Бюрократические циклы российской государственности в XVIII–XX вв. и эволюция системы делопроизводства (окончание)

Л.Н. Мазур, д-р ист. наук, Уральский гос. университет

• Наркомовская система делопроизводства. 1917–1945 гг.
• Советская министерская система делопроизводства.

1946–1991 гг.

• Децентрализованное делопроизводство. 1991 – начало

2000-х гг.

• Современный период делопроизводства. Начало 2000-х гг. по наст. время.

1917–1945 гг. Наркомовская система делопроизводства. Октябрьский переворот 1917 г. изменил структуру государственных органов лишь по форме. Всероссийский съезд Советов стал высшим органом государственной власти. В период между его съездами избирался ВЦИК – орган исполнительной власти, который фактически сосредоточил все основные функции управления. Для непосредственного руководства страной было образовано первое советское правительство – Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для управления отдельными отраслями хозяйства постановлением Съезда были созданы 13 народных комиссариатов (наркоматов).

В результате формируется система коллективного (коллегиального) управления, действовавшая на принципе демократического централизма. Он был заявлен как противовес царской бюрократической системе, но стал основой для формирования ее советской разновидности. Принцип демократического централизма предусматривал реализацию следующих правил: строгую дисциплину и подчинение меньшинства большинству; безусловную обязательность решений высших органов для низших; выборность всех руководящих органов снизу доверху; отчетность всех органов перед своими организациями и перед вышестоящими органами.
В результате демократический централизм стал симбиозом элементов единоначалия и формальных правил коллегиального управления. После Гражданской войны на фоне внутрипартийной борьбы и нэпа коллективные формы управления в партийных и советских организациях получили дальнейшее развитие. Коллегиальность принятия решений обеспечивалась не только организационными аспектами работы наркоматов и советов, но и формированием дополнительных контрольных органов, среди которых особое место занимают партийные комитеты и собрания, выполнявшие функции утверждения управленческих решений.

Система делопроизводства в этот период, воспринимая прошлый опыт, характеризуется поиском новых эффективных форм документационного обеспечения управления. В разработках этих лет четко прослеживается мысль, что рационализация делопроизводства позволит преодолеть барьеры бюрократии. Значительное внимание уделялось научной организации труда (НОТ), включающей оптимизацию схем технологических процессов и разделение труда.

Итогом многолетних научных и практических разработок стало появление «Общих правил документации и документооборота» (изданы в 1931 г.), которые должны были обеспечить единообразие работы с документами во всех типах учреждений и организаций. Отличительной чертой Общих правил стало детальное описание порядка обработки корреспонденции и методики выполнения каждой операции. Такая мелочная регламентация была оправдана тем, что в ходе революции в стране появилось новое поколение чиновников с пролетарским прошлым и низким образовательным уровнем.

В результате была утрачена культура работы с документами, сложившаяся на предшествующем этапе.

Общие правила не были внедрены в управленческую практику в силу разных причин, но прежде всего потому, что в условиях тоталитарного общества любые законы, правила и регламенты были невостребованными, т. к. все определял не закон, а воля лидера. Этот принцип распространялся на всю управленческую вертикаль, закладывая предпосылки легитимизации принципа единоначалия.

Особенностью развития документирования в рассматриваемый период стало также то, что помимо появления новых видов распорядительной документации (декрет, решение, постановление, распоряжение, и проч.), был сделан акцент на документировании таких управленческих функций как планирование, учет и контроль. Состав документов и формуляр в известной степени упростился, особое внимание уделялось удостоверению, в том числе таким реквизитам как печать. В условиях снижения общего уровня грамотности советской номенклатуры именно печать, а не подпись, стала играть особую роль в придании правовой силы документу.
Под влиянием идей НОТ изменяется отношение к вопросам профессиональной подготовки канцелярских служащих, прежде всего архивных работников. В 1930 г. был создан Институт архивоведения (с 1932 г. – Историко-архивный институт). Большую роль в этом сыграл заведующий ЦАУ СССР М.Н. Покровский, который написал ходатайство в Президиум ЦИК СССР о необходимости создания специального института для обеспечения работы архивной отрасли .

