Законопроекты, «совершенствующие» регулирование деятельности по управлению многоквартирными домами
ВИКТОР КАМОЕВИЧ МИХАЙЛОВ, к.ю.н., начальник отдела аналитического управления аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ
Казалось бы, прошло достаточно времени с момента введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации (далее по тексту — ЖК РФ) для становления в стране института самоуправления в жилищной сфере, однако, несмотря на оптимистическую статистику Минрегионразвития России1, не надо быть провидцем, чтобы понимать, что ожидания отцов Кодекса не оправдались. Собственники помещений в многоквартирных домах вопреки установленной обязанности сегодня все же не спешат взять на себя управление своими домами. На этот счет высказываются разные мнения: одни обвиняют собственников помещений, которые будто бы оказались психологически не готовы к этому, или ссылаются на упрямство тех же собственников, недовольных общим состоянием переданного им в управление имущества; другие обрушивают шквал критики на недостаточно гибкое законодательство в этой сфере. Как бы то ни было, очевидно, что нерешенных проблем и вопросов в этой сфере по-прежнему остается немало.
На фоне этого кажется нелепым, если не сказать преступным, инициирование норм, еще больше усугубляющих в недалекой перспективе и без того тяжелое положение, сложившееся в деле управления многоквартирными домами.
Так, летом 2010 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации были внесены три законопроекта, имеющие концептуальное сходство. Один из них был отозван субъектом законодательной инициативы (проект №397396-5), остальные находятся на разных стадиях предварительного рассмотрения.
Настоящая статья посвящена анализу положений двух оставшихся в стенах Думы законопроектов: №395919-5 «О регулировании деятельности по управлению многоквартирными домами» и №402149-5 «О совершенствовании регулирования жилищных отношений по управлению многоквартирными домами», которые с удивительной проворностью проходят все предварительные согласовательные процедуры. Между тем их принятие в том виде, в котором они представлены сегодня, по всей вероятности, еще больше осложнит для российских собственников процесс управления многоквартирными домами. Дело в том, что эти законопроекты изобилуют неприемлемыми для современного правопонимания существенными юридико-техническими и содержательными дефектами.
За прошедший период для специалистов стало очевидным, что основными причинами стагнации в развитии самоуправления в жилищной сфере является ненадлежащее правовое регулирование отношений, направленных на минимизацию участия государства в деле управления жилищным фондом, на монополизацию рынка предоставления коммунальных услуг, на еще большую уязвимость прав и интересов основных участников этих отношений (как собственников помещений, составляющих меньшинство в доме, так и мелких управляющих организаций) и т.п.
Проект федерального закона №395919-5 «О регулировании деятельности по управлению многоквартирными домами», условно назовем его первым законопроектом, состоит из трех глав: «Общие положения», «Саморегулирование в сфере обеспечения безопасности в процессе управления многоквартирными домами» и «Заключительные положения». Следовательно, согласно общепринятым правилам законотворчества и формальной логике данный проект должен был быть посвящен исключительно управляющим организациям в области управления многоквартирными домами и их саморегулируемым организациям2. Между тем его создатели применили иной подход.
В общих положениях в качестве предмета регулирования законопроекта его разработчиками продекларированы следующие положения: 1) обеспечение интересов и прав собственников помещений в многоквартирном доме; 2) регулирование отношений, возникающих при осуществлении деятельности по управлению многоквартирными домами; 3) установление обязанностей лиц, участвующих в управлении многоквартирными домами. Для достижения этих высоких целей в статье 2 законопроекта сформулированы порядок и цели регулирования деятельности по управлению многоквартирными домами в целях обеспечения их безопасной эксплуатации, в статье 3 дается определение понятия «управление многоквартирными домами в целях обеспечения их безопасной эксплуатации», установлена обязанность собственников помещений в многоквартирном доме обеспечить управление многоквартирным домом в период его эксплуатации в соответствии с требованиями технических регламентов безопасности и иных нормативных правовых актов, в отношении лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, указано об ответственности за причиненный вред в результате или в процессе осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами, независимо от наличия вины и от договорных отношений, установлено обязательное членство управляющих организаций в саморегулируемых организациях, управляющих многоквартирными домами (далее — управляющая организация). Остальные положения проекта посвящены регламентации отношений в этих саморегулируемых организациях и внесению изменений в действующий Жилищный кодекс РФ.
