Регистрация по месту жительства в российской федерации в актах европейского суда по правам человека

Дмитрий Вячеславович Карпухин,

канд. ист. наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин МИЭМП

РЕГИСТРАЦИЯ ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В АКТАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

История административно-правового института регистрации граждан по месту жительства в российском законодательстве насчитывает не одно десятилетие. Прекращение существования СССР с пресловутой пропиской не означало решение проблем, обусловленных последней. Несмотря на то что в Российской Федерации на смену прописки пришла регистрация граждан по месту жительства, граждане и лица без гражданства продолжают жаловаться на то, что отсутствие регистрации по месту фактического постоянного жительства, а также отказ в регистрации, порождает массу социальных проблем. Граждане не могут трудоустроиться, получить полноценную квалифицированную медицинскую помощь, пенсионное обеспечение, социальные пособия и т. д. Проблема обжалования отказа в регистрации по месту постоянного жительства давно переросла масштабы российской судебной системы и вышла на уровень Европейского Суда по правам человека. Анализу некоторых решений ЕСПЧ посвящена настоящая статья.

В последние годы значительно возросло количество жалоб граждан России и лиц, проживающих на ее территории, в Европейский Суд по правам человека. В центре внимания решений высшей европейской судебной инстанции по правам человека находятся национальные жилищные и гражданские правоотношения: договор социального найма, договор коммерческого найма, выселение и т. д.

Рассмотрение указанных дел тесным образом увязано с решением спора относительно регистрации физических лиц по месту жительства.

Так, 9 ноября 2006 г. Европейским Судом по правам человека было вынесено решение по вопросу приемлемости жалобы № 8459 / 03 «Жанна Джаргетти (Zhanna Dzharagti) против Российской Федерации»1.

ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА

Из обстоятельств дела следовало, что до 1992 г. заявительница, гражданка России, проживала в Абхазии, Грузия. 17 августа 1992 г. она вместе с мужем и двумя детьми уехала из Абхазии в Россию ввиду начавшегося там вооруженного конфликта.

По прибытии в Москву в феврале 1993 г. она начала работать школьным учителем. Директор школы попросил муниципальные власти предоставить ей жилье.

11 марта 1993 г. начальник отдела учета и распределения жилой площади префектуры Западного административного округа г. Москвы выделил заявительнице двухкомнатную квартиру. Органы жилищно-коммунального хозяйства открыли лицевой счет на ее имя в целях оплаты коммунальных платежей. Заявительница вместе со своей семьей вселилась в квартиру, проживала в ней и регулярно оплачивала все счета по квартире.

В 1997 г. дом, в котором находилась квартира заявительницы, был передан Миграционному центру г. Москвы для создания жилья для вынужденных переселенцев.

30 мая 1997 г. Солнцевская межрайонная прокуратура г. Москвы подала иск в Солнцевский районный суд г. Москвы о выселении заявительницы из занимаемой ею квартиры.

24 июня 1997 г. префектура Западного административного округа г. Москвы проинформировала администрацию школы, что учителя, в том числе и заявительница, должны освободить квартиры, занимаемые ими временно. Заявительнице посоветовали обратиться в Миграционный центр г. Москвы с просьбой предоставить ей бесплатное жилье. Администрацию школы также проинформировали о том, что трудоустройство сотрудников школы, не имеющих регистрации в г. Москве, также незаконно.

В 1997 г. заявительницу уволили с работы ввиду отсутствия у нее регистрации в

г. Москве.

9 июля 1997 г. заявительница обратилась в миграционную службу Краснодарского края с заявлением о предоставлении ей статуса вынужденного переселенца. Она указала, что ее постоянным адресом проживания является дом ее матери в Краснодарском крае.

17 июля 1997 г. заявительнице был предоставлен статус временного переселенца на срок до 17 июля 2002 г.

8 апреля 1998 г. заявительница обратилась в миграционную службу г. Москвы с заявлением о ее регистрации в качестве вынужденного переселенца. Она также обратилась в паспортный стол отделения милиции с просьбой зарегистрировать ее в квартире в г. Москве по официальному адресу проживания.