По-иному в первые десятилетия Советской власти подходили к профессиональной подготовке делопроизводителей, поскольку их относили к техническим работникам. Обучение секретарей и делопроизводителей ограничивалось краткосрочными курсами, на которых обучали машинописи и основам ведения делопроизводства, а чаще опиралось на опыт старшего поколения работников. Тем не менее, учитывая уровень научных исследований и возрождение системы профессиональной подготовки архивистов, мы можем говорить о вторичной профессионализации чиновников, занятых в сфере управления и делопроизводства.

Уже к концу 1930-х гг. был преодолен провал в образовании, который наблюдался в 1920-е гг., и заложены основы для рационализации всей сферы делопроизводства в соответствии с новыми требованиями индустриального общества и консолидации советского чиновничества как особой социальной категории.
1946–1991 гг. – советская министерская система делопроизводства. Наметившийся в 1920–1930-е гг. процесс оформления новой советской бюрократии был приостановлен. Эпоха репрессий не обошла их стороной. Возврат к нормальному (естественному) процессу бюрократизации приходится на хрущевский период, когда управление как сфера профессиональной деятельности и ее технологии (в том числе технологии документирования) снова стали востребованными. Дополнительным фактором, ускорившим этот процесс, стала научно-техническая революция, с особой силой высветившая роль информации в обществе.

В 1946 г. была проведена реорганизация государственного управления на правах единоначалия. Реформы Н.С. Хрущева 1958–1964 гг., связанные с попыткой децентрализации управления и создания совнархозов на республиканском и региональных уровнях управления при одновременном сохранении ряда союзных министерств, не привели к серьезным изменениям. Их пример свидетельствует об одном интересном обстоятельстве: в условиях нарастания кризисных явлений и необходимости реформирования общества возрастает роль коллегиальных решений, поскольку они объективно способствуют более активной разработке и обсуждению альтернатив. Колебания в сторону коллегиальности в российской практике государственного управления наблюдались неоднократно, например, в конце XIX в., затем в годы перестройки и в 1990-е гг., однако они не меняли сущности системы управления, основанной на принципе единоначалия.
Характерной чертой министерского делопроизводства послевоенного времени стала массированная разработка нормативной базы, целью которой было обеспечение единообразия документирования и работы с документами. В 1960-е гг. появляются первые стандарты в области делопроизводства. В 1963 г. были подготовлены «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», а в 1973 г. появились «Основные положения ЕГСД» (Единой государственной системы делопроизводства) – комплекс правил и рекомендаций в области делопроизводства от момента создания документа до его сдачи в архив. ЕГСД носила комплексный характер, т. е. включала также рекомендации по научной организации труда служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению. Реализация ее положений, с одной стороны, способствовала повышению общей культуры управления и качества принимаемых решений, а с другой – неизбежно влияла на усиление бюрократизации процессов управления.

К 1980-м гг. в дополнение к ЕГСД были разработаны ряд ГОСТов, а также унифицированные системы документации, среди них: система органиаионно-распорядительной документации; система банковской документации; система финансовой, учетной и отчетной бухгалтерской документации; система документации и др. Был достигнут необходимый уровень стандартизации, позволивший начать процессы автоматизации документооборота.

В результате складывается достаточно стройная система делопроизводства, в рамках которой основное место отводилось организационно-распорядительной документации, в частности приказу. Недостатком этой системы было то, что она оказалась ориентированной на реализацию управленческих решений, прежде всего запрограммированных, тактических и не поддерживала процесс разработки стратегических решений. Система документирования как управленческий инструмент должна обладать известной гибкостью и быстро адаптироваться к новым формам и обстоятельствам. Именно это качество в условиях жесткой регламентации, обязательной для всех, оказалось утраченным, что неизбежно вело к превращению делопроизводства в замкнутую систему, работающую на себя, а не на конечный результат.

Во второй половине XX в. окончательно сложилась система профессиональной подготовки делопроизводителей, которая приобрела многоуровневую структуру и включала учреждения среднего и высшего профессионального образования, дополненные краткосрочными курсами для секретарей-машинисток и делопроизводителей.

В 1960 г. приказом Министерства высшего и среднего специального образования в Московском государственном историко-архивном институте (МГИАИ) была образована кафедра советского делопроизводства под руководством проф. К.Г. Митяева, а постановлением Совета Министров РСФСР от 08.05.1964 г. «Об увеличении выпуска средств механизации делопроизводства и улучшения подготовки кадров по делопроизводству» в МГИАИ был создан факультет государственного делопроизводства.