Часть норм, представленных в общих положениях проекта, по большому счету уже нашли отражение в иных актах федерального значения (в ЖК и ГК РФ — обязанность собственников помещений обеспечить управление своим домом; в ЖК РФ — определение способов и содержания управления многоквартирным домом; обязанность при пользовании жилым помещением соблюдать все требования законодательства, включая требования безопасности), а часть затронутых отношений подлежит регулированию только в рамках ЖК (объем государственного участия в деле управления многоквартирными домами; ответственность лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, за причиненный вред в результате осуществления такой деятельности).
Что же касается «особенной части» обсуждаемого проекта, внедряющей в отношения по управлению многоквартирными домами институт саморегулируемых организаций (далее по тексту — СРО), то она также далека от совершенства. Концепция законопроекта предполагает обязательное членство управляющей организации в СРО, управляющих многоквартирными домами. Между тем, как правило, модель обязательного саморегулирования применяется российским законодателем в отношении прежде лицензируемых видов деятельности в качестве альтернативы лицензированию3. Как известно, раньше деятельность по управлению многоквартирными домами не подлежала лицензированию, мало того, современное жилищное законодательство предоставляет возможность управления даже самим собственникам помещений и их представителям, в большинстве случаев не обладающих специальными знаниями и навыками.
Согласно части 1 статьи 4 законопроекта СРО признаются некоммерческие организации, созданные в целях обеспечения их членами безопасности многоквартирных домов, сведения о которых внесены в государственный реестр саморегулируемых организаций, которые основаны на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами. Такая формулировка по меньшей мере некорректна, поскольку цель любой коммерческой организации, коими зачастую являются управляющие организации, — извлечение прибыли (статья 50 ГК РФ), а безопасные условия эксплуатации гражданами многоквартирных домов управляющие организации должны обеспечивать в рамках договорных отношений и с соблюдением установленных законодательством соответствующих требований безопасности. Вместе с тем подобная редакция, по существу, предполагает, что для вступления в члены СРО управляющая организация должна подтверждать факт обеспечения безопасности многоквартирного дома, управление которым ей доверено.
В силу пункта 2 части 1 статьи 6 рассматриваемого проекта на СРО возложена обязанность по разработке и утверждению стандартов и правил деятельности по управлению многоквартирными домами, а именно документов, устанавливающих правила и требования к управлению таким домом и к системе внутреннего контроля. Эти стандарты и правила должны содержать в себе также условия и перечни работ и услуг, подлежащих включению в договор управления многоквартирным домом (часть 4 статьи 6 законопроекта).
Думается, что разработка правил и требований к деятельности по управлению многоквартирными домами не может быть делегирована СРО в силу следующих объективных причин.
Во-первых, как установление требований к жилым помещениям, их содержанию, содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах, так и контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг статья 12 ЖК РФ относит к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
Во-вторых, вопросы установления требований к жилым помещениям, содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах затрагивают одну из наиболее важных областей социально-экономических отношений и непосредственно касаются жизни и здоровья населения страны. Собственно, исходя из этих начал, в законодательстве содержатся такие нормы, как Постановление Правительства РФ от 13.08.2006 г. № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность», Постановление Правительства РФ от 23.05.2006 г. № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам, Методические пособия Госстроя России по содержанию и ремонту жилищного фонда МДК 2-04.2004»4 и др.
И наконец, известно, что для наступления административной ответственности, в нашем случае по статье 7.22 КоАП РФ «Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений», необходимо наличие факта виновного нарушения норм, правил, установленных лишь государством.
По аналогии с иными нормативными актами5, регулирующими схожие отношения, авторам законопроекта можно предложить понятие «стандарты саморегулирования» определить как документ, устанавливающий требования к результатам определенных законодательством перечня работ и услуг по управлению общим имуществом в многоквартирных домах и к системе контроля за выполнением указанных работ, а «правила саморегулирования» — документ, устанавливающий требования к предпринимательской деятельности членов СРО.
Особый интерес вызывает норма обсуждаемого проекта, определяющая условия членства в СРО (часть 3 статьи 6, статьи 7 и 9), согласно которой претенденту в члены такого объединения необходимо соответствовать определенным СРО квалификационным требованиям, внести членский (компенсационный) взнос в размере 100 тыс. руб., иметь страховку от гражданской ответственности за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу лиц вследствие недостатков выполненных работ на сумму не менее 500 тыс. руб., быть застрахованным от всякого рода рисков, включая страхование общего имущества многоквартирного дома, переданного в управление, страхование ответственности подрядных организаций, страхование всех своих работников от несчастных случаев и болезней. В случае неудовлетворения хотя бы одному из перечисленных требований организации-претенденту грозит отказ в приеме в члены СРО, вследствие чего ему будет закрыта дорога в этот, видимо, достаточно привлекательный бизнес.
