Документирование социального обслуживания на дому (на примере ГУ СО «Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов г.о. Сызрань»)

А.А. Мякотин, к.и.н., доц. Самарского гос. ун-та, А. Жданова

• Состав документов «Центра»
• Порядок документирования социального обслуживания
• Учёт социального обслуживания

Государственное учреждение Самарской области «Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов г.о. Сызрань» было создано в марте 2007 года в результате реорганизации городского Управления социальной защиты. Функцией (назначением) учреждения является оказание основных (гарантированных государством) и дополнительных услуг нестационарного социального обслуживания социально-незащищенным группам населения. Одним из основных видов деятельности Центра является социальное обслуживание граждан (инвалидов, лиц пожилого возраста) на дому, направленное на поддержание их социального статуса, продление пребывания в первичной социальной среде.

Организационной реализацией функций, задач, системы бизнес-процессов учреждения является его структура; она схематически представлена ниже.

В Центре социального обслуживания отсутствуют специализированные подразделения по информационно-документационному обеспечению (архив, службы ИТ и ДОУ). Большинство делопроизводственных функций возложены на секретаря, выполняющего также бездокументное обслуживание руководителя, отдельные поручения его заместителей.

Деятельность Центра социального обслуживания связана с обеспечением социальных прав граждан, поэтому документирование (повышающее доказательность, правовое значение информации) является важным ее аспектом. Как правило, документирование рассматривается как стадия жизненного цикла документа от начала работы над проектом до подписания (утверждения). Вместе с тем фиксация сведений в документе (технологических реквизитов, отметок и др.) может происходить и на других этапах его обработки. Поэтому анализ документирования целесообразно не ограничивать начальным этапом делопроизводственного процесса. Форма документа содержит в «свернутом» виде информацию о его функциях, этапах подготовки, жизненном цикле, технологиях документирования; формулярный анализ предполагает «распаковывание» этой информации. Проблематика управленческого документирования не исчерпывается анализом реквизитов и включает широкий круг вопросов: видовая принадлежность документа, его целевое назначение, порядок подготовки, согласования и утверждения, эргономические характеристики; тип и свойства материального носителя, технологии документирования, структура текста, состав информации, язык и стиль, уровень унификации, машиноориентации и др.

Группа документов, оформляющих предоставление социальных услуг, имеет признаки (атрибуты) корпоративной системы документации. В ней можно выделить функциональные подсистемы: плановые, учетные, распорядительные, отчетные, информационно-справочные документы и т.д. Документация по социальному обслуживанию не характеризуется едиными правилами оформления и обработки, т.е. не является унифицированной. Она объединена только функциональным назначением, управленческим «контекстом», логикой бизнес-процесса. Этот комплекс документов представлен как делопроизводственной (общей), так и специальной документацией, фиксирующей отраслевую специфику учреждения. Специальная (ведомственная) документация преобладает, составляет основной массив. Она отличается от делопроизводственной более ограниченным спектром ситуаций, стабильным составом сведений; большим удельным весом типовой (постоянной) информации (соответственно, возможностями содержательной унификации). Ведомственная документация не является чисто управленческой, поэтому требования эргономики, корпоративного стиля, первостепенные для офисных документов, здесь не играют большой роли.

Большинство документов Центра социального обслуживания вовлечены (в том числе опосредованно) в его главную деятельность – предоставление социальных услуг. Основная деятельность Центра, как отмечалось, предполагает документальное оформление всех ее важнейших этапов (процедур, действий и т.д.). Поэтому виды и последовательность создания документов по основной деятельности учреждения соответствует этапам главного бизнес-процесса (социальное обслуживание). Видовой состав (номенклатура) документов по социальному облуживанию лиц пожилого возраста не является строго регламентированным (нормативным). Документы по социальному обслуживанию можно разделить на обязательные и инициативны («факультативные»).

