Бюрократические циклы российской государственности в XVIII–XX вв. и эволюция системы делопроизводства

Автор: Л. Н. Мазур

Бюрократические циклы российской государственности в XVIII–XX вв. и эволюция системы делопроизводства

Л. Н. Мазур, д. и. н., Уральский госуниверситет

  • Понятие «процесс бюрократизации».
  • Виды (способ) принятия управленческих решений.
  • Этапы развития российского делопроизводства.
  • Имперский цикл (XVII — н. ХХ в.).
    • Система коллежского делопроизводства 1720–1811 гг.
    • Система министерского делопроизводства 1811–1917 гг.

Бюрократия как социальное явление имеет столь же древнее происхождение, что и государство. Создание и развитие государственного аппарата непосредственно связано с формированием особой социальной группы, реализующей властные функции. Однако характеристики бюрократии как элемента системы управления и социального явления будут существенно различаться в зависимости от эпохи и региона.

Становление современной бюрократической системы в России необходимо рассматривать в контексте модернизации общества, характерными чертами которой выступают профессионализация, демократизация и рационализация. С этих позиций бюрократизацию можно определить как процесс профессионализации государственного аппарата управления, суть которого состоит в разделении труда, специализации, иерархии, отражающей распределение и перераспределение функций, персональной ответственности и полномочий, а также владении технологиями принятия управленческих решений и их документирования. Процесс «профессионализации» предполагает обладание определенными знаниями и навыками, необходимыми для реализации функций господства, и, соответственно, связан с созданием определенной системы профессиональной подготовки чиновников.

Специализация в системе управления протекает в соответствии с выделением следующих функций: 1) функций, связанных с принятием решений; 2) функций, обеспечивающих информационную поддержку процесса принятия решений, в том числе их документирование. Разделение труда неизбежно влечет за собой усложнение социальной структуры бюрократии и выделение в самостоятельные группы лиц, принимающих решения и обслуживающих этот процесс, хотя специализация не исключает вертикальную мобильность, поскольку эти технологии очень тесно связаны.

Используемые бюрократией технологии принятия решений опираются на два основных информационных канала — устный и письменный, которые дополняют и в известной степени дублируют друг друга. Причем в рамках традиционного общества преобладают устные технологии принятия решений, документирование их дополняет, но не заменяет. В условиях формирования индустриального общества особую роль начинает играть письменный документ, а документирование охватывает все функции управления и все стадии принятия решения.

Документ превращается в символ бюрократической системы и непосредственно отражает все аспекты ее функционирования, трансформации и цивилизационные особенности. Эти два явления — бюрократическая система и делопроизводство — находятся в непосредственной связи и обладают взаимной энергетикой, дополняя и конструируя друг друга.

Документ приобретает для бюрократической системы сакральные смыслы — это не просто носитель информации, но и основной инструмент управления, поддерживающий жизнь и смысл ее существования. В этом отношении вполне обоснованным выглядит суждение о том, что чем выше уровень стандартизации документационного обеспечения управления и шире сфера его применения, тем выше уровень бюрократизации общества. Однако не следует воспринимать данный тезис как однозначно негативную оценку. Необходимость стандартизации и унификации оправдана тем, что значительная доля управленческих решений относится к категории запрограммированных и типовых, характеризующих повторяющиеся управленческие ситуации с заданным набором альтернатив. Эти управленческие решения относятся к нижнему и среднему уровню управления, от них зависит повседневная текущая деятельность организации.

Особняком стоят стратегические задачи, а также проблемные ситуации, требующие нестандартных решений. Именно с этой категорией управленческих решений связаны основные проблемы бюрократического механизма. Сложившаяся система в данном случае начинает пробуксовывать: затягивание принятия решений является типичной реакцией на нетипичные ситуации.

В зависимости от процедурных моментов и ответственности за принятие решений они подразделяются на два основных вида: единоличное и коллективное (коллегиальное) решение.

В первом случае все этапы принятия решений, начиная от диагностики проблемы и заканчивая выбором альтернативы и контролем ее реализации, завязаны на ответственное лицо (руководителя), обладающего полномочиями единоначалия. Это наиболее распространенный вид, где огромную роль играет личность правителя (руководителя), его интеллектуальные и психологические особенности. Преимуществами единоличного подхода является быстрота принятия решений и персонификация ответственности, что оказывает влияние на эффективность всего процесса. Недостатком — ярко выраженные личностные установки в выборе той или иной альтернативы, которые находят выражение в стиле руководства и приоритетах. При реализации принципа единоначалия в большей степени задействованы вертикальные управленческие коммуникации. Такая схема управления порождает особый тип чиновника с пониженным уровнем инициативы и с врожденным стремлением застраховаться от ответственности.

