Категории документов в законотворческом процессе

А.В.Ермолаева, д.и.н., зав. кафедрой ДОУ Поволжского ин-та управления им. П.А.Столыпина

Законотворческий процесс характерен для деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти, функцией которых является подготовка основных документов государства и региона. Отличительной чертой данного процесса является строго регламентированная процедура, состоящая из определенных стадий (этапов). Наличие специальной процедуры разработки еще раз подчеркивает утверждение, что закон является особым видом нормативного документа.

Реализация каждой стадии законотворческого процесса должна быть отражена в соответствующем комплексе документов, на основании которых и подтверждается его легитимность. В соответствии с последовательностью стадий разработки законодательного акта, установленных в законодательном органе, структурируются и соответствующие разделы их регламентов, в которых содержится процедура реализации каждого из этапов.

Именно в регламентах имеются указания на наличие того или иного вида документа (или документированной информации), что свидетельствует о необходимости документального оформления соответствующей процедуры. При этом следует отметить влияние регламента нижней палаты Федерального собрания - Государственной Думы на содержание регламентов законодательных органов субъектов РФ.

Однако назначение регламента как организационно-нормативного документа законодательного органа не позволяет отразить всего многообразия применяемых видов и разновидностей документов, порядка их разработки, способов документирования и внешней формы. Между тем, продолжительность законотворческого процесса, а в последующем необходимость подтверждения его легитимности, все острее выявляет проблему упорядочивания состава документов, решение которой связано с решением задачи по их классификации.

Так, например, определенная попытка классифицировать документы, сопровождающие законотворческий процесс, предпринята в Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). В Регламенте делопроизводства и документооборота Государственного собрания содержится специальная глава «Категории документов».

 Согласно указанной статье при работе с проектами законов все документы подразделяются на три категории (см. табл. 1).

Таблица 1
Категории документов,
сопровождающие законотворческий процесс

Как известно, в теории документоведения классификация документированной информации производится по различным основаниям: по назначению, времени создания, способу изготовления, наименованию вида, способу фиксации информации, степени сложности, степени гласности, юридической силе, срокам исполнения и хранения, происхождению, степени унификации и другим признакам.

Приведенный выше перечень категорий документов свидетельствует об отсутствии в каждой из них выделения какого-либо приоритетного основания и необходимости проведения повторной классификации. В этих целях рассмотрим, какие основания классификации могут быть применимы для документов, сопровождающих законотворческий процесс, и какие категории следует выделить.

Несомненно, что для обеспечения легитимности законотворческого процесса чрезвычайно важным является определение состава документов, представляющих категории подлинников и копий, подлинников и проектов, что непосредственно связано с их юридической силой.

Однако данная проблема представляется значительно глубже, поскольку в законодательных актах наряду с термином «документ» используются такие термины как «материалы», «информация». Широкое применение этих понятий в качестве синонимов термину «документ» свидетельствует о введении их в терминосистему законотворчества.

Так, например, ст. 89 Арбитражного процессуального Кодекса РФ закрепляет следующее положение: «1. Иные документы и материалы допускаются в качестве доказательств, если содержат сведения об обстоятельствах, имеющих значение для правильного рассмотрения дела. 2. Иные документы и материалы могут содержать сведения, зафиксированные как в письменной, так и в иной форме. К ним могут относиться материалы фото- и киносъемки, аудио- и видеозаписи и иные носители информации, полученные, истребованные или представленные в порядке, установленном настоящим Кодексом. 3. Документы приобщаются к материалам дела и хранятся в арбитражном суде в течение всего срока хранения дела».

В данном контексте термины «документ» и «материалы» применяются в качестве синонимов, поскольку и те и другие, представленные на любых носителях, могут быть использованы «в качестве доказательств».

Более распространенным является использование терминов «материалы» и «информация» в словосочетаниях. Например: «материалы информационного характера»; «следующая информация», «следующие материалы», используемые перед соответствующим перечнем необходимых сведений, который может включать как документированную, так и недокументированную информацию. При этом следует подчеркнуть, что термин «материалы» может использоваться только во множественном числе и означает неопределенное множество материальных носителей с зафиксированной информацией.