26 мая 1998 г. Солнцевский районный суд г. Москвы, рассмотрев иск прокурора, отказал в его удовлетворении на том основании, что заявительница де-факто имела договор жилищного найма. Это судебное решение вступило в законную силу 6 июня

1998 г., но впоследствии было отменено судом надзорной инстанции.

22 сентября 1998 г. паспортная служба дала разрешение на временную регистрацию заявительницы и ее детей в данной квартире на срок шесть месяцев.

2 ноября 1998 г. миграционные власти г. Москвы проинформировали заявительницу о том, что она не может быть зарегистрирована ими в качестве вынужденного переселенца, пока она не снимется с учета миграционной службы в Краснодарском крае.

22 марта 1999 г. заявительница обратилась в миграционную службу Краснодарского края с заявлением о снятии ее с миграционного учета и о направлении материалов миграционного дела в г. Москву. 24 марта 1999 г. это заявление было удовлетворено.

14 мая 1999 г. Миграционная служба г. Москвы проинформировала заявительницу о том, что она не может быть поставлена на учет, поскольку ее официальным местом постоянного проживания оставался адрес в Краснодарском крае.

25 апреля 2000 г. заявительница вновь направила заявление о ее постановке на учет в качестве вынужденного переселенца в г. Москве, в удовлетворении которого было отказано 5 мая 2000 г., поскольку заявительница не подтвердила наличие у нее постоянной регистрации в г. Москве. Заявительница не оспаривала этот отказ.

Гражданское дело было пересмотрено дважды, прежде чем 26 сентября 2002 г. Московский городской суд вынес окончательное судебное решение, в соответствии с которым было санкционировано выселение заявительницы из квартиры без предоставления ей другого жилья. В ходе судебного разбирательства было установлено, что занятие ею квартиры не основывалось на договоре социального найма жилья, поскольку заявительнице никогда не выдавался ордер на квартиру и не было предложено заключить договор социального найма. Суд также установил, что заявительница не имела статуса вынужденного переселенца, на основании которого она могла бы требовать предоставления ей социального жилья.

18 ноября 2002 г. заявительнице было вручено постановление о ее выселении, которому она не подчинилась.

30 апреля 2004 г. муниципальные службы потребовали от заявительницы освободить квартиру, но она не подчинилась.

В декабре 2004 г. заявительнице было вручено еще одно постановление о ее выселении, которому она снова не подчинилась. Выселение так и не было произведено, и, согласно последней информации, заявительница продолжает проживать в квартире.

6 апреля 2005 г. Комиссией по жилищным вопросам при Правительстве Москвы принято решение о предоставлении заявительнице занимаемой ею квартиры по договору найма. Заявителю было предложено заключить договор найма и уладить формальности.

Заявительница отказалась подписать договор найма, поскольку она должна была оплачивать арендную плату предположительно по рыночным ценам, которые, как она полагала, слишком высоки для нее. Заявительница полагала, что имеет право на заключение договора социального найма в силу ее предыдущей работы, ввиду ее «де-факто статуса беженца» и учителя, а также того факта, что она нуждается в помощи государства.

Стороны не представили деталей предложенного заявителю договора найма.

13 января 2006 г. заявитель получила повторное уведомление о необходимости заключить договор найма, который она отказалась заключить.

Заявительница при обращении в ЕСПЧ жаловалась, ссылаясь на ст. 3 и 8 Конвенции, на предполагаемый отказ властей заключить с ней договор социального найма в отношении квартиры, в которой она проживала со своими детьми с 1995 г.

Заявительница также жаловалась, ссылаясь на п. 1 ст. 6 Конвенции, на то, что судебное разбирательство по ее жилищному спору было несправедливым.