Второй вид управленческих решений — коллективное (коллегиальное) — основан на согласовании мнений нескольких лиц. В этом режиме особое внимание уделяется процедурам разработки и обсуждения альтернатив. Выбор осуществляется, как правило, с учетом мнения большинства голосов. В данной технологии реализуется демократический принцип управления, который связан с коллективной ответственностью. Коллективный подход к принятию решений относится к еще более древним, чем принцип единоначалия, т. к. генетически связан с общинной формой управления. В новое время она возрождается в либеральных и демократических концепциях управления и рассматривается как оптимальный вариант принятия решений, поскольку степень субъективности выбора в этом случае снижается.

Конечно, в исторической практике указанные технологии принятия решений, как правило, соседствуют и дополняют друг друга на разных уровнях управления, но применительно к конкретной стране и эпохе можно говорить о доминировании того или иного вида, что находит отражение в структуре высших органов управления и власти.
Изучение истории России дает интересные примеры взаимодействия рассмотренных выше технологий принятия решений, особенно применительно к новому времени, когда идет профессионализация сферы управления и процесс бюрократизации общества протекает наиболее активно.

В российской истории формирование современной бюрократической системы традиционно связывают с эпохой Петра I, когда появляется новый тип чиновника, зависимого от управленческой вертикали и ориентированного на профессиональный карьерный рост. Одновременно был сделан первый шаг к созданию упорядоченной системы делопроизводства, обеспечивающей документирование управленческих решений и ответственности исполнителей перед вышестоящими, регламентацию порядка взаимодействия внутри органа управления и с внешней средой.

Современная система делопроизводства, возникнув в начале XVIII в. вместе с принятием «Генерального регламента», в дальнейшем развивалась параллельно с государственным управлением. Причем, несмотря на изменение государственного устройства в результате революции 1917 г. и становления советской власти, сохранились общие (бюрократические) черты, свойственные российскому государственному управлению и, соответственно, системе делопроизводства, это: 1) жесткая централизация государственного управления; 2) приоритет властных полномочий над правовыми. Характерно и то, что на протяжении всего изучаемого периода система государственного делопроизводства выступала в качестве образца для российского общества и его частных институтов и организаций.

Эволюция российского государственного управления в новое и новейшее время носит ярко выраженный цикличный характер. Начало нового цикла совпадало с формированием новой системы власти. В Новое время — это абсолютная монархия (XVIII — начало XX в.), в Новейшее время (1917–1991 гг.) — советское государство, основанное на принципах «диктатуры пролетариата» и демократического централизма, и постсоветский цикл — современная российская государственность (1992 г. — настоящее время).

В рамках каждого цикла выделяются две сходные стадии: начальная — с преобладанием коллегиальных форм принятия решений; завершающая стадия цикла — министерская — централизованная система управления, основанная на принципе единоначалия.

Выделенные стадии непосредственно соотносятся с процессами становления и кристаллизации управленческих структур и, соответственно, бюрократии. Начальная стадия цикла имеет свой социальный портрет: формирование новой генерации управленцев идет по принципу противопоставления предшествующему типу чиновника. Вторая стадия цикла — министерская — соответствует уже сложившимся и устоявшимся структурам управления с четкой иерархией и системой распределения полномочий и ответственности. Чиновничество постепенно превращается в замкнутую профессиональную касту со своей культурой, ментальностью и жизненной философией, системой воспроизводства.

Интересно, что на втором этапе цикла на первый план выходят задачи рационализации управления, что, как правило, связано с проведением многочисленных реформ органов управления, ориентированных на формирование жесткой управленческой вертикали. Эти процессы мы можем наблюдать в XIX в., особенно в период правления Александра I, Николая I и Александра III. Затем они повторяются во второй половине XX в., в постсталинский период. Сходные явления характерны и для преобразований системы государственного управления начала XXI в., которые вновь привели к укреплению «вертикали власти».

Внутренняя динамика в границах цикла обусловлена социальным фактором, связанным с оформлением и последующей консолидацией носителей управленческих функций и знаний — чиновников — в особую социальную группу. Если судить по длительности циклов, то очевидно их сжатие, т. к. формирование новой бюрократии протекало все более быстрыми темпами, обусловленными плотностью социально-экономических, политических и информационных процессов в индустриальном и постиндустриальном обществе.

Подходы к принятию управленческих решений на каждой стадии влияли на создание особой системы делопроизводства. В рамках коллегиальной системы управления в делопроизводстве упор делается на регистрацию, согласование и документирование мнений. Министерское делопроизводство стремится к созданию эффективной системы контроля, а также унификации и стандартизации всех процедур принятия решения, а значит, и их документирования. Здесь преобладают вертикальные документопотоки, основную часть которых составляют распорядительные документы — приказы, указания, распоряжения и проч., фиксирующие персональную ответственность за принятие и реализацию решений.