Если документацию, сопровождающую главный вид деятельности Центра, рассмотреть c точки зрения субординации, то наиболее высокое место (статус) занимают организационно-правовые и плановые документы. Организационные и плановые документы весьма сходны с точки зрения целевого назначения (регламентация деятельности организации, придание ей планомерного и «регулярного» характера), порядка удостоверения (подписываются разработчиком и утверждаются руководством). Они составляют локальную нормативную основу для контроля и оценки деятельности сотрудников учреждения и его структур.

Важнейшее различие между этими категориями документов в том, что организационно-правовая документация устанавливает «нормативную рамку» (принципы, правила и т.д.) деятельности персонала и структурных подразделений, в то время как плановые документы определяют перспективу, «целевую рамку» (плановые мероприятия, параметры, показатели). Организационные документы имеют, в целом, более высокий статус, правовое значение; они являются нормативными актами. Это проявляется в бессрочном (в большинстве случаев) характере их действия, более длительными (в сравнении с плановой документацией) сроками хранения, а также в том, что многие плановые документы (чертежи, схемы др.) не требуют утверждения. Плановая документация в рассматриваемом учреждении представлена такими документами, как План работы отделения (на месяц, на год), График контрольных проверок качества обслуживания. Документация по планированию рассматривается (вполне обоснованно) как самостоятельная функциональная система управленческих документов. Вместе с тем, с точки зрения правил и схемы оформления она не отличается от общей (ОРД) документации. В отношении формуляра плановые документы аналогичны организационно-правовым. В этом проявляется единство планирующей и организационной функций менеджмента.

Система плановых документов функционирует во взаимосвязи с отчетной документацией. Они представляют два потока управленческой информации (нисходящий и восходящий) в рамках одного информационного контура. Между ними существует соответствие (корреляция) с точки зрения состава информации и показателей. Отчетная документация обеспечивает обратную связь в процессе планирования, является основой для составления плановых документов, корректировки текущих планов, контроля и оценки их выполнения. Можно говорить, таким образом, о существовании единого функционального комплекса планово-отчетной документации. В Центре социального обслуживания система отчетной документации представлена такими видами документов, как отчет (годовой, квартальный, месячный) о работе отделения, месячный отчет социальных работников о проделанной работе.

Названные выше документы (отчетно-плановые, организационные) не оформляют процедур предоставления услуг. Это административные документы, у которых главной является одна из разновидностей управленческой функции (прогностическая, регламентирующая и т.д.). Получателями или исходящей инстанцией этих документов являются руководящие работники; они реализуют информационное взаимодействие «по вертикали», обеспечивая взаимосвязь административной и основной деятельности. Эта документация содержит в основном сводную (обобщенную) информацию, касающуюся всей деятельности по социальному обслуживанию или ее участка, временного интервала.

Наиболее специфическими являются документы, оформляющие непосредственно реализацию услуг. По составу информации это первичные документы, поскольку они содержат сведения о работе с конкретным получателем услуги. Реализация социальной услуги включает взаимодействие с ее получателем, поэтому наряду с внутренними документами этот комплекс включает входящую (обращения) и исходящую (договоры и др.) документацию.

Отправной точкой бизнес-процесса «социальное обслуживание на дому» является обращение потенциального клиента или его законного представителя в учреждение.

Получатель (потенциальный) социальной услуги оформляет заявление на имя руководителя учреждения с просьбой о предоставлении социальных услуг на дому. В Центре социального обслуживания для этого используются трафаретные формы заявлений. Они содержат напечатанную на ПК постоянную информацию (наименование организации – в правом верхнем углу, слово «заявление» посередине листа) и подчеркнутые строки для рукописной записи переменных сведений. Состав постоянной информации в бланке может быть шире и включать, например, наименование должности, фамилию и инициалы руководителя. В текстовой части содержится просьба о принятии (или снятии) на постоянное или временное обслуживание; указывается адрес проживания № отделения, к которому относится заявитель, и адрес его проживания. Типовые ошибки в заявлениях состоят в том, что в адресате инициалы руководителя указываются после фамилии; в текстовой части адрес проживания включает только улицу и номер дома.