Наконец, заявительница жаловалась на то, что ей и ее семье было отказано в регистрации по месту жительства, и таким образом у них имелся ограниченный доступ к государственному медицинскому обслуживанию и системе социальной помощи, образованию и трудоустройству. Она ссылалась при этом на ст. 14 Конвенции и ст. 2 Протокола № 1 к Конвенции.

ПОЗИЦИЯ ЕСПЧ

При рассмотрении дела Европейский Суд отметил, что в настоящее время от заявителя не требуют выехать из квартиры, поскольку ей предложено заключить договор коммерческого найма в отношении именно этой квартиры. Следовательно, вопрос, рассматриваемый Европейским Судом, состоит не в неминуемом выселении заявителя, а в предложенных условиях договора, в частности, в вероятном повышении арендной платы за квартиру.

Европейский Суд отметил, что в соответствии с законодательством Российской Федерации от заявительницы могут в любой момент потребовать выехать из занимаемой ею квартиры без предоставления ей другого жилья. Обстоятельства вселения заявительницы в квартиру, особенно отсутствие ордера на квартиру, выдача которого на момент событий являлась обязательным условием заключения договора найма, не давали ей оснований рассматривать ситуацию как социальный наем, защищаемый законом. Из материалов дела очевидно, что размещение заявительницы было осуществлено как временная чрезвычайная мера, не влекшая обязанности властей поселить заявительницу и ее семью на постоянной основе.

Относительно того, что заявительница утверждала, что, будучи вынужденным переселенцем, она имела основание на предоставление жилья на условиях договора социального найма, Европейский Суд не усмотрел оснований согласиться с наличием такого права. В 1997−1999 гг. заявительница действительно была зарегистрирована в этом качестве миграционными службами, но она не требовала жилищных льгот в этот период. Позже, когда срок действия ее статуса истек и ей стало грозить выселение, заявительница попыталась возобновить свой статус, но ее заявление, поданное в миграционные службы г. Москвы, не было удовлетворено. Ничто не указывает, что власти виновны в отказе заявительнице в регистрации ее статуса, и, в любом случае, она не оспаривала этот отказ в судебном порядке на внутригосударственном уровне. Следовательно, заявительница не может утверждать, что обладала законным ожиданием получить социальное жилье на том основании, что она является вынужденным переселенцем. Требование заявительницы о предоставлении ей жилья на условиях договора социального найма по причине ее низкого дохода также является необоснованным, поскольку она никогда не была зарегистрирована в этом качестве и не вставала на очередь на получение жилья в этом качестве. Таким образом, требование, согласно которому заявительница должна была выполнять условия договора коммерческого найма, было законным по смыслу законодательства Российской Федерации.

По мнению Европейского Суда, такая мера преследовала законную цель, а именно эффективное управление публичной системой социального жилья, направленной на улучшение экономического благосостояния страны и на защиту прав лиц, имеющих право на помощь в виде получения жилья. Таким образом, Европейскому Суду осталось установить, может ли эта мера рассматриваться как «необходимая в демократическом обществе».

Европейский Суд отметил, что с учетом ожидающего заявительницу предложения о заключении договора коммерческого найма она, хотя и находясь под законным обязательством освободить квартиру, в действительности принудительно выселена не была. В настоящее время она продолжает проживать в квартире, несмотря на то, что она отказывается согласовать условия оплаты за проживание. В связи с этим, Европейский Суд отметил, что отказ заявительницы от заключения договора коммерческого найма не касается какой-либо конкретной денежной суммы, которую она предположительно не может позволить себе платить, и что заявительница не представила расчетов своих возможных расходов на основании такого договора. Вместо этого заявительница жаловалась на сам факт того, что ей не предоставили возможность платить за жилье не в полном объеме. Однако данный факт сам по себе не раскрывает какого-либо произвола со стороны властей, который мог бы привести к несоразмерному вмешательству в право заявительницы на уважение ее жилища.