Использование рассматриваемых терминов особенно характерно при регламентации процедур законотворческого процесса, содержащихся как в регламентах законодательных органов, так и в их инструкциях по делопроизводству. Так, например, в Инструкции по делопроизводству Государственной Думы в разделах, посвященных так называемому «общему делопроизводству», как в их наименованиях, так и в содержании используется исключительно термин «документ». Термин «материалы» появляется при регламентации соответствующих процедур, связанных с законотворческим процессом. Из-за отсутствия установленных критериев дифференциации для данных категорий в Инструкции определяется единый порядок как для их создания, так и организации работы, что, в конечном итоге, приводит к восприятию данных терминов в одном значении.

Анализ состава «документов и материалов» свидетельствует о том, что в данном пакете присутствуют растиражированные проекты документов, подготовленные для обсуждения и принятия на заседании, а также копии документов (официальных писем, заключений и т.д.), относящихся к конкретному вопросу, что в целом на практике обозначается как «раздаточный материал».

Гораздо больше возникает вопросов в отношении «документов и материалов информационно-справочного характера». В практической деятельности законодательных органов данный комплекс информационных ресурсов может (и должен) содержать как официальные документы к законопроектам от различных субъектов (заключения, отзывы на законопроект, предложения, поправки), так и аналитические обзоры, статистические данные, и пр. При этом к последним возможно применить обобщенный термин «материалы», поскольку, с позиций документоведения, к их оформлению не предъявляются требования аналогичные оформлению официальных документов.

Однако о единстве интерпретации указанных терминов свидетельствует норма, согласно которой «подлинники документов и материалов информационно-справочного характера… хранятся в отделе организационного обеспечения заседаний Государственной Думы в течение одного месяца с начала очередной сессии и затем передаются в отдел архивных документов Государственной Думы». Опасность подобной трактовки заключается в том, что из-за отсутствия четких характеристик и требований, предъявляемых, прежде всего, к составу и оформлению информационно-справочных документов, сопровождающих процедуру разработки законодательных актов, стирается грань между документированной и недокументированной информацией. В результате при разработке законодательных актов может использоваться неидентифицируемая информация, которая воспринимается как основание для выработки решений и на практике представляет аналогичную ценность наравне с реальными документами что, в конечном итоге, сказывается на формировании их документных систем.

Выделение категорий документов и материалов, подлинников и копий, следует констатировать уже при регламентации первой стадии законотворческого процесса – оформлении законодательной инициативы.

В свою очередь документы, оформляющие стадию законодательной инициативы, можно отнести к категории первичных документов, на основании которых в последующем осуществляется подготовка проекта закона в законодательном органе для его принятия в соответствующих чтениях. Однако законотворческий процесс может быть закончен уже на данной стадии, если по результатам обсуждения законодательный орган не примет законодательную инициативу к рассмотрению.

В целом категория первичных документов представлена достаточно широко и, в свою очередь может быть классифицирована на внутренние и внешние, различаться как по авторскому принципу, так и по видовому составу. В основном данная категория включает информационно-справочные документы. К данной категории относятся поправки к законопроекту, которые оформляются на определенной стадии законодательного процесса (между первым и вторым чтениями), и, в конечном итоге, аккумулируются в таблице поправок, прилагаемой к проекту закона, подготовленному ко второму чтению.

Кроме того, регламентами всех законодательных органов выделяется такой вид документа как заключение на законопроект, авторами которого являются различные субъекты (Правительство РФ (для федерального уровня) высшие должностные лица (для субъектов РФ); профильные и иные комитеты законодательного органа; правовые управления аппаратов законодательных органов).

Существующие при органах законодательной власти субъектов Федерации информационно-аналитические службы обеспечивают депутатский корпус необходимой информацией. Следует отметить, что как разновидность стратегической информации аналитические документы, в отличие от научных трудов, со временем утрачивают свою ценность. В связи со стремительными изменениями в политической, экономической, социальной обстановках в Российском обществе их ценность падает приблизительно на 10% в месяц. По мнению специалистов, ценность аналитических материалов, предназначенных для сопровождения законотворческого процесса, через полгода сокращается почти наполовину, а через год уменьшается на 3/4.