Учет обращений ведется в журнале регистрации, в котором фиксируются реквизиты, сведениях (метаданные) об обращениях и консультациях по вопросам социального обслуживания на дому при обращении к гражданина к представителю учреждения. Содержательная часть журнала регистрации обращения граждан имеет табличную форму, что характерно для документов с ведущей (акцентированной) учетной функцией. Таблица оформляется на двух листах (развороте) тетради и выглядит следующим образом:

Первый лист:

Второй лист:

Журнал оформляется в большой («амбарной») тетради. Табличная часть составлена рукописным способом; заголовок (шапка) напечатан на компьютере и подклеен в виде компактной полосы над текстом. Тетрадь прошита; каждый лист пронумерован в правом нижнем углу. На последнем листе наклеен квадрат из плотной бумаги, захватывающий веревку, которой прошита тетрадь. В нем указано общее количество листов; содержится подпись директора учреждения, ее расшифровка, дата и круглая печать. Типовая форма табличной журнала приведена в Государственном стандарте социального обслуживания населения в Самарской области «Социальное обслуживание населения в Самарской области. Предоставление социального обслуживания на дому гражданам пожилого возраста и инвалидам (за исключением детей-инвалидов)», утвержденным приказом Министерства здравсоцразвития Самарской области от 06.10.2009 г. №1999. Реквизитная часть (формуляр) журнала в стандарте не регламентирована; это объясняется сугубо оперативным, справочно-учетным значением документа, а также тем, что предметом регулирования в стандарте является технология социальных услуг, а не делопроизводственный процесс. Регистрацию обращений выполняет сотрудник отделения социального обеспечения; эта его функция закреплена в должностной инструкции. Недостатком оформления регистрационно-учетного журнала является отсутствие нумерации столбцов таблицы. Во второй графе при оформлении даты используется комбинация цифрового и словесно-цифрового способов – дата оформляется восемью цифрами, однако в конце ставится «г.». В графе «домашний адрес» не указывается индекс, область, нередко отсутствует и название города.

При наличии в учреждении очерёдности на социальное обслуживание обращение потенциального клиента регистрируется в Журнале учёта граждан, нуждающихся в предоставлении социального обслуживания на дому. Особенности содержания и формуляра этого учетного документа, включая недостатки, аналогичны рассмотренному выше журналу регистрации обращений. Текстовая часть документа формализована; она представлен в виде таблицы, образец которой приведен в приложении к стандарту Самарской области от 6 октября 2009 г. (см. выше). Таблица содержит следующие поля: номер, ФИО, дат рождения, домашний адрес, телефон, категория, отделение учреждения, дата постановки на учет, примечание (дата принятия на обслуживании, либо причина снятия).

Следующим этапом бизнес-процесса является получение от клиента документов, необходимых для заведения его личного дела. Для этого требуются следующие документы:

• личное заявление потенциального клиента учреждения или его законного представителя;
• документ, удостоверяющий личность потенциального клиента, клиента учреждения;
• вид на жительство (для иностранных граждан);
• заключения лечебно-профилактического учреждения о состоянии здоровья и отсутствии у потенциального клиента, клиента учреждения медицинских противопоказаний к предоставлению социального обслуживания на дому (бактерио- и вирусоносительство, хронический алкоголизм, карантинные инфекционные заболевания, активные формы туберкулеза, тяжелые психические расстройства, венерические заболевания);
• справки, свидетельства, удостоверения или другие документы установленного образца о праве потенциального клиента, клиента учреждения на получение мер социальной поддержки в соответствии с действующим законодательством (для получения социального обслуживания на дому в преимущественном порядке);
• документы о доходах клиента учреждения;
• индивидуальная программа реабилитации инвалида, выданная учреждением медико-социальной экспертизы (если она разработана);
• акт обследования материально-бытового положения.