Более того, в своей жалобе заявительница утверждала, что ее финансовые трудности произошли ввиду ограничений, установленных в отношении ее трудоустройства из-за отсутствия у нее официальной регистрации по месту жительства. Если бы заявительница приняла условия договора коммерческого найма, это препятствие исчезло бы. Таким образом, заявительница не может ссылаться на данное обстоятельство как на действительную причину ее отказа от принятия условий договора коммерческого найма.

Следовательно, данная часть жалобы является явно необоснованной в соответствии с п. 3 и 4 ст. 35 Конвенции.

Европейский Суд рассмотрел остальную часть жалобы заявительницы. Однако, принимая во внимание все представленные ему материалы, а также с учетом того, насколько данная часть жалобы подпадает под его компетенцию, Европейский Суд пришел к выводу, что она не раскрывает каких-либо признаков нарушения прав и свобод, гарантируемых Конвенцией и Протоколами к ней. Следовательно, данная часть жалобы должна быть отклонена как явно необоснованная в соответствии с п. 3 и 4 ст. 35 Конвенции.

На основании изложенного ЕСПЧ признал жалобу М. Джаргетти неприемлемой для рассмотрения по существу.

ВЫВОД

Таким образом, в рассматриваемом деле правовым последствием для М. Джаргетти и членов ее семьи утраты регистрации по месту жительства стало прекращение трудовых отношений заявительницы с работодателем, последовавшие финансовые трудности, а также невозможность доступа к полному пакету медицинских услуг.

Однако ЕСПЧ при рассмотрении указанного дела указал на то, что заключение договора коммерческого найма заявительницей позволит устранить указанные препятствия.

Фактически для судей ЕСЧП приоритетными стали оценки легитимности оснований пользования жилым помещением М. Джаргетти – фактическое проживание в предоставленной квартире и возможность заключения договора коммерческого найма, а не регистрация по месту проживания.

Иная точка зрения на институт регистрации по месту жительства содержится в решении ЕСПЧ от 22 февраля 2007 г. по делу «Татишвили (Tatishvili) против Российской Федерации» (жалоба № 1509/02)2.

ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА

Из обстоятельств дела следует, что заявительница родилась в 1939 г. в г. Тбилиси, Грузия. До 30 декабря 2000 г. она имела гражданство бывшего СССР, а после этого стала лицом без гражданства и проживала в г. Москве. 25 декабря 2000 г. заявительница обратилась в паспортный стол отдела внутренних дел района «Филевский парк»

г. Москвы за получением регистрации по месту жительства. Она представила паспорт СССР, письменное согласие, подписанное владельцем квартиры и удостоверенное ЖЭКом, заявление о регистрации по месту жительства, квитанцию об оплате коммунальных платежей и выписку из домовой книги.

Начальник паспортного стола отказался дать ход заявлению Л.А. Татишвили о регистрации по месту жительства. Он сообщил заявительнице, что она не могла получить регистрацию, поскольку она не являлась родственницей владельца квартиры.

Заявительница настаивала на получении письменного отказа. Ей был выдан печатный бланк, на котором стояла галочка возле пункта «представлен неполный комплект документов». Якобы отсутствующие документы указаны не были.

15 января 2001 г. заявительница обжаловала в Дорогомиловский районный суд

г. Москвы отказ паспортного стола зарегистрировать ее по месту жительства. Она утверждала, что отсутствовало правовое основание для ограничения ее права на получение регистрации по месту пребывания в квартире, специально предоставленной заявительнице для этой цели владельцем указанной квартиры, и что органы регистрационного учета не располагали свободой усмотрения относительно предоставления регистрации по месту жительства, как только им представлялись все необходимые документы, что и имело место в деле заявительницы.

12 февраля 2001 г. начальник паспортного стола подал возражение на жалобу заявительницы. Он утверждал, что у заявительницы нет российского гражданства и что она родом из Грузии. Гражданам Грузии для въезда в Россию требуется соответствующая виза, которую заявительница не смогла представить, и в любом случае регистрация иностранных граждан относится к компетенции местных паспортно-визовых отделов Министерства внутренних дел Российской Федерации.