Учитывая цикличность процессов управления, в развитии системы современного российского делопроизводства можно выделить шесть этапов. Они различаются декларируемыми подходами к принятию решений, технологиями их принятия и документирования и нашли отражение в соответствующих законодательных и нормативных документах:

  • Имперский цикл (XVIII— начало XX века).

— Коллежская система управления (1720–1811 гг.) = коллежское делопроизводство, «Генеральный регламент» (1720 г.).
— Министерская система (1811–1917 гг.) = министерское делопроизводство, «Общее учреждение министерств» (1811 г.).

  • Советский цикл (1917–1991 гг.).

— Система наркоматов (1917–1945 гг.) = наркомовское (неоколлегиальное) делопроизводство, «Общие правила документации и документооборота» (1931 г.).
— Министерская система (1946–1991 гг.) = министерское делопроизводство советского времени, «Основные положения Единой государственной системы делопроизводства» (1973 г.).

  • Российская государственность (1991–2000-е гг.).

— Децентрализованная система управления (1991 — начало 2000-х гг.) = децентрализованное делопроизводство, «Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения (одобрена решением Коллегии Главархива СССР от 27.04.1988, приказ Главархива СССР от 23.05.1988. № 33)».

— Централизованная система управления (2000-е гг.) = централизованное делопроизводство, ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «СИБИД. Управление документами. Общие требования».

Для каждого из этапов в истории делопроизводства можно выделить определенный набор характеристик или отличительных черт, в число которых будет входить состав документации, особенности организации работы с документами, роль и функции нормативных документов. Рассмотрим их более подробно.
1720–1811 гг. — система коллежского делопроизводства. Создание коллежской системы связано с принятием в 1720 г. «Генерального регламента», в котором были подробно прописаны основные функции и процедуры работы коллегий, а также правила документирования их деятельности. В основу принятия решений был заложен принцип учета мнения всех членов коллегии
.

Основное внимание в системе коллежского делопроизводства уделялось регистрации; согласованию принятия решений и протоколированию этого процесса; удостоверению коллегиального решения. С учетом этих моментов разрабатывается новый формуляр документа, где фиксируется подпись руководителя присутственного места и членов коллегии. Особый раздел документа посвящен использованию печати. Заметно меняется состав документов: в структуре документооборота появляются указы, регламенты, отношения, рапорты, реляции и т. д., но основное место среди них занимают документы протокольного характера.
Подробность описания всех делопроизводственных функций и процедур была оправдана отсутствием необходимой профессиональной подготовки чиновников, поэтому регламент должен был выполнять функции учебно-справочного документа. Необходимые навыки и профессиональные знания канцеляристы получали опытным путем, опираясь на помощь старшего поколения. Во многом это объясняет затянутость перехода от системы приказного делопроизводства к коллежскому, продолжавшемуся почти полвека, пока не сменилось несколько поколений чиновников, поскольку их практический опыт на ранних этапах становления системы шел вразрез с требованиями регламента.

Необходимо подчеркнуть, что в Генеральном регламенте уже прослеживается специализация чиновников, связанная с выделением двух основных категорий: 1) лица, принимающие решения, — члены коллегии, и 2) канцелярия (секретарь, нотариус, переводчик, актуариус, регистратор, канцеляристы, копиисты), которые обеспечивают работу коллегии, занимаясь организацией делопроизводства, составлением документов, ведением регистрации дел. Особое место среди канцелярских работников отводилось должности секретаря, отвечавшего за всю работу канцелярии и занимавшего промежуточное положение в иерархии, поскольку он выполнял не только технические функции, но, управляя всей информацией, мог влиять на принятие решений. В целом от квалификации секретаря напрямую зависела эффективность работы коллегии.

Рационализация делопроизводства на этом этапе была связана не только с разработкой регламентов, но и «генеральных формуляров» документов, т. е. образцов, в соответствии с которыми составлялись документы на местах. Особое значение для развития делопроизводства имело принятие «Учреждения для управления губерний» 1775 г. , согласно которому документы делились на внутренние и внешние, предназначенные для других учреждений. Оно определяло порядок сношений между собой высших, центральных и местных учреждений.

Оценивая общие итоги развития коллежского делопроизводства, следует отметить, что в условиях формирования жесткой вертикали управления, характерных для XVIII в., ориентация документирования на коллегиальный характер управления не могла не влиять на затягивание процедур принятия решений, рост объема документооборота и бумажной волокиты. Переход к единоначалию и формированию министерской системы управления можно рассматривать как вполне закономерный и оправданный шаг с точки зрения оптимизации управленческих коммуникаций.

