрос 7), указано, что, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, или когда выкупная цена в нем не указана и сторонами после принятия решения об изъятии не достигнуто соглашение о выкупной цене, арбитражный суд определяет стоимость объекта, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора.

Согласно пункту 2 статьи 56.8 Земельного кодекса при определении размера возмещения за земельные участки, изымаемые для государственных или муниципальных нужд, в него включаются рыночная стоимость земельных участков, право частной собственности на которые подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на земельные участки, подлежащих прекращению, убытки, причиненные изъятием земельных участков, включая убытки, возникающие в связи с невозможностью исполнения правообладателями таких земельных участков обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах, и упущенная выгода, которые определяются в соответствии с федеральным законодательством.

При этом неопределенность размера убытков, причиненных изъятием участка, не может служить основанием для отказа в удовлетворении иска о взыскании таких убытков, поскольку не влияет на само право получить денежную компенсацию (определение Верховного Суда Российской Федерации от 25.03.2014 № 82-КГ13-5).

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2011 года № 2929/11 разъяснено, что объективная сложность доказывания убытков и их размера, равно как и причинно-следственной связи, не должна снижать уровень правовой защищенности участников гражданских правоотношений при необоснованном посягательстве на их права. Суд не может полностью отказать в удовлетворении требования о возмещении убытков только на том основании, что размер убытков не может быть установлен с разумной степенью достоверности. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела, исходя из принципа справедливости и соразмерности ответственности.

В расчет упущенной выгоды по иску о взыскании убытков в связи с изъятием земельного участка для государственных (муниципальных) нужд могут быть включены все подтвержденные неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. К ним, в частности, могут быть отнесены: разница между затратами на выращивание сельскохозяйственной продукции и доходами от реализации такой продукции (в размере ее средней рыночной цены); доходы от планировавшейся сдачи земельного участка в аренду при условии подтверждения приготовления к заключению договора аренды; неполученные доходы в связи с невозможностью продолжить предпринимательскую деятельность. При этом следует иметь в виду, что во избежание двойного взыскания не подлежит удовлетворению требование о взыскании упущенной выгоды в той части, в которой она уже была учтена при определении рыночной стоимости земельных участков, или убытков, возникающих в связи с невозможностью исполнения правообладателями таких земельных участков обязательств перед третьими лицами (Обобщение судебной практики Арбитражного суда Северо-Кавказского округа об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, утвержденное Президиумом Арбитражного суда Северо-Кавказского округа 29.01.2016).

На примерах рассматриваются споры по взысканию упущенной выгоды при изъятии земельных участков для государственных нужд. Так, в деле № А32-19343/2011 (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.10.2012) суд произвел взыскание упущенной выгоды в виде разницы между затратами истца на выращивание сельскохозяйственной продукции и доходами от реализации такой продукции (в размере ее средней рыночной цены). По делу № А32-20940/2011 (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26.12.2013) расчет упущенной выгоды обусловлен невозможностью осуществлять предпринимательскую деятельность (невозможностью оказывать ветеринарные услуги).

В Обзоре судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утвержденной Президиумом Верховного суда РФ от 10.12.2015 года, описаны ситуации из судебной практики, являющиеся прецедентом по настоящим спорам, в частности, выделены основные спорные моменты, ошибки и решения по ним:

  1. По требованию уполномоченного органа исполнительной власти, органа местного самоуправления суд принимает решение о выкупе земельного участка, определяя при этом размер выкупной цены и другие условия, на которых осуществляется изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Принятие судом решения о понуждении к заключению такого соглашения законом не предусмотрено.

По общим правилам действующего на момент рассмотрения дела законодательства при не достижении сторонами спорных правоотношений добровольного соглашения о выкупе такой выкуп производится на основании решения суда, в котором должны быть определены выкупная цена, сроки и другие условия выкупа. Законодательством не установлена обязанность собственника земельного участка заключить такое соглашение (статьи 279–2821, пункт 1 статьи 421 ГК РФ), в связи с чем, правовых оснований для понуждения ответчиков к заключению соглашения о выкупе у суда первой инстанции не имелось, в данной части было отказано. (По материалам судебной практики Верховного Суда Удмуртской Республики)

  1. Несоблюдение процедуры изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, в частности, неуведомление правообладателя о принятом решении об изъятии земельного участка, является основанием для отказа в удовлетворении требования уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления о выкупе земельного участка (По материалам судебной практики Владимирского областного суда).

  2. Уклонение или отказ правообладателя земельного участка от получения направленного по его месту жительства письменного уведомления о принятом решении об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд не являются основанием для отказа в принудительном отчуждении земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Отсутствие надлежащего контроля за поступающей по месту регистрации и месту фактического проживания ответчика корреспонденцией является риском для него самого, который несет все неблагоприятные последствия, и не свидетельствует о неисполнении или ненадлежащем исполнении истцом своей обязанности по уведомлению правообладателя в письменной форме о принятом решении об изъятии земельного участка (По материалам судебной практики Новосибирского областного суда).

  1. Отсутствие решения об изъятии земельного участка (его части) или несоблюдение процедуры изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд само по себе не лишает правообладателя такого участка права на возмещение убытков, причиненных фактическим лишением имущества.