13 февраля 2001 г. Дорогомиловский районный суд г. Москвы вынес решение по жалобе заявительницы. Представитель владельца квартиры сообщил суду, что заявительница проживает в квартире с 2000 г. и что владелец не возражает против ее регистрации. Суд отклонил жалобу заявительницы по двум основаниям.

Во-первых, ссылаясь на положения Гражданского кодекса Российской Федерации и Жилищного кодекса Российской Федерации, регулирующие присоединение членов семьи и других лиц к существующим договорам найма и подчеркивая отсутствие семейных отношений между заявительницей и собственником квартиры, суд указал, что дело подлежит рассмотрению не как иск об оспаривании отказа государственного чиновника зарегистрировать заявительницу, а, скорее, как гражданский иск об установления права заявительницы на вселение в квартиру.

Во-вторых, суд постановил, что заявительница не доказала наличие у нее гражданства Российской Федерации или не подтвердила свое намерение его получить, и указал, что «договор» между Россией и Грузией предусматривал визовые обмены.

Резолютивная часть решения гласила:

«Принимая во внимание тот факт, что заявительница не представила сведений, подтверждающих ее право на вселение в данную квартиру, сведений о (своем) гражданстве и законности (ее) въезда на территорию Российской Федерации, суд, таким образом, отклоняет ее жалобу».

5 марта 2001 г. Дорогомиловский районный суд г. Москвы утвердил замечания на протокол судебного заседания от 13 февраля 2001 г., поданные представителем заявительницы. В частности, в протоколе должны были быть отражены утверждения заявительницы о неприменимости положений о социальном найме к ее ситуации, поскольку квартира находится в частной собственности, и о согласии владельца квартиры на проживание заявительницы в этой квартире.

19 марта 2001 г. представитель заявительницы подал жалобу. Представитель заявительницы, в частности, утверждал, что суд первой инстанции неправильно сослался на грузинское гражданство заявительницы и на требование о получении визы для въезда на территорию Российской Федерации, поскольку у заявительницы никогда не было грузинского гражданства и что в любом случае правила регистрационного учета одинаково применяются ко всем лицам, законно пребывающим на территории Российской Федерации, вне зависимости от их гражданства. Он отметил, что суд первой инстанции не привел никаких оснований для ограничения права заявительницы на выбор места жительства. Также он утверждал, что ссылка суда первой инстанции на положения о найме помещения была юридически недействительной, поскольку собственник жилого помещения имел очевидное право на квартиру и никакого спора относительно права заявительницы в нее вселиться быть не могло, поскольку на то имелось ясно выраженное согласие собственника.

2 августа 2001 г. Московский городской суд оставил решение от 13 февраля 2001 г. без изменения. Он повторил вывод суда первой инстанции о том, что жалоба заявительницы подлежит отклонению, поскольку она не доказала наличие у нее российского гражданства или свое намерение его получить, а также не предоставила никаких документов, подтверждающих ее право на вселение в данную квартиру. Городской суд не принял во внимание доводы, приведенные представителем заявительницы в обоснование жалобы.

ПОЗИЦИЯ ЕСПЧ

При рассмотрении указанного дела ЕСПЧ отметил, что в рассматриваемое время вопросы, касающиеся российского гражданства, регулировались Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948-I «О гражданстве Российской Федерации»

(далее − Закон) с изменениями от 6 февраля 1995 г., который предусматривал, что все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 г. (дату вступления Закона в силу), автоматически получали гражданство Российской Федерации, если они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации до 6 февраля 1993 г. Основанием для установления того, проживало ли лицо постоянно на территории Российской Федерации, являлся штамп о прописке (внутренней регистрации) в его паспорте СССР. Пункт «г» ст. 18 Закона предусматривал упрощенный порядок («в порядке регистрации») получения гражданства Российской Федерации для граждан бывшего СССР, которые прибыли на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 г. и заявили о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации до 31 декабря 2000 г.

