Разработки ВНИИДАД по управлению электронными документами

В.Ф. Янковая, к. и. н., зам. директора ВНИИДАД

Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) в последние годы неоднократно выполнял работы, связанные с изучением электронных документов, разработкой нормативных и методических основ организации работы с электронными документами в делопроизводстве и организации их архивного хранения.

Еще в 2005 г. было издано научно-методическое пособие М. В. Ларина и О. В. Рыскова «Электронные документы в управлении», в котором была рассмотрена природа электронного документа, обобщен опыт нормативного регулирования работы с электронными документами и опыт применения автоматизированных систем управления документами.

К числу наиболее значимых научно-исследовательских работ, выполненных институтом в предшествующий период, следует отнести разработку нормативных, методических и технологических основ создания, хранения и использования архивных электронных информационных ресурсов — тему, выполненную по федеральной целевой программе «Электронная Россия» в 2007–2008 гг. Целью работы было создание типового нормативного и программного обеспечения модельной системы управления электронным архивом органов государственной власти. Кроме этой работы институтом в 2007–2008 гг. были подготовлены национальные стандарты на базе стандартов ИСО:

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования»;
ГОСТ Р ИСО 23081-1-2008 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Процессы управления документами. Метаданные для документов».
Фактически стандарты распространяются на управление электронными документами и содержат требования к системам управления документами, процессам управления, электронным документам и их метаданным.
В 2009 г. постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477 были утверждены правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, в подготовке проекта которых непосредственное участие принимал ВНИИДАД.
Правила разрабатывались в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ст. 11) и стали первым нормативным документом, в котором были изложены основные принципы организации работы с электронными документами в делопроизводстве органов государственной власти (раздел VI «Особенности работы с электронными документами»).
В настоящее время Правила — единственный нормативный документ, устанавливающий общие требования к организации работы с электронными документами в делопроизводстве федеральных органов исполнительной власти. При разработке VI раздела Правил был сформулирован и реализован важный методологический принцип, в соответствии с которым организация работы с документами на бумажном носителе и электронными документами как в делопроизводстве, так и в архиве, базируется на единой методологии, но разных технологиях.
К наиболее важным положениям Правил, имеющим методологический характер, относятся следующие положения:
- электронные документы создаются, обрабатываются и хранятся в системе электронного документооборота федерального органа исполнительной власти;
- для подписания электронных документов федерального органа исполнительной власти используются электронные цифровые подписи , сертифицированные в установленном порядке;
- для учета и поиска документов в системе электронного документооборота федерального органа исполнительной власти используются обязательные сведения о документах (перечень обязательных сведений о документах, включаемых в СЭД, приведен в приложении к Правилам), и могут использоваться дополнительные сведения о документах;
- при передаче поступивших электронных документов на рассмотрение руководителя федерального органа исполнительной власти, направлении электронных документов в структурные подразделения и ответственным исполнителям федерального органа исполнительной власти, отправке электронных документов и хранении электронных документов вместе с электронными документами передаются (хранятся) их регистрационные данные;
- прием и отправка электронных документов осуществляются службой делопроизводства федерального органа исполнительной власти;
- исполненные электронные документы систематизируются в дела в соответствии с номенклатурой дел федерального органа исполнительной власти; при составлении номенклатуры дел указывается, что дело ведется в электронном виде (сроки хранения электронных документов соответствуют срокам, установленным для аналогичных документов на бумажном носителе).
С 2009 г. по настоящее время институт в рамках ФЦП «Культура России» ежегодно проводит работу по мониторингу документооборота в федеральных органах исполнительной власти. В рамках выполнения этой работы осуществляется сбор и анализ данных о динамике объемов документооборота в органах власти, а также анализируются изменения качественных параметров документооборота: состав документов (на бумажном носителе и электронных документов), применение электронной подписи, выявляются и изучаются проблемы перехода на безбумажный документооборот, межведомственное электронное взаимодействие, а также проблемы, связанные с применением систем электронного документооборота.
В частности, данные, полученные в 2013 г. (за 2012 г.), показывают, что впервые за весь период наблюдения произошло сокращение числа документов на бумажном носителе, полученное главным образом за счет взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с вышестоящими органами власти (администрация Президента Российской Федерации, аппарат Правительства Российской Федерации) и взаимодействия центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти с их территориальными подразделениями в субъектах Российской Федерации. При этом отмечается существенное увеличение объемов электронных документов, передаваемых по системе МЭДО, при взаимодействии федеральных органов с подведомственными подразделениями в субъектах Российской Федерации и при организации внутренней деятельности. Из 63 федеральных органов исполнительной власти, данные которых использовались в исследовании, 17 полностью перешли на безбумажный документооборот во внутренней деятельности, исключив тем самым внутреннюю переписку в виде документов на бумажном носителе. Таким образом, электронные документы уже стали существенным фактором, влияющим на сокращение объемов документации на бумажном носителе.
Значимыми для института и важными для всех специалистов в сфере делопроизводства и архивного дела являются подготовленные институтом словарь терминов «Управление документами» и проект ГОСТ Р 7…. «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», находящийся на утверждении в Росстандарте. Оба документа содержат терминологию в области управления документами, в том числе отражающую процессы управления электронными документами. Это такие термины, как электронный документ, метаданные, конвертация, миграция, формат файла, электронный документооборот и др. В отличие от стандарта, включающего только основную терминологию предметной области, словарь содержит основной корпус активно употребляемых специалистами терминов.
В 2007 г. приказом Минкультуры России от 18.01.2007 № 19 были утверждены Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, ставшие нормативной основой деятельности государственных и муниципальных архивов.
Архивы организаций до настоящего времени не имеют нормативного документа, определяющего порядок хранения документов и порядок передачи документов на постоянное хранение в государственные и муниципальные архивы. По этой причине в 2010–2012 гг. ВНИИДАД был подготовлен проект правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных органах, органах местного самоуправления и организациях. В 2013 г. проводилась доработка проекта этого документа с учетом замечаний, высказанных архивными учреждениями Российской Федерации. Предполагается, что после доработки проекта с учетом подготовленных в 2012–2013 гг. рекомендаций по организации хранения электронных документов в архивах организаций, о которых будет сказано ниже, названные правила будут представлены на утверждение в Минкультуры России.