Наличие подобных требований материального характера, обязательных для членства в СРО и, соответственно, для осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами, считаем неоправданным и чрезмерным, их реализация непременно приведет к еще более прочной монополизации этой сферы. К тому же все затраты, понесенные управляющими организациями для членства в СРО, наряду с содержанием (в виде взносов) вышестоящей структуры, как то «национальное объединение саморегулируемых организаций, управляющих многоквартирными домами» (имеющее два постоянно действующих органа), неизбежно лягут на плечи собственников помещений в многоквартирных домах путем увеличения стоимости работ и услуг, оказываемых управляющими организациями населению.
Что же касается квалификационных требований, предъявляемых к члену СРО, то они скорее должны быть связаны не с членством в ней, а с осуществлением определенных видов работ, для выполнения которых могут быть привлечены подрядные организации, соответствующие этим требованиям.
Не отличается безупречностью и «Заключительное положение» проекта закона, которое вопреки общепринятым правилам оформления законопроектов6 полностью состоит из норм, предлагающих внести изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации.
Так, не поддается пониманию намерение авторов новой редакции пункта 1 части 2 статьи 136 ЖК, фактически исключающего возможность создания ТСЖ на базе нескольких многоквартирных домов, расположенных на общем земельном участке или нескольких соседних (граничащих) земельных участках, сетями инженерно-технического обеспечения и другими элементами инфраструктуры.
Вызывает серьезные сомнения целесообразность установления в качестве обязанности товарищества собственников жилья (далее — ТСЖ) страхования гражданской ответственности лиц, осуществляющих работы (услуги) по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу собственников при осуществлении управления товариществом (предлагаемый пункт 9 к статье 138). Поскольку ТСЖ представляет собой объединение самих собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления своим же комплексом недвижимого имущества, возможно, даже без привлечения каких бы то ни было специалистов извне, следовательно, за причиненный вред собственники отвечают сами перед собой, что противоречит природе страхования гражданской ответственности.
Особенно настораживает «революционное» предложение законопроекта обязать собственников помещений, не пожелавших стать членами ТСЖ, заключить договор управления многоквартирным домом с ТСЖ (статья 1381 Проекта), которое напрямую противоречит принципу свободы договора.
Гражданский кодекс Российской Федерации определяет свободу договора как одно из своих основополагающих начал, при этом законом предусмотрены лишь редкие случаи ее ограничения, когда необходима защита того, кто в договоре занимает экономически более слабую позицию7. В рассматриваемой ситуации такая защита никому, тем более ТСЖ, не требуется.
Все сказанное позволяет придти к неутешительному выводу: рассмотренный проект федерального закона «О регулировании деятельности по управлению многоквартирными домами» не отвечает сегодняшним чаяниям простых граждан, являющихся собственниками квартир в многоквартирных домах, а также небольших управляющих организаций и направлен на явное лоббирование интересов страховщиков и крупных строительно-девелопментских компаний.
Так называемый нами второй законопроект (№402149-5) в отличие от первого не устанавливает новое правовое регулирование, а предлагает изменения в действующие положения ЖК РФ и КоАП РФ.
В проекте предлагается установить, что при создании ТСЖ во вновь строящемся доме застройщик не имеет права участвовать в голосовании собственников дома. При этом застройщику вменяется в обязанность предоставить любому лицу, которому будет принадлежать право собственности на помещения в строящемся доме и желающему инициировать общее собрание, информацию о других участников долевого строительства такого дома (о фамилиях, именах, отчествах, наименованиях организаций или органов государственной власти или органов местного самоуправления, их почтовых адресах, номерах телефонов, об адресах электронной почты) без их согласия. Такой порядок распространения персональных данных напрямую противоречит нормам Федерального закона от 27.07.2006 г. №152-ФЗ «О персональных данных» (статьи 3, 6, 9).
Новая редакция пункта 6 статьи 146 ЖК РФ предоставляет право собственникам, членам ТСЖ, принимать любые решения путем заочного голосования вне зависимости от текста Устава ТСЖ. Безусловно, проведение собрания в форме заочного голосования значительно облегчает проведение общих собраний, так как нет необходимости собирать где-то собственников. Проведение собрания собственников в форме заочного голосования исключает необходимость совместного присутствия собственников помещений, а также, что крайне важно, обсуждения вопросов повестки дня. Вместе с тем очевидно, что путем заочного голосования (без обсуждения) не для всех вопросов по управлению жилищным комплексом можно найти оптимальное и правильное решение, максимально учитывающие интересы членов ТСЖ (например, вопросы о распоряжении общим имуществом в многоквартирном доме). Следовательно, расширение возможностей заочного голосования окончательно развяжет руки нерадивым руководителям и членам ТСЖ. К сожалению практика зачастую подтверждает это.