Однако вплоть до конца 1980-х гг. численность вузов, готовивших специалистов для сферы документационного обеспечения управления и архивов, можно было пересчитать по пальцам. Помимо Историко-архивного института, с 1975 г. архивистов, а с начала 1990-х гг. документоведов, начинает выпускать Уральский государственный университет, частично решив тем самым проблему профессиональных кадров для региональных архивов и служб делопроизводства.
Таким образом, к концу XX в. документационное обеспечение управления превращается в самостоятельную профессиональную сферу деятельности, опирающуюся на научные основы, развитую нормативно-методическую базу и систему профессиональной подготовки. Роль документа в практике управления многократно возрастает, и он превращается в один из основных инструментов управленческой деятельности.

Особенностью советского периода стало то, что в противовес имперской эпохе, регламентирование делопроизводства носило не законодательный, а нормативный характер. Впрочем, следование стандартам было обязательным. Отказ от законодательного регулирования данной отрасли можно рассматривать, как попытку уйти от практики имперского управления, и одновременно, как проявление специфики советской системы управления, ориентированной в большей степени на «указание», а не на закон.

1991 – начало 2000-х гг. − децентрализованное делопроизводство. Новый цикл развития системы управления связан со становлением новой российской государственности и повторяет те же стадии, но в более сжатом виде. Развал СССР привел к реструктуризации и преобразованию управленческих структур и вновь способствовал реанимации коллегиальных форм принятия решений. Лозунг, брошенный Б.Н. Ельциным: «Пусть берут столько власти, сколько смогут проглотить», является отражением процесса децентрализации, который охватил все уровни российского общества. Другим принципом управления нового Российского государства стал принцип демократизма, заложенный в Конституции, Законе о выборах, Законе о муниципальном управлении и других законодательных актах. Основу демократизма составляет выборность и коллективный характер принятия решений, основанный на приоритете большинства.

Децентрализация и демократизация проявилась не только в государственном управлении, но и в деятельности учреждений и организаций. Повсеместно в 1990-е гг. возникают акционерные общества с особой корпоративной системой управления. Уже на стадии перестройки возрастает роль трудовых коллективов, вводится принцип выборности руководителей и т. д. Таким образом, объективно происходит переход от традиций единоначалия, свойственных позднесоветскому обществу, к коллективным технологиям управления.

Система делопроизводства в этот период оказалась предоставлена сама себе и некоторое время развивалась по инерции, по советскому образцу.
В центре и на местах в государственных учреждениях продолжали использоваться старые советские стандарты и правила. Только к концу 1990-х гг. разрабатывается новое поколение нормативных документов в области архивного дела и делопроизводства, которые по своему содержанию были усовершенствованным вариантом стандартов советского образца. Основу нормативно-правовой базы делопроизводства этого периода составил такой документ как «Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения», принятый в 1989 г. Он представлял собой обновленную версию ЕГСД и сохраняет свое значение вплоть до настоящего времени, обеспечивая преемственность традиций советского времени.

Главным отличием новой стадии развития делопроизводства стало то, что все нормативные документы приобрели рекомендательный характер и постепенно были подкреплены системой законов, регламентирующих правовые аспекты документирования, деятельность архивов, а также использование некоторых реквизитов и т. д. Одновременно происходит ослабление контроля за организацией делопроизводства на местах со стороны архивных учреждений, что имело неоднозначные последствия: с одной стороны, вело к снижению качества работы с документами, а с другой – к большей вариативности делопроизводственного цикла и состава документов. Появляются новые виды документов и по форме (электронные) и по содержанию (концепции, программы, кодексы и проч.). В реальной практике делопроизводства формируется некоторый набор моделей документационного обеспечения управления (от вариантов советского образца, сохранившихся в большинстве государственных организаций и учреждений, до систем, ориентированных на западные модели ДОУ).

Перестройка делопроизводства в 1990-е гг. определялась двумя основными факторами: 1) включением в международное экономическое пространство; 2) внедрением новых информационных технологий, в том числе компьютеризации в процессы документооборота. Развернувшаяся в стране микрокомпьютерная революция способствовала новому пониманию профессии документоведа как специалиста по управлению информацией, владеющего современными технологиями, т. е. происходит переход от узкотехнического восприятия делопроизводства к концептуальному, связанному с информационным моделированием и реструктуризацией традиционных каналов управленческой информации.