После формирования личного дела клиента начинается собственно этап предоставления (реализации) социальной услуги. В состав личного дела, как отмечено выше, входит акт, содержащий результаты обследования материально-бытового положения потенциального получателя услуг. Он является основанием для принятия решения о необходимости постановки или отказе в надомном обслуживании. При составлении актов в учреждении используется продольная схема расположения заголовочных реквизитов. Подчеркнем, что отсутствуют обязательные реквизиты: «регистрационный индекс» и «место составления»; последнее, впрочем, вполне допустимо, поскольку место создания можно идентифицировать по наименованию учреждения. Текст акта составляется по трфарету, который существенно отличается о типовой формы, приведенной в приложении №7 к Административному регламенту по предоставлению государственной услуги, утв. 08 июня 2010 г.

Основная часть текста содержит сведения о клиенте, которые разделены на пять категорий: общие сведения, жилищные условия и имущественное положение, семейное положение и др. Эта часть текста по форме представления является анкетой. Постоянной информацией, которая заранее фиксируется в бланке (шаблоне), является признак: ФИО, дата подачи заявления, цель обращения, адрес регистрации, общий трудовой стаж, время выхода на пенсию, обстановка в квартире, наличие вредных привычек, наличие подсобного хозяйства, среднедушевой доход и т.д. Переменной информацией, вводимой рукописно при составлении акта, является значение признака. Вторая часть текста представляет собой «заключение обследователя», в котором социальный работник формулирует вывод о том, нуждается ли заявитель в надомном обслуживании. В этом разделе характеризуется состояние его здоровья; перечисляются операции, которые он может выполнять, получаемые выплаты и т.д. Заметим, что выявленные в учреждении акты подписаны одним должностным лицом («обследователем»). Между тем, один из существенных признаков акта состоит в том, что он составляется и удостоверяется комиссией.

Решение о предоставлении социальных услуг на дому, принятое по результатам «актированного» обследования, фиксируется в заявлении на получение социальных услуг. Решение представляет собой, как правило, стандартную формулировку: «принять по положению»; заверяется подписью и датируется. Ниже располагается отметка об ознакомлении, включающая типовую формулу (зафиксированную в бланке) – «с порядком предоставления социального обслуживания… ознакомлен» и подпись заявителя.

Социальное обслуживание предполагает установление правоотношения между организацией и клиентом и осуществляется на договорной основе. Параметры социальных услуг (содержание, объем, периодичность) являются предметом соглашения. Поэтому в оформлении социальной услуги важнейшим этапом является заключение и составление договора. Договор определяет взаимные обязательства и права сторон и, в целом, играет организующую роль в реализации услуги (это организационно-правовой документ). Особенностями договора как документа является исключительное разнообразие видов и разновидностей (он представлен в большинстве систем документации); трудоемкий и многоэтапный порядок подготовки; необходимость владения юридической техникой для его корректного составления; наличие значительного количества документов, сопровождающих заключение и исполнение договора. Договор характеризуется продолжительным, «многостадийным» жизненным циклом и – по этой причине дифференцированным формуляром, включающим различные по назначение реквизиты (служебные отметки, атрибуты аутентификации и др.). Весь бизнес-процесс документирования социальной услуги можно рассмотреть в контексте подготовки, заключения и реализации условий договора. С этой точки зрения заявление клиента представляет собой «вызов на оферту», проект договора – оферту, а его подписание клиентом – акцептование; другие документы (см. ниже) сопровождают исполнение договора. Заключение и оформление договора может осуществляться как в учреждении, так и на дому у потенциального клиента. Договор составляется на основе трафарета, поэтому данная процедура выполняется оперативно; согласно Административному регламенту по предоставлению услуги (утв. 08.10.2010 г.), она должна занимать не более 15 мин. Композиция текста типовая; в преамбуле приводятся наименования и условные обозначения сторон, основание их полномочий и сведения о «потребителе»: адрес проживания, паспортные данные. Заметим, что в административно-хозяйственной практике более распространено включение сведений о клиенте в заключительную часть договора. Основная часть состоит из четырех частей: предмет договора; порядок и условия оказания и получения социальных услуг; ответственность сторон; прочие условия. Состав разделов отличается от формы примерного договора на предоставление социального обслуживания на дому (приложение 10 к Административному регламенту от 08.10.2010 г.), имеющего следующую структуру: предмет договора; порядок оказания и получения социальных услуг, их оплата; ответственность сторон; срок действия договора; порядок разрешения споров, прочие условия. Большинство договоров в Центре социального обслуживания ежегодно пролонгируются. При этом на оборотной стороне договора делается запись: «договор пролонгирован до…»; далее приводятся адрес и реквизиты учреждения, подписи сторон.