На основании своих полномочий Указом от 10 апреля 1992 г. № 386 Президент Российской Федерации утвердил Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации (далее − Положение 1992 г.). В п. 5 раздела II указывалось, что термин «гражданин бывшего СССР» применяется только в отношении лиц, не получивших гражданство одного из государств, входивших в состав бывшего СССР. В этом же пункте оговаривалось, что после 31 декабря 2000 г. граждане бывшего СССР, не приобретшие российского или иного гражданства, будут считаться лицами без гражданства.

До августа 2002 г. правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации регулировалось Законом СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-X

«О правовом положении иностранных граждан в СССР» (с изменениями от 15 августа 1996 г., далее – Закон СССР 1981 г.). На основании ст. 32 положения указанного Закона также распространялись на лиц без гражданства.

Во исполнение Закона СССР 1981 г. 26 апреля 1991 г. Кабинет Министров СССР вынес постановление № 212, которым он утвердил Правила пребывания иностранных граждан в СССР (далее − Правила 1991 г.). Эти Правила также применялись к лицам без гражданства и описывали процедуры въезда в Россию и выезда из нее, получения документов на временное пребывание и постоянное пребывание и так далее.

9 октября 1992 г. девять государств − членов Содружества Независимых Государств (СНГ), в их числе и Российская Федерация, подписали в г. Бишкеке Соглашение о безвизовом перевижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников (далее − Бишкекское соглашение). Грузия присоединилась к Бишкекскому соглашению 1 августа 1995 г.

4 сентября 2000 г. Российская Федерация денонсировала Бишкекское соглашение, которое перестало действовать с 3 декабря 2000 г. В отсутствие двустороннего соглашения о безвизовых обменах между Россией и Грузией с 5 декабря 2000 г. граждане Грузии должны были обращаться за получением российской въездной визы.

25 июня 1993 г. был принят Закон Российской Федерации № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее – Закон 1993 г.). Статья 1 гарантировала право граждан Российской Федерации на свободу передвижения и свободу выбора места жительства и распространяла действие Закона 1993 г. на лиц, не являющихся гражданами России, законно находящихся на ее территории. Статьи 3 и 7 обязывали лицо зарегистрироваться по новому адресу в течение семи дней с момента прибытия. В ст. 8 содержался исчерпывающий перечень территорий, где это право могло быть ограниченно (таких, как военные городки, зоны экологического бедствия и т. д.).

С целью обеспечения выполнения Закона 1993 г. 17 июля 1995 г. Правительство Российской Федерации утвердило Правила о временной и постоянной регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства (№ 713). Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 марта 1997 г. № 290 действие этих правил было распространено на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств − участников Содружества Независимых Государств и государств Балтии. Пункт 9 Правил устанавливал обязанность общего характера обратиться за получением регистрации по любому месту проживания, если гражданин собирался оставаться там свыше десяти дней. В течение трех дней с момента прибытия гражданин был обязан обратиться с заявлением о регистрации и предоставить документ, удостоверяющий личность, заявление и документ, свидетельствующий о законности проживания по указанному адресу (такой, как договор найма или согласие собственника квартиры). Пункт 12 Правил в редакции, действовавшей в рассматриваемое время, предусматривал возможность отказа в регистрации, если заявителем не было представлено письменное согласие или им были представлены заведомо подложные документы. Перечень оснований для отказа являлся исчерпывающим.

2 февраля 1998 г. Конституционный Суд Российской Федерации признал определенные положения Правил не соответствующими Конституции Российской Федерации. В частности, он указал, что:

«...органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места... жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место... жительства. Таким образом, регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь... способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту временного или постоянного проживания».

Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что после предъявления документа, удостоверяющего личность, и документа, подтверждающего право лица проживать по выбранному им адресу, орган регистрационного учета не имеет свободы действий и обязан зарегистрировать указанное лицо по указанному адресу. Требование о представлении каких-либо иных документов может привести к «параличу соответствующих прав граждан». На этом основании Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что органы регистрационного учета не правомочны проверять подлинность представленных документов или их соответствие российским законам и соответственно любое подобное основание для отказа является не соответствующим Конституции Российской Федерации.