Суд отметил, что само по себе несоблюдение процедуры изъятия земельного участка для муниципальных нужд не лишает собственника такого участка права на возмещение убытков, причиненных фактическим лишением имущества. (По материалам судебной практики Верховного Суда Удмуртской Республики).

  1. В случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд у лица, которое владеет земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, на законном основании (право постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, право, основанное на договорах аренды или безвозмездного пользования) такому лицу также предоставляется соответствующее возмещение (статья 281 ГК РФ).

Судебные инстанции пришли к обоснованному выводу о том, что применение норм, регулирующих изъятие земельных участков, распространяется и на случаи, когда для государственных или муниципальных нужд изымается земельный участок, переданный в аренду. (По материалам судебной практики Девятого арбитражного апелляционного суда).

  1. Выкупная цена изымаемого для государственных или муниципальных нужд земельного участка определяется по правилам, установленным пунктом 2 статьи 281 ГК РФ, и включает в себя рыночную стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с невозможностью исполнения своих обязательств перед третьими лицами, в том числе, упущенную выгоду. (По материалам судебной практики Нижегородского областного суда, Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа, Курского областного суда)

  2. При рассмотрении судом дела о выкупе земельного участка выкупная цена определяется исходя из рыночной стоимости земельного участка на момент рассмотрения спора.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации указала на то, что определение размера возмещения, подлежащего выплате собственнику (пользователю) с учетом стоимости его имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельного участка, было предусмотрено пунктом 4 статьи 57 ЗК РФ для целей первоначального предложения о выкупе земельного участка при принятии решения органом публично-правового образования об изъятии этого участка для государственных или муниципальных нужд. По смыслу статьи 282 ГК РФ, пункта 3 статьи 55, пункта 1 статьи 62 ЗК РФ, в тех случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, суд определяет стоимость объекта исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора. (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации № 89-КГ15-4).

  1. Определение выкупной цены земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, производится исходя из вида разрешенного использования, установленного в отношении такого участка до начала процедуры его изъятия для государственных или муниципальных нужд.

В случае, если после принятия решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд собственником земельного участка производилось изменение вида разрешенного использования данного участка, суды производили расчет выкупной цены исходя из того вида разрешенного использования земельного участка, который был установлен на день, предшествующий принятию такого решения. (По материалам судебной практики Верховного Суда Удмуртской Республики, Краснодарского краевого суда)

В случае отсутствия в государственном кадастре недвижимости сведений об изымаемом земельном участке, для целей изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, в том числе для проведения оценки рыночной стоимости изымаемого земельного участка, видом его разрешенного использования признается вид разрешенного использования, соответствующий цели предоставления такого земельного участка, указанной в документе, подтверждающем право на такой земельный участок, либо в случае отсутствия данного документа вид разрешенного использования, соответствующий назначению расположенных на таком земельном участке объектов недвижимого имущества (пункт 10 статьи 26 Федерального закона № 499-ФЗ).

В заключении особо следует обратить внимание собственников и законных владельцев земельных участков на то, что описанные в настоящей статье положения не применимы к отношениям собственника с застройщиком, которому земельный участок предоставлен в аренду под строительство жилого дома или иного объекта недвижимости, не входящего в программу комплексного развития территорий.

Как правило, условием простого договора аренды земельного участка под строительство недвижимости с иными целями является самостоятельное решение организацией-застройщиком вопроса выкупа земельных участков и домов, расположенных на предоставленном земельном участке, у их собственников и иных законных владельцев. Это означает, что собственник вправе предложить застройщику любую, самую невероятную выкупную цену за свою собственность. В поисках судебной защиты Застройщики неоднократно пытались обратиться в суд с иском о понуждении собственника заключить договора купли-продажи земельного участка (жилого помещения), ссылаясь на злоупотребления со стороны собственников согласно ст. 10 ГК, однако такие требования не были удовлетворены, поскольку не основаны на нормах права. По закону, никто не может принудить гражданина к заключению какого-либо договора, в том числе договора купли-продажи имущества. Соблюдается принцип автономии воли. Исключением из этого правила является выкуп имущества граждан в принудительном порядке, возможном в особых, установленных законом, случаях, в частности, при изъятии земельного участка для муниципальных нужд. Однако, иных случаях такой возможности принудительного выкупа застройщиком через суд земельных участков и жилых домов, попадающих в зону нового строительства, законодательством не предусмотрено.

Встречались случаи, когда недобросовестный застройщик мог пойти на крайние меры преступного характера (пожары, умышленное повреждение имущества). Но даже в случае гибели недвижимого имущества, находящегося на сформированном земельном участке, застройщик не вправе начинать строительство, пока не выкупит его у собственников данного участка. Собственники участка, жители, например, сгоревшего дома, вправе потребовать за участок выкупную цену, в размере, который позволит им приобрести иные жилые помещения.

Институт медиации, как внесудебный способ урегулирования споров путем привлечения третьего лица, мог бы стать наиболее эффективным альтернативным способов разрешения конфликтов.