Порядок проведения проверок организаций строительного комплекса и обжалования постановлений о привлечении к ответственности за административные правонарушения

Может показаться, что законодатель довольно-таки лояльно относится к административным правонарушениям строительных организаций.i Все-таки ответственность за нарушение требований нормативных документов, порядка подготовки и проведения строительных работ предусмотрена лишь несколькими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Но это мнение является ошибочным: помимо массы региональных и ведомственных нормативных актов, предусматривающих административную ответственность в области строительства, федеральное законодательство предполагает такой «нехороший» вид ответственности, как административное приостановление деятельности (не говоря о значительных денежных штрафах). Нарушение же сроков выполнения работ вследствие приостановления деятельности может вылиться подрядчику в колоссальные денежные штрафы и пени перед заказчиком строительства.

Но даже нарушение законодательства организациями — это еще не все. В неформальных беседах с сотрудниками надзорных органов неоднократно приходилось слышать, что такой показатель, как план, еще никто не отменял. А по факту выполнения плана у нас в стране часто судят о качестве работы чиновника. Если же план по привлечению к административной ответственности не выполнен, а нарушений у организации нет, то их можно и придумать.

Как противостоять контрольным органам при проведении проверок, какие права и обязанности есть у организаций и контролеров, а также по каким основаниям можно обжаловать решения органов государственной власти о привлечении к административной ответственности? На эти и другие вопросы мы попытаемся найти ответы в нашей статье.

1. Порядок назначения проверки

Во-первых, необходимо уяснить, что порядок проведения проверки, составления протокола об административном правонарушении, иных протоколов и документов, привлечение к ответственности строго регламентированы законодательством. Несоблюдение порядка проведения проверки и оформления ее результатов влечет прекращение дела либо отмену постановления об административных правонарушениях, поэтому ответственные лица строительных организаций должны если не знать, то хотя бы иметь представление о своих правах, обязанностях и действиях.

Как ни прискорбно признавать, но принятый Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» пока не стал помощником для строителей. Согласно пункту 4 статьи 1 данного закона положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по проведению государственного строительного надзора, а устанавливаются другим федеральным законом, а именно Градостроительным кодексом Российской Федерации.ii Данные указания подтверждаются судебной практикой.iii

Очередная дата, с которой должны вступить в силу нормы Закона о защите прав юридических лиц при проведении проверок строительных организаций, назначена на 1 июля 2011 года и только в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения (часть 5 статьи 27 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Государственный строительный надзор в Российской Федерации осуществляется в форме проверок. Проверки проводятся на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора в соответствии с программой проверок, а внеплановые — в случае получения извещений о сроках завершения работ, которые подлежат проверке,iv о возникновении аварийных ситуаций на объекте,v а также обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Программа проведения плановых проверок составляется в 2-х экземплярах, из которых первый остается в деле органа государственного строительного надзора, а второй направляется (вручается) застройщику или заказчику. При этом необходимо учесть, что факт невручения программы проверок проверяемой организации не влияет ни на квалификацию ее действий, ни на основания проведения проверок уполномоченным органом. Кроме того, как указывают суды, само по себе отсутствие программы проверки не свидетельствует о том, что органом, осуществляющим государственный строительный надзор, не должна осуществляться обязанность по выполнению возложенных на него функций по контролю за строящимся объектом.

Предметом государственного строительного надзора является проверка:

а) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации;vi

б) наличия разрешения на строительство;

в) выполнения требований части 2 (наличие выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к работам по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства) и части 3 (соответствие привлеченных зказчиком (застройщиком, подрядчиком) третьих лиц требованиям, предъявляемым для выполнения определенных видов работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства) статьи 52 Градостроительного кодекса РФ.

Данный перечень является закрытым и не подлежит расширенному толкованию.

Перед началом проверки, но не позднее чем за 3 рабочих дня до ее проведения должностное лицо органа государственного строительного надзора уведомляет застройщика или заказчика о проведении проверки посредством телефонной, факсимильной или электронной связи. В уведомлении указываются сведения о дате проведения проверки, предмете, а также иные сведения, необходимые для ее проведения.vii

Как показывает практика, для государственного органа важен сам факт доведения до организации информации о дате, времени, месте и предмете проверки, а то, кто и каким способом данное извещение получил (генеральный директор, прораб, секретарь или уборщица), административный орган не волнует. В связи с этим значительная часть проверок и, соответственно, составление определенных документов происходит без участия законного представителя юридического лица.

Как же организация должна извещаться о предполагаемой проверке?

Ответ на этот вопрос Высший Арбитражный Суд Российской Федерации предложил судьям искать самостоятельно.

С одной стороны, ВАС РФ требует, чтобы при рассмотрении дел суды проверяли, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола. При этом четко указано, кто является законным представителем юридического лица и как должны оформляться его полномочия.viii.

С другой стороны — при решении вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, ВАС РФ предлагает учитывать, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно. Следовательно, извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи).ix.

Одновременно хочу хотелось бы отметить следующий момент. Согласно ч. асти 3 ст. атьи 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации «Документыдокументы, полученные посредством факсимильной, электронной или иной связи, в том числе с использованием сети "Интернет", а также документы, подписанные электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи, допускаются в качестве письменных доказательств в случаях и в порядке, которые установлены настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или договором либо определены в пределах своих полномочий Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации».

Однако порядок отсылки факсовых извещений и доведение телефонограмм правоустанавливающими органами не разработан, а соглашение между Застройщиком застройщиком (Подрядчикомподрядчиком) и административным органом об обмене информацией с помощью указанных видов связи, как правило, отсутствует. Указанных доводов придерживаются некоторые судебные инстанции (например, постановления 8 ААС по делу №

i В настоящей статье рассматриваются административные правонарушения, предусмотренные законодательством при проведении работ по возведению/капитальному ремонту объектов, зданий и установке в них оборудования, ответственность за которые предусмотрена статьями 9.4–9.5.1. КоАП РФ.