1811–1917 гг. — система министерского делопроизводства. Утверждение новой системы было связано с принятием 28 января 1811 г. «Общего учреждения министерств» — законодательного акта, определившего организационные основы министерского устройства, включая делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. «Общим учреждением министерств» утверждалось: 1) единообразие делопроизводства для всех министерств от создания документов и до их архивного хранения; 2) унификация определенных видов документов.

Введение министерской системы управления, основанной на принципах единоначалия и жесткого подчинения нижестоящих вышестоящим, повлияло на упорядочение вертикальных каналов передачи информации и отразилось в более тщательном структурировании документопотоков, способов их регистрации, контроля исполнения, а также в разработке системы отчетности.

Состав документов расширился за счет выделения в особую группу организационно-распорядительной и отчетной документации (уставы, учреждения, постановления), в том числе были разработаны формы таких видов документов, как сношение, отношение и представление, предписание, докладная записка с заданным набором реквизитов.

С точки зрения формуляра документа дальнейшее развитие получили реквизиты визирования, удостоверения (подпись и «скрепа») . Особое внимание было уделено порядку «сношений» (переписке) министерств с другими учреждениями.

Следует подчеркнуть, что несмотря на утверждение принципа единоначалия в принятии решений, в соответствии с которым «каждое лицо, состоящее в службе, обязано оказывать уважение к предпоставленному над ним высшему лицу, принимать от него приказания и исполнять их с точностию» , в структуре управления сохранялись некоторые коллегиальные формы, связанные с деятельностью Совета министра, а также Общего присутствия. Они формировались из директоров департаментов или начальников отделений для рассмотрения дел, требующих «общего соображения», однако министр или начальник департамента не был обязан следовать мнению своего коллегиального органа.

Как и в «Генеральном регламенте» в «Общем учреждении министерств» значительное внимание уделяется чиновникам, выполняющим функции информационного обеспечения управленческих решений, к числу которых были отнесены секретари, столоначальники, помощники и прочие канцелярские и другие чины, в том числе журналисты, начальники архива и т. д.

Усложнение системы делопроизводства, которое проявилось в развитии видов документов и функций делопроизводственного цикла, актуализировали вопросы профессиональной подготовки чиновников в сфере делопроизводства. Именно к этому времени относится становление профессии архивиста и создание первых учебных заведений, в частности Археологического института, основанного в 1877 г. по инициативе Н. В. Калачова.

Однако вопросы профессиональной адаптации канцелярских служащих оставались по-прежнему вне образовательного поля. Приобретение навыков и знаний в области делопроизводства осуществлялось обыкновенно в порядке практического освоения. Повышение общего уровня грамотности и образования чиновников позволяло получать необходимые профессиональные знания и навыки путем самообразования, чему способствовало распространение во второй половине XIX в. различных письмовников — сборников образцов документов, а также справочных изданий по текущему делопроизводству, в том числе популярного «Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России» М. Н. Каткова (1856 г.).

Особенностью данного этапа является также и то, что делопроизводство из разновидности практической деятельности постепенно преобразуется в научное направление, становление которого связано с работой Н. В. Варадинова «Делопроизводство, или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел» (СПб., 1857). Он разработал классификацию документов (канцелярские дела и бумаги, сношения присутственных мест и «просительские» дела и бумаги), дал детальное описание каждой разновидности документа и привел образцы конкретных документов. Таким образом, к началу XX в. складываются предпосылки преобразования делопроизводства в профессиональную деятельность, основанную на научных принципах и подходах.

Характеризуя имперский цикл и делопроизводство высших, центральных и местных учреждений XVIII — начала XX в., следует подчеркнуть, что оно находилось в центре внимания государства и регламентировалось на законодательном уровне. Особенностью законодательного регулирования было тщательное описание всех операций и движения документов. Такой подход обеспечивал единообразие делопроизводства, но вместе с тем лишал его гибкости, возможности быстрого реагирования на новые требования времени.
Окончание в следующем номере


Цит. по: Генеральный регламент, 28 февраля 1720 г. //Реформы Петра I. Сборник документов. Сост. В. И. Лебедев. М., Гос. соц.-эк. изд-во, 1937. С. 113. [электронный ресурс]//режим доступа: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/general.htm.

Учреждения для управления губерний, 1775 г., ноября 7// Сайт конституции Российской Федерации / История / Список актов конституционного значения [электронный ресурс] // режим доступа: http://constitution.garant.ru/history/act1600-1918.

Манифест 25 июня 1811 г. Об «Общем учреждении Министерств» // Сайт Конституции Российской Федерации / История / Список актов конституционного значения [электронный ресурс] // режим доступа: http://constitution.garant.ru/history/act1600-1918.

Манифест 25 июня 1811 г. Об «Общем учреждении министерств». Глава II. Отд. II.II.

Там же. Глава IX.