В проекте предлагается внести изменения (в статью 155 ЖК РФ) в порядок внесения платы за коммунальные услуги: собственники помещений многоквартирных домов, избравших способ управления ТСЖ или управляющую организацию, оплату коммунальных услуг (за поставку энергоресурсов) осуществляют напрямую ресурсоснабжающей организации. Такой порядок не согласуется с одной из основных целей управления многоквартирным домом (предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме) и, в свою очередь, трудноприменим на практике, так как серьезно усложнит работу ТСЖ или управляющих организаций, связанную с учетом и оплатой коммунальных услуг, предоставляемых на места общего пользования.
Представляются контрпродуктивными намерения авторов проекта ввести ежегодное индексирование платы за жилое помещение в соответствии с изменением потребительских цен на товары (работы, услуги) в стране. Во-первых, институт индексации принято применять в социальных целях, а не наоборот, как в рассматриваемом случае. Во-вторых, в концепцию управления многоквартирного дома заложена постоянная его оптимизация и совершенствование. При наличии в законодательстве ежегодной индексации, как представляется, будет снижаться мотивация управляющих организаций к улучшению управленческой деятельности, к уменьшению затрат путем модернизации технологий и в конечном итоге к стимулированию конкурентоспособности своей деятельности.
Законопроект, предлагая дополнить пункт 1 статьи 161 ЖК положением, наделяющим одного из собственников полномочиями для заключения общего договора с управляющей организацией, обосновывает это тем, что предметом договора является управление общим имуществом дома. Однако это не совсем так. Согласно той же статье 161 ЖК предметом управления является также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме. Кроме того, проект оставляет неурегулированным вопрос о том, какую ответственность несет уполномоченное лицо, каким образом будут закреплены эти полномочия и как быть с теми из собственников, кто не уполномочивал его на заключение от своего имени договора управления.
В проекте предлагается дополнить ЖК РФ статьей 166 под названием «Обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека», в части 1которой, по сути, дублируется содержание действующей редакции части 1 статьи 161.
Часть 2 устанавливает право лица, осуществляющего управление многоквартирным домом, требовать у органов местного самоуправления обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности человека на всей территории, граничащей с управляемым им земельным участком. Между тем это является излишним, поскольку обеспечение благоприятных и безопасных условий для жизнедеятельности человека на всей территории страны признается позитивной обязанностью органов власти Российской Федерации и ее субъектов как национальным законодательством (статьи 5 и 6 Федерального закона от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), так и Европейским Судом по правам человека (дело «Фадеева против Российской Федерации»)8, что, в свою очередь, корреспондирует праву любого гражданина требовать выполнения этой обязанности.
Часть 3 указанной статьи, на наш взгляд, напрасно повторяет положения Федерального закона от 02.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (статьи 8 и 10), распространяя аналогичные нормы на управляющие организации.
Часть 4 предлагаемой статьи 166 устанавливает необходимость наличия согласия большинства собственников многоквартирного дома для получения разрешения на застройку придомовой территории, что напрямую идет вразрез с положениями части 1 статьи 46 действующего ЖК РФ, требующей согласия не менее двух третей голосов от общего числа голосов собственников.
Вместе с тем в той же части рассматриваемого дополнения на местные органы самоуправления накладывается обязанность в случае поступления требования большинства собственников многоквартирного дома провести размежевание их придомового земельного участка. Это положение принципиально расходится с конституционно-правовым пониманием принципов справедливости и равенства. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 28.05.2010 г. № 12-П определил, что впредь обращение любого собственника помещений (как жилых, так и нежилых) в многоквартирном доме, в том числе не уполномоченного на то общим собранием собственников помещений в этом доме, в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен данный многоквартирный дом, должно рассматриваться как основание для формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета, что не отменяет необходимость формирования и проведения кадастрового учета земельных участков в разумный срок самими органами публичной власти, на которые возложена соответствующая функция.