Подробная характеристика объекта соглашения содержится в Перечне согласованных социальных услуг, который является обязательным приложением к договору.

Перечень – это информационно-справочный документ, содержащий систематизированное перечисление предметов, лиц, работ или – в данном случае – услуг. Для него типичной является табличная форма, позволяющая наглядно представить взаимосвязь между объектами и их признаками, свойствами, характеристиками. Табличная часть Перечня согласованных социальных услуг имеет следующую форму:

Недостатками в оформлении документов является отсутствие нумерации столбцов и несоблюдение полей – правая и левая границы таблицы совпадают с краями листа. Реквизитная часть перечней согласованных социальных услуг представлена только наименованием вида документа и заголовком к тексту. Отсутствуют обязательные реквизиты, в том числе состав удостоверения: наименование организации, дата, регистрационный номер, место составления, гриф утверждения, подпись. Это лишает документы официального статуса, т.е. юридической силы.

Заключение и расторжение договора фиксируется в журнале приема в учреждение социального обслуживания и прекращения предоставления социального обслуживания на дому. Его основная часть, как и в других учетных документах, представлена таблицей, расположенной на двух листах «амбарной» тетради.
Первый лист:

Второй лист:

Социальная работа, выполненная по договору, также фиксируется в учетных формах - журнале представителя учреждения и журнале клиента. Журнал представителя учреждения ведет каждый «низовой» социальный работник, непосредственно выполняющий обслуживание на дому. Центр социального обслуживания закрепляет за клиентом своего сотрудника, предусматривая в ряде случаев возможность его замены. Так, в случае временного отсутствия представителя учреждения по болезни или иной причине, заказанные социальные услуги клиенту оказывает другое должностное лицо по удостоверению работника социальной службы либо другому документу, подтверждающему его полномочия на выполнение услуг по договору.

Журнал представителя учреждения оформлен с титульным листом, на котором указано наименование вида документа, год и номер. Табличная часть документа выглядит следующим образом:

После текста в правом нижнем углу располагаются ФИО представителя учреждения, ниже - № отделения; в следующей строке - даты начала и окончания ведения журнала.

Кроме того, каждый представитель социального учреждения ведет журнал клиента. Порядок его оформления аналогичен другим учетным журналам. Основной частью документа является следующая таблица:

Эта форма журнала является внутриорганизационной, локальной. Ведомственная типовая форма, приведенная в государственном стандарте Самарской области «Предоставление социального обслуживания гражданам пожилого возраста и инвалидам» (утв. 06.10.2009 г.), содержит поле «ФИО или персональный код клиента» (под №2) и не предусматривает графу «подпись представителя учреждения».

Ниже таблицы у правого поля указывается фамилия, имя и отчество клиента, далее - ФИО представителя учреждения, № отделения, дата начала и окончания ведения журнала. Согласно вышеназванному стандарту, эти сведения должны приводиться в заголовочной части документа.