Заявительница утверждала, что сохранила гражданство СССР и никогда не приобретала гражданство Грузии. Следовательно, она не должна была приобретать визу как гражданка Грузии. В любом случае она не пересекала границу Российской Федерации в 2000 г. или позднее. Относительно ссылки властей Российской Федерации на Закон СССР 1981 г. и Правила 1991 г. ст. 1 указанного Закона закрепляет, что Закон не применяется к гражданам СССР − как заявительница, продолжавшая сохранять это гражданство, − и, следовательно, не применялся к ней. В действительности, до принятия 25 июня 2002 г. нового Закона Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в Российской Федерации не было законодательства, обязывающего граждан бывшего СССР приобретать виды на жительство в качестве условия их законного пребывания в Российской Федерации. Таким образом, в рассматриваемое время заявительница законно пребывала в Российской Федерации.

ЕСПЧ отметил, что ст. 2 Протокола № 4 к Конвенции гарантирует право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства каждому, кто «на законных основаниях находится на территории государства». Власти Российской Федерации утверждали, что заявительница не подходила к этой категории, поскольку не имела вида на жительство и въездной визы. Доводы, приведенные властями Российской Федерации, не являлись основанием для первоначального административного решения об отказе в регистрации заявительницы по месту жительства из-за непредоставления полного комплекта документов (см. выше, § 10). Утверждение о том, что заявительница должна была получить въездную визу как гражданка Российской Федерации, первый раз появилось в замечаниях на жалобу заявительницы и впоследствии было поддержано судами Российской Федерации.

На окончательное утверждение властей Российской Федерации о том, что заявительница должна была получить въездную визу как гражданка Грузии, Европейский Суд отмечает, что заявительница сохранила гражданство СССР. Она отрицала, что когда-либо приобретала гражданство Грузии. Ни на национальном уровне, ни в Европейском Суде власти Российской Федерации не представили каких-либо доказательств в подтверждение их утверждения о том, что заявительница являлась гражданкой Грузии. Регистрация заявительницы по месту жительства в г. Тбилиси в начале 1990-х гг. не влекла автоматического определения ее гражданства ни по грузинскому, ни по российскому законодательству. Поскольку утверждение властей Российской Федерации о том, что заявительница была гражданкой Грузии, не было подтверждено доказательствами, денонсация Российской Федерацией Бишкекского соглашения о визовом обмене не могла повлиять на законность пребывания заявительницы на территории Российской Федерации.

Власти Российской Федерации одновременно настаивали, что заявительница являлась лицом без гражданства − не приобретя иного гражданства после развала СССР − и поэтому была обязана иметь вид на жительство в соответствии с Законом СССР 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР». Европейский Суд для начала отмечает, что этот довод впервые появился в замечаниях властей Российской Федерации от 26 марта 2004 г. и что он не приводился на внутригосударственном уровне при отказе заявительнице в регистрации по месту жительства. В любом случае Европейский Суд не полагает этот довод убедительным по следующим причинам.

До 31 декабря 2000 г. лица, которые не получили гражданство одного из государств бывшего СССР, имели в Российской Федерации особый статус «гражданина бывшего СССР». Только после указанной даты они считались гражданами без гражданства. Заявительница утверждала, что относилась к этой категории, а власти Российской Федерации не представили доказательств противоположного. Следовательно, в рассматриваемое время, в начале декабря 2000 г., требование о получении вида на жительство, установленное Законом СССР 1981 г., регулирующим правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, не применялось к заявительнице, поскольку она не являлась ни иностранным гражданином, ни лицом без гражданства. В любом случае и Закон 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», и постановление Правительства Российской Федерации от 12 марта 1997 г. устанавливали, что процедура регистрации по месту жительства «“граждан бывшего СССР” должна быть той же самой, что и для граждан Российской Федерации». Поскольку утверждения властей Российской Федерации о том, что пребывание заявительницы в Российской Федерации было незаконным, были признаны не имеющими правовых и/или фактических оснований, Европейский Суд признает, что заявительница, которая в рассматриваемое время являлась «гражданкой бывшего СССР», законно находилась в Российской Федерации.