Тем не менее, в ходе своей работы данные подразделения могут заниматься анализом и обобщением законотворческой деятельности других субъектов Федерации. Анализ предшествующего опыта важен и полезен в связи с тем, что законодательные органы субъектов Федерации в разные периоды времени принимают законы, которые, фактически регулируют аналогичные вопросы и сферы жизнедеятельности их регионов. Поэтому опыт реализации законодательных актов соседних регионов может быть представлен в виде соответствующих аналитических документов или концепций законов, что фактически является начальным этапов разработки его проекта.

Поскольку одной из особенностей законотворческого процесса является коллегиальный способ принятия решений, проведение заседаний законодательных органов обуславливает выделение в отдельную категорию так называемых «процедурных документов». Данные документы составляют основу документации, сопровождающей законотворческий процесс, и подлежат постоянному хранению наряду с принятым законом. Поэтому категория процедурных документов занимает особое место и при классификации в соответствии со сроками хранения.

Особое место среди них занимают протоколы и стенограммы заседаний коллегиального органа. Основное назначение протокола – зафиксировать де-юре факт состоявшегося обсуждения вопроса, находящегося в исключительной компетенции законодательного органа на его заседании (сессии), а в постановляющей части – факт принятия документа (постановления), в котором изложено волеизъявление депутатского корпуса.

Собственно ход обсуждения вопросов, вынесенных на заседание законодательного органа, содержится в стенограмме, которая, в свою очередь, может быть классифицирована как по внутренним связям, так и по способам документирования.

Так, стенограмма непосредственно связана с протоколом заседания, по отношению к которому является первичным документом.

Комментируя способы документирования, применяемые для отражения законотворческого процесса, следует напомнить первоначальное значение понятия «стенограмма», а, точнее определение трех взаимосвязанных терминов: «стенограмма – стенографическая запись какого-либо доклада, речи и т.п.»;

стенографический – 1. записанный по способу стенографии; 2. (в переносном смысле) совершенно точный, буквальный»; «стенография [гр. узкий, тесный + …графия] – скоростное письмо, основанное на применении специальных систем знаков и сокращений слов и словосочетаний, позволяющее вести синхронную запись устной речи и рационализировать технику письма».

Таким образом, приведенные определения свидетельствуют об однозначной трактовке стенограммы как специальной «зашифрованной» рукописной записи, которая должна подлежать «расшифровке». Однако аналогичное наименование имеет и «расшифровка» такой записи, за качество которого отвечал исполнитель – автор стенограммы и ее «перевода». Данное совмещение присутствует в следующем определении: «Стенограмма (от греч.stenos-узкий, тесный, gramma - запись, письменный знак) определяется как дословная запись устной речи с помощью стенографии; расшифрованный текст такой записи». В этих целях в советских государственных учреждениях была разработана унифицированная форма стенографических тетрадей, предусматривающая идентификацию времени, места проведения заседания, вида заседания, системы стенографии и исполнителя, а расшифрованные стенограммы подлежали визированию исполнителем.

В настоящее время при документировании заседаний органов государственной власти этот способ записи информации в его истинном, первоначальном значении фактически не используется. В начале 90-х годов широкое распространение получила фонозапись. В частности, в Государственной Думе под стенограммой подразумевается звукозапись, которая расшифровывается и печатается. В данном случае речь, конечно, не идет о той расшифровке, которой подлежит стенографическая запись, а только о переносе текстовой информации с одного вида носителя на другой. Позднее в работе законодательной ветви власти все активнее стала использоваться аудиовизуальная запись. В результате появилась и соответствующая терминология: «звуковые стенограммы» и «видеостенограммы заседаний законодательных органов». Поскольку данные виды носителей содержат информацию о принятии законов, в ряде субъектов Федерации для них был установлен постоянный срок хранения.

Отсутствие необходимости осуществлять «расшифровку» текстов в ряде регионов восприняли как основание для отмены стенограммы как письменного документа.

В частности, в Саратовской областной Думе четвертого созыва с введением аудиовизуальной записи не оформлялись стенограммы нескольких заседаний, что сразу же отразилось на оперативной деятельности депутатского корпуса. Кроме того, обозначились вопросы, связанные с текущим и последующим хранением информации на различных носителях, поскольку, согласно протоколу заседания законодательного (представительного) органа, стенограмма является его приложением.