Сводным учетным документом является талон статистического учета. Он ежемесячно заполняется заведующим отделением социального обслуживания на дому на каждого клиента и хранится по месту составления. В «шапке» документа содержится наименование вида документа, следующие строки - ФИО клиента и его персональный код. Табличная часть имеет следующую структуру:

Характерно, что форма этого документа, рекомендованная региональным стандартом, предусматривает гораздо более ограниченный состав сведений: дата заключения договора или дополнительного соглашения; доход (среднедушевой доход), условия оплаты; сумма оказанных месяц социальных услуг, всего (гарант./доп.); степень нуждаемости, кол-во баллов; перечень оказанных гарантированных услуг.

Талон статистического учета не имеет юридически значимых реквизитов; он не авторизуется, не требует регистрации и т.д. С делопроизводственной (т.е. традиционной) точки зрения этот документ не имеет юридической силы, хотя в процессе социального обслуживания он часто выполняет правовую функцию.
Подводя итоги, отметим, что при анализе порядка документирования вида деятельности (бизнес-процесса) одной из главных задач является выявление в нем общего и особенного. Документация по социальному обслуживанию представлена в основном специализированными разновидностями распространенных управленческих документов: договор, приказ, акт, заявление, план, отчет и т.д. Наряду с ними функционируют специфические документы, в том числе не соответствующие – по причине отсутствия состава удостоверения – делопроизводственным критериям «полноценного» (юридически значимого) документа (талон статистического учета и др.). Порядок документирования социального обслуживания регламентирован региональными актами: государственным стандартом Самарской области «Предоставление социального обслуживания на дому гражданам пожилого возраста и инвалидам (за исключением детей-инвалидов), утв. 6 октября 2009 г. (в ред. от 14.06.2011 г.) и Административным регламентом по предоставлению государственной услуги (утв. приказом министерства здравоохранения и социального развития Самарской области от 08.10.2010 г. № 1249). Тем не менее, на локальном уровне требования этих документов существенно дополняются, «модифицируются», выполняются избирательно. В Центре социального обслуживания г.о. Сызрань отсутствуют отдельные документы, предусмотренных стандартом и регламентом: протокол заседания комиссии по оценке индивидуальной нуждаемости граждан в предоставлении отдельных форм социального обслуживания, журнал учета деятельности комиссии по оценке индивидуальной нуждаемости граждан в предоставлении отдельных форм социального обслуживания, уведомление о прекращении социального обслуживания на дому. Формы документов, используемые в учреждении, также являются локальными разработками, отличающимися от ведомственных образцов. Уровень унификации (важнейший критерий совершенства) документов, реализующих социальные услуги, достаточно высок; текстовая часть всех документов имеет унифицированную (трафарет, таблица, анкета или их сочетание) форму. Тем не менее, по методам реализации документирование основной деятельности Центра социального обслуживания носит рутинный характер. Документы и их бланки используются в бумажном виде; «экранная» форма документов почти не применяется. Самой «продвинутой» формой использования электронных технологий является ведение в каждом отделении социального обслуживания базы данных по клиентам. Она создается в табличной процессоре Excel и включает следующие графы: Ф. И. О., год рождения, адрес, телефон, категория, инвалидность, паспортные данные, родственники, № отделения, Ф. И. О. социального работника, дата принятия. Секретарь учреждения ведет сводную таблицу, содержащую информацию по 21 отделению социального обслуживания. При снятии с клиента с обслуживания этот факт фиксируется в первичной и сводной базе данных с указанием причины снятия. Наиболее «машиноориентированными» документами учреждения, удобными для перевода в электронный формат, являются учетные журналы. Они имеют табличную форму и могут функционировать как электронные базы данных. Таким образом, направлениями совершенствования специального делопроизводства в ГУ СО «Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов» является, во-первых, сокращение бумажных операций; во-вторых, более полное выполнение ведомственных правил документирования, поскольку требования Административного регламента (утв. 08.10.2010) является обязательными.