В 1990-е гг. десятки вузов в стране начинают подготовку по специальности «документоведение и документационное обеспечение управления», реализуя в программах обучения новое видение профессии.

Таким образом, к началу XXI в. формируется новый образ документа, расширяются представления о его роли в обществе и управлении, пересматриваются основные принципы работы с документами с учетом новых информационных технологий. Делопроизводство начинают рассматривать как составную часть информационного обеспечения управления.

Начало 2000-х гг. – настоящее время. С 2003 г. вместе с укреплением экономики и частичным преодолением кризисных явлений в управленческой среде вновь начинают преобладать черты, свойственные министерской системе управления и делопроизводства.

Реформы начала 2000-х гг. затронули, прежде всего, органы исполнительной власти, а также регионального управления, и способствовали созданию новой жесткой структуры, в рамках которой для ведомственной или региональной самостоятельности места уже не оставалось. Та же тенденция свойственна и муниципальной реформе. В этих условиях и на общегосударственном уровне (в системе законодательных и исполнительных органов), и на местах вновь утверждается принцип единоначалия. Видимость коллективного управления сохраняется на уровне муниципалитетов и акционерных обществ.

Возврат к прежней авторитарной модели управления, а также условия информационной революции способствовали усилению роли информации и документа в управленческом процессе, что получило отражение в законодательстве, где начинает складываться новое направление – «Информационное право». В результате, в промежутке с 2003 по 2009 г. была создана новая нормативно-правовая база ДОУ, в значительной степени отличная от советского образца и по структуре, и по содержанию.

Прежде всего нормативно-правовая база приобрела многоуровневую структуру, в ее составе выделяются федеральные законы, регламентирующие основные понятия и принципы работы с информацией и документацией и очерчивающие рамочные границы правового поля действия документа. Их дополняют нормативные документы – правила, инструкции и ГОСТы, конкретизирующие определенные процедуры. Причем если законы являются носителями относительно постоянной информации, то нормативные документы постоянно обновляются, откликаясь на изменения в окружающей среде. Так, например, Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, используемая в качестве эталона для организации делопроизводства негосударственных предприятий, в течение 2000-х гг. обновлялась неоднократно, последняя версия вышла в 2009 г. в форме методических рекомендаций.

Характерной особенностью нового этапа является активная разработка локальной нормативной базы делопроизводства, которая проводится в рамках внедрения системы качества на предприятиях и в организациях. В результате складывается достаточно интересная ситуация: уменьшение государственного контроля в области организации делопроизводства не свидетельствует о децентрализации и демократизации процедур принятия решений и их информационной поддержки. В конечном счете формируется еще более жесткая многоуровневая система контроля, в основе которой заложены принципы сертификации, охватывающие всех субъектов и все уровни управления.

Сегодня документационное обеспечение управления (ДОУ) рассматривается как составная часть информационного обеспечения принятия решений, о чем свидетельствует принятие в 2007 г. стандарта нового поколения, кардинально отличающегося от привычных для нас нормативных документов по содержанию и характеру подачи информации. Речь идет о ГОСТе ISO 15489-1-2007. «Управление документами. Общие требования», в котором изложены общие принципы работы с информацией с учетом ее назначения и носителей информации. Он идентичен международному стандарту ISO 15489-1: 2001 «Information and documentation. Records management. General».

В документе раскрыты концептуальные подходы по проектированию и внедрению документной системы, ориентированной на поддержку управленческих решений разного уровня. В нем отсутствуют подробные рекомендации по организации традиционного или электронного документооборота, так как они зависят от специфики конкретной организации и вырабатываются самостоятельно. Основное внимание уделено понятийному аппарату, в том числе приведено новое определение управленческого документа, вместо понятия «нормативно-методическая база» используется термин «регулирующая среда», который включает не только нормативно-правовые смыслы, но и «общественные ожидания, касающиеся приемлемого поведения» системы. Вводится понятие «метаданные документа», дополняющее и расширяющее представления о содержании документа и его реквизитах. Уточнены основные характеристики документа, такие как аутентичность, достоверность, целостность и др. Особый интерес представляет описание методологии проектирования и внедрения документных систем.