Не умаляя значения использования в практической деятельности законодательных органов таких способов документирования как фоно- и аудиозапись, следует обратить внимание на статью 18-ю нового Перечня, согласно которой наряду с протоколами постоянному сроку хранения подлежат и стенограммы, подразумевая под этой нормой и единый носитель для указанных в настоящей статье видов документов. Однако в Перечне отсутствует специальная статья, позволяющая однозначно отнести фоно- и видеодокументы к деятельности органов государственной власти (в том числе законодательной), что и вызывает сомнения при установлении сроков их хранения.

Следует отметить, что, в соответствии со статьей 18-й Перечня аналогичный срок хранения, установленный для протоколов и стенограмм, имеют и постановления.

Постановления являются наиболее распространенным видом документов, издаваемым законодательными органами и, в свою очередь, подлежат классификации и отнесения к той или иной категории документов. Причем, как покажет последующая классификация, не все постановления являются отражением законотворческого процесса.

Прежде всего, данный вид документа следует дифференцировать на постановления нормативного и ненормативного характера.

Так, например, на уровне субъектов Федерации могли приниматься постановления, закрепляющие образование новых территориальных единиц, их переименование, определение статуса, передачи в состав других объединенных муниципальных образований. Постановлениями оформляется передача объектов государственной собственности субъектов Федерации в муниципальную собственность. Очевидно, что постановления по вопросам собственности и административно-территориального устройства носят нормативный характер.

Что касается категории постановлений, имеющих ненормативный характер, то достаточно многочисленную группу составляют постановления, которыми оформляются различные организационные вопросы, в том числе о деятельности самого законодательного органа: образование постоянных комитетов, изменения в их составе, формирование согласительных комиссий, признание депутатскими запросами обращений депутатов, перспективные планы и программы подготовки нормативных правовых актов, графики заседаний законодательного органа и т.д.

Кроме того, отдельную группу представляют постановления, которые используются как форма утверждения и введения в действие других нормативных документов – положений, правил, инструкций, регламентов, программ.

К ним, в определенной степени относится и рассматриваемая нами категория «процедурных» постановлений, которыми оформляется решение законодательных органов о принятии законов. Тем не менее, их следует дифференцировать от иных «утверждающих» постановлений, поскольку их назначение – последовательно отразить весь процесс разработки закона (принятие к рассмотрению, принятие в первом чтении, принятие во втором чтении, отправка на доработку, снятие с рассмотрения и т.д.).

Однако в законодательной ветви власти как федерального, так и регионального уровней отсутствует дифференцированный подход к указанным разновидностям постановлений, который, прежде всего, проявляется при их регистрации, осуществляемой в рамках вида в хронологической последовательности без учета названных категорий. Так, например, по итогам 2010 г. Саратовской областной Думой было принято 538 постановлений. Общее количество принятых законов составило 242. Однако из общего количества постановлений не выделяются «процедурные», оформляющие принятие закона.

Таким образом, в ходе законотворческого процесса выявляется состав документов, позволяющий классифицировать их по общепринятым в документоведении категориям: по авторскому признаку (субъекты правотворчества); по номинальному признаку; по месту создания (внутренние и внешние); по носителям информации; по назначению (нормативные, процедурные, информационно-справочные документы); по стадиям подготовки (проекты и подлинники); по уровню обобщения информации (первичные и вторичные документы); по способу изложения текста (связный текст, таблица). Учитывая наличие постоянных повторяющихся этапов (процедур) в законотворческом процессе возможна классификация документов в комплексы, присущие каждой из стадий и решение актуальной задачи по их унификации. Единообразие, прежде всего, проявляется в установлении определенного видового состава документов, большинству из которых присущи специфические черты, приобретаемые за счет уникальности самого процесса. Владение особенностями их оформления, использование применяемых технологий документирования в том числе и в зависимости от отнесения определенного вида документа к соответствующей категории, в конечном итоге оказывает влияние на легитимность законотворческого процесса в целом.