Результатом работы ВНИИДАД в 20012–2013 гг. являются проекты двух документов:
рекомендации по комплектованию, учету и организации хранения электронных архивных документов в архивах организаций;
рекомендации по комплектованию, учету и организации хранения электронных архивных документов в государственных и муниципальных архивах.
Цель разработки рекомендаций — создание единой методической и методологической основы организации работы с архивными электронными документами в архивах органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и негосударственных организаций, а также в государственных и муниципальных архивах, включая организацию хранения, комплектования и учета электронных документов, основываясь на требованиях российского законодательства в сфере архивного дела, с учетом тенденций развития информационных технологий в условиях перехода к межведомственному электронному взаимодействию.
Рекомендации распространяются на управленческие электронные документы, которые создаются, обрабатываются и хранятся в информационных системах организации, подлежат хранению в архиве организации в порядке и в течение сроков, установленных для аналогичных документов на бумажном носителе, а также на электронные документы, подлежащие передаче на хранение в государственные (муниципальные) архивы.
Рекомендации разработаны с учетом положений Федерального закона от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477, и других нормативных правовых актов в сфере информации, документации, архивного дела.
При разработке рекомендаций учитывались положения национальных стандартов Российской Федерации и стандартов Международной организации стандартизации (ИСО):
ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования.
ГОСТ Р ИСО 23081-1-2008. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Процессы управления документами. Метаданные для документов.
ГОСТ Р 53898-2010. Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению.
ГОСТ Р 54471-2011/ISO/TR 15801:2009. Системы электронного документооборота. Управление документацией. Информация, сохраняемая в электронном виде. Рекомендации по обеспечению достоверности и надежности.
ГОСТ Р 54989-2012/ISO/TR 18492:2005. Обеспечение долговременной сохранности электронных документов.
ISO 19005-1:2005. Управление документацией. Формат файлов электронных документов для долгосрочного сохранения. Часть 1: Использование формата PDF 1.4 (PDF/A-1) (Document management - Electronic document file format for long-term preservation – Part 1: Use of PDF 1.4 (PDF/A-1).
В проектах рекомендаций предложено два подхода к организации передачи и хранения архивных электронных документов в архивах организаций, государственных и муниципальных архивах: передача и хранение электронных документов на физически обособленных материальных носителях и передача электронных документов по информационно-телекоммуникационным каналам с последующим хранением на серверах архива организации, государственного (муниципального) архива.
Особенностью архивного хранения электронных документов является то, что в архиве организации, государственном или муниципальном архиве электронные документы хранятся в двух идентичных экземплярах, которые в рекомендациях обозначаются как основной и рабочий экземпляры. Основной экземпляр является эталонным и используется в исключительных случаях, например, для создания рабочего экземпляра взамен вышедшего из строя экземпляра. Рабочий, как это и следует из его названия, является тем экземпляром, который используется в архиве во всех случаях, когда необходимо воспроизвести электронный документ или изготовить копии электронного документа для предоставления пользователям.
Рекомендациями предусмотрено, что при подготовке электронных документов к передаче на хранение в архив организации проводится их конвертация в формат архивного хранения PDF/A-1, после чего формируются контейнеры электронных документов.
Контейнер электронного документа — это сжатая папка (zip-архив), включающая:
электронный документ в формате PDF/A-1;
метаданные документа в формате XML;
файл (файлы) отсоединенных электронных подписей.
Поскольку электронные подписи на момент передачи электронных документов на хранение в архив организации, а по истечении установленного времени, — в государственный или муниципальный архив, будут недействительны и не смогут обеспечить целостность документа, рекомендациями предлагается использование технология хеш-кодирования для вычисления контрольной суммы контейнера электронного документа.