Исходя из изложенного, ЕСПЧ постановил, что имело место нарушение ст. 2 Протокола № 4 и обязал государство-ответчик (Российскую Федерацию) в течение трех месяцев со дня вступления данного постановления в силу в соответствии с п. 2 ст. 44 Конвенции должно выплатить заявительнице определенные денежные суммы.

ВЫВОД

Таким образом, в рассматриваемом случае вопрос о регистрации лица по месту жительства был тесным образом увязан с действовавшим в начале 80−90-х гг. XX в. миграционным законодательством СССР и РФ. Бывшие граждане СССР, не получившие гражданства ни одной из бывших союзных республик, не подпадали под действие межгосударственных соглашений об отмене и об установлении визового режима и под действие норм российского законодательства, устанавливающих правила регистрации иностранцев на территории Российской Федерации. Следовательно, отказ в регистрации Татишвили по месту жительства был признан незаконным.

ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ВЫВОДЫ

Анализ решений ЕСПЧ по рассматриваемым делам, позволяет сделать следующие выводы:

1. В правоприменительном контексте проблема регистрации физических лиц по месту жительства носит комплексный характер, так как рассматривается в совокупности с правовыми нормами, регламентирующими основания возникновения права пользования жилыми помещениями − договором социального найма жилого помещения; договором коммерческого найма жилого помещения, а также с миграционными и визовымы законодательными актами.

2. Общим в жалобах заявителей в Европейский Суд по правам человека является увязывание проблемы отказа в регистрации с ущемлением социального статуса личности – невозможностью получить квалифицированную медицинскую помощь, увольнением с работы и невозможностью трудоустройства.

3. ЕСПЧ, принимая решения по рассматриваемым делам, исходил не из ущемления социально-экономических прав заявителей вследствие отказа в регистрации по месту жительства, а из оценки легитимности оснований возникновения права пользования жилым помещением, анализа возможности применения норм национального миграционного и визового законодательства к лицу, являвшемуся «бывшим гражданином СССР».

4. Несмотря на положения постановление Конституционного Суда РФ от

2 февраля 1998 г. № 4-П о том, что регистрация граждан по месту жительства является лишь формой учета граждан в пределах Российской Федерации и носит уведомительный характер, отражающим факт нахождения гражданина по месту временного или постоянного проживания, факт ее наличия или отсутствия обусловливает возможность полноценной реализации человеком неотъемлемых социальных прав. Таковыми являются право труд, право на получение квалифицированной медицинской помощи, право на получение социальных выплат, в том числе пенсий. Сложившаяся в регионах порочная правоприменительная практика, увязывающая реализацию социальных прав человека с наличием регистрации по месту жительства или временного пребывания требует оценки как национального, так и международного правосудия.

1Решение ЕСПЧ от 09.11.2006 «По вопросу приемлемости жалобы № 8459/03 «Жанна Джарагети (Zhanna Dzharageti) против Российской Федерации» По делу обжалуется предполагаемый отказ властей заключить договор социального найма в отношении квартиры, в которой проживала заявительница со своими детьми с 1995 г. Также обжалуется несправедливость судебного разбирательства по жилищному спору. Жалоба признана неприемлемой // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2008. № 2. Правовая система Консультант Плюс.

2 Информация о решении ЕСПЧ от 20.01.2005 по делу «Татишвили (Tatishvili) против России» (жалоба № 1509/02). По делу обжалуется отказ властей в регистрации по месту жительства, несмотря на представление заявителем документов, требуемых в соответствии с законодательством страны. Жалоба признана приемлемой // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2005. № 6. Правовая система Консультант Плюс.