Во второй статье рассматриваемого законопроекта разработчики предлагают дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях новыми составами. В дополнении к статье 7.22 КоАП РФ в одну норму с одной санкцией включен целый ряд деяний, имеющих самостоятельные составы, и различные степени общественной опасности (например, нарушение порядка и правил признания многоквартирного дома аварийным и согласования перепланировки помещения).
Статьями 19.82 и 19.83 предлагается ввести административную ответственность за непредоставление сведений или предоставление заведомо ложных сведений о своей деятельности, неопубликование или опубликование заведомо ложных сведений о своей деятельности управляющими организациями, а также ТСЖ, жилищными или иными специализированными потребительскими кооперативами, если опубликование и (или) предоставление таких сведений являются обязательными в соответствии с законодательством Российской Федерации, а равно нарушение установленных стандартов раскрытия информации о деятельности управляющих организаций и форм ее предоставления, включая сроки и периодичность предоставления информации управляющими организациями. При этом как в действующем жилищном законодательстве, так и в рассматриваемом законопроекте не предусмотрено обязательное опубликование каких бы то ни было сведений о лице, осуществляющем управление многоквартирным домом9.
Видимо, эта инициатива возникла по аналогии со статьей 19.8.1 КоАП РФ, действующей в отношении субъектов естественных монополий и (или) организаций коммунального комплекса, обязательность опубликования и стандарты раскрытия информации которых предусмотрены и отдельно урегулированы в законодательстве.
Таким образом, проведенный анализ дает основание полагать, что в результате принятия предлагаемых законопроектов, вопреки заявленным их авторами благим целям, мы получим еще большее ослабление государственного участия и усиление так называемого монопольного влияния. Все это, в свою очередь, в отсутствие серьезных гарантий повышения их качества поспешит негативно отразиться на стоимости и без того не дешевых услуг в этой сфере, усилит социальное недовольство и протестные настроения в обществе.
При этом надо реально понимать, что с учетом масштабности рынка управления многоквартирными домами (по данным Росстата России, количество многоквартирных домов на территории Российской Федерации составляет примерно 3 224 тыс. и насчитывает более 2,5 млрд кв. метров общей площади) и при искусственном обеспечении максимально высокой прибыли он может с лихвой конкурировать с традиционно высокодоходными рынками. Поэтому даже при отклонении рассматриваемых проектов подобных лоббистских законотворческих попыток будет еще немало. Это значит, что борьба за интересы граждан-собственников квартир только начинается.
1 По данным директора департамента ЖКХ Минрегиона России Ирины Булгаковой от 15.06.2010 г., «только за последние 2 года создано более 10 тысяч частных управляющих компаний (УК), в ведении которых находится 800 тысяч домов. Наряду с данным процессом идет активное формирование товариществ собственников жилья (ТСЖ). На сегодняшний день зарегистрировано порядка 50 тысяч ТСЖ, объединивших 20 млн жителей. Ожидается, что в ближайшие 2-3 года в сферу деятельности УК и ТСЖ будут вовлечены свыше 1 млн многоквартирных домов». // http://www.minregion.ru/activities/gkh/468.html
2 Как, например: Федеральный закон от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон от 29.11.2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»; Федеральный закон от 30.12.2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»; Федеральный закон от 08.12.1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» и др.
3 В настоящее время такая модель введена в шести законах в отношении арбитражных управляющих; оценщиков; аудиторов и аудиторских организаций; строительных, проектных и изыскательских организаций; субъектов, осуществляющих энергетическое обследование, и ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов.
4 Официальное издание Госстроя России, ФГУП ЦПП, 2004 г.
5 См., например, Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ.
6 Согласно пункту 51 «Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов» одновременно с законопроектами, устанавливающими новое правовое регулирование, на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации следует вносить самостоятельные законопроекты о законодательных актах или их структурных единицах, подлежащих изменению. Наличие в законопроектах, устанавливающих новое правовое регулирование, статей, содержащих внесение изменений в законодательные акты или их структурные единицы, не допускается (письмо аппарата ГД ФС РФ от 18.11.2003 г. №вн2-18/490).
7 Например: в статье 426 ГК РФ («Публичный договор»), в статьях 97, 250, 621, 648, 1035 ГК РФ (преимущественное право заключения договора), в Федеральном законе от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в Федеральном законе от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях».
8 Бюллетень Европейского суда по правам человека. // Российское издание. — 2006. — № 3. — С. 4–35.
9 Единственное требование по обязательному информированию собственников помещений в многоквартирном доме об итогах голосования и принятом общим собранием в данном доме решения содержится в части 3 статьи 46 ЖК РФ.