Рекомендациями также предусмотрено, что в случае изменения программно-аппаратной среды и выхода из употребления компьютерных форматов, повреждения носителя архив организации (государственный или муниципальный архив) проводит работу по конвертации электронных документов в новые форматы и/или миграции на новые носители.

Кроме того, в разделах рекомендаций содержатся положения об организации хранения электронных документов в архиве, обеспечении сохранности электронных документов, хранящихся в архиве, учета и использования электронных документов, а также порядок передачи документов из архива организации в государственный или муниципальный архив. Важно, что архивы, осуществляющие хранение электронных документов, должны иметь соответствующее оборудование и программные средства для проведения необходимых работ: проверки воспроизводимости электронных документов, проведения конвертации и миграции, копирования электронных документов и др., а также специалистов-архивистов, имеющих специальную подготовку в области информационных технологий.

Еще одной темой, выполненной институтом в 2013 г., была тема «Архивоведческие и документоведческие функциональные требования к информационным системам, обеспечивающим электронный документооборот в процессе внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти». Известно, что в настоящее время на рынке программных продуктов для делопроизводства представлено несколько десятков различных систем, обеспечивающих электронный документооборот; различные системы используются и в федеральных органах исполнительной власти. Требования к информационным системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, учитывающих в том числе необходимость обработки посредством данных систем служебной информации ограниченного распространения, утвержденные приказом Минкомсвязи России от 2 сентября 2011 г. № 221, в разделе II «Описание процессов документационного обеспечения управления в СЭД ФОИВ» содержат далеко не полное описание требований к функциональным возможностям систем, оставляя за рамками требования к составу метаданных документов, необходимых для управления аутентичными, целостными, достоверными и пригодными для использования документами на протяжении их жизненного цикла в делопроизводстве и на стадии их архивного хранения (от архива организации до государственного или муниципального архива).

В результате выполнения данной темы дано описание основных процессов управления документами в СЭД в рамках жизненного цикла документов, сформулированы общие принципы и требования, предъявляемые к СЭД, а также дана схема классификации и организация дел, установлены требования к прикладным функциям СЭД, требования к информационному обеспечению СЭД, требования к использованию электронной подписи, к поиску информации и представлению информации и отчетности, требования к контролю информации в СЭД, к организации хранения информации в СЭД, к администрированию и управлению полномочиями в СЭД, требования к функционированию СЭД, к ролевой модели и обучению пользователей.

В отдельном приложении к отчету по теме дано описание состава полей входных форм (регистрационно-контрольных карточек документов, карточек классификаторов и справочников, входящих в состав проектируемой системы), обеспечивающих идентификацию различных групп документов и управление ими на протяжении жизненного цикла документов в СЭД, определяется функциональное назначение сведений о документах, включаемых в СЭД. При описании полей входных форм предусматривается возможность интеграции документа в информационную систему архива организации, а затем в информационную систему государственного или муниципального архива, если документ подлежит постоянному хранению в соответствующем архиве.

ВНИИДАД на протяжении ряда лет сотрудничает с фирмами-разработчиками программного обеспечения для делопроизводства и архивов, в частности, это ЗАО «АльтСофт» (Санкт-Петербург) и ООО «АС-Архив» (Москва), специалисты которых привлекаются для участия в научно-исследовательских работах.
Кроме того, в 2013 г. ВНИИДАД совместно с фирмой «АС-Архив» начата реализация проекта создания комплекса информационных систем, обеспечивающих управление электронными документами в процессе деятельности ВНИИДАД и хранение архивных электронных документов (на базе архива ВНИИДАД).

В результате изучения современных подходов к управлению, классификации и хранению документов в электронном виде сформулирована концепция создания цифрового хранилища электронных документов (ЦХЭД) как организационно-правовой структуры, формируемой в целях создания единого пространства юридически значимых электронных документов, включая их физическое размещение и обеспечение неизменности, сохранность, доступности в рамках утвержденной политики безопасности.

В настоящее время определены требования к функционалу комплекса автоматизированных информационных систем, проведена технико-экономическая оценка технических средств, сформирован программно-аппаратный комплекс для реализации