Управление документацией рассматривается как целенаправленный организованный процесс, основанный на разработке политики, ответственности и полномочий, а также комплексной программы управления документами. Тем самым документный менеджмент приравнивается к стратегическим направлениям деятельности и нацелен на обеспечение «деловой активности» организации. Стратегия управления документами должна быть зафиксирована в Стратегическом плане.
Среди основных операций, которые должны быть четко спроектированы и организованы, выделены регистрация, классификация, хранение, обращение и использование документов на протяжении всего их жизненного цикла, а также контроль и доступ к документам. Особое внимание уделено вопросам миграции и конвертации документов, обеспечивающих их актуальность вне зависимости от использованных при создании документов технологий и носителей.
Таким образом, формирующаяся в 2000-е гг. модель делопроизводства ориентирована на современные технологии, поэтому во многих отношениях она является более гибкой и вариативной по составу документов, процедурным аспектам делопроизводства. Вместе с тем она обеспечивает управленческую вертикаль, характерную для классической иерархической структуры бюрократии.

Рассмотренные выше этапы развития делопроизводственных систем и их связь со структурой управления наглядно демонстрируют неразрывность и преемственность процессов бюрократизации и документирования. В условиях научно-технической революции все большее влияние на динамику и характер развития делопроизводства приобретают современные информационные технологии, связанные с компьютеризацией управленческой среды. Они задают свои алгоритмы информационной поддержки и способствуют трансформации традиционных систем бюрократического делопроизводства.

Закон СССР от 15 марта 1946 г. «О преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР в Совет Министров СССР и Советов Народных Комиссаров союзных и автономных республик − в Советы Министров союзных и автономных республик» [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://pravo.levonevsky.org/baza/soviet/sssr6360.htm

Единая государственная система делопроизводства: Основные положения. Постановление № 435 от 04.09.1973 г. Главное архивное управление при Совете Министров СССР; Государственный комитет Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы; Государственный комитет стандартов Совета Министров СССР; Министерство приборостроения, средств автоматизации и систем управления / Под общ. ред. Ф.И. Долгих; ред. кол.: В.Н. Автократов и др. М.,1974 [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.spbustavsud.ru/printdoc?tid=&nd=901932680&nh=0&ssect=0

ГОСТ 17914-72. Обложки дел длительных сроков хранения. Типы, размеры и технические требования; ГОСТ 6.10.4-84. Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения; ГОСТ 6.10.5-87. Унифицированные системы документации. Требования к построению формуляра-образца и др. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.termika.ru/dou/docs/detail.php?ID=1662

Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками) [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://constitution.garant.ru/; Федеральный закон от 19.09.1997 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права участия в референдуме граждан Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 05.09.1997) [Электронный ресурс]. −

Режим доступа: http://www.vybory.ru/zakonfederal/zakonfederal.php3?zakonfederal1_8.txt; Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс].

 Режим доступа: http://www.krotov.info/lib_sec/08_z/zak/1995act.html и др.

См.: Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения. Одобрено коллегией Главархива СССР 27 апреля 1988 г. приказ Главархива СССР от 25 мая 1988 г. № 33 [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.termika.ru/dou/docs/detail.php?ID=1656

Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» (с изменениями на 23 июля 2008 г.); Федеральный закон от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (с изменениями на 1 декабря 2007 г.)

 [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.termika.ru/dou/docs/; Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.cci.ru/infolaws/doctoc.asp?id=31; Федеральный конституционный закон РФ «О Государственном гербе Российской Федерации» от 8 декабря 2000 г. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.gov.ru/main/symbols/gsrf2_1.html и др.

ФЗ от 10.01.2002 г. «Об электронной цифровой подписи»; Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации»; Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (с изменениями на 13 мая
2008 г.) и др. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.termika.ru/dou/docs/index.php

Основные правила работы архивов организаций, одобренные решением коллегии Росархива от 6 февраля 2002 г.; ГОСТ Р 6.30-2003. Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов; ГОСТ Р 50922-2006. Защита информации. Основные термины и определения и др. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.termika.ru/dou/docs/index.php

Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утв. приказом ФАС РФ от 27 ноября 2000 г. № 68). М., 2001; Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (зарег. в Минюсте РФ 27.01.2006 № 7418). М., 2006; Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Приказ Росархива от 23.12.2009 № 76 [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.inpravo.ru/baza1/art5s/nm-1izefp/page8.htm

ГОСТ ИСО 15489-1-2007. Управление документами. Общие требования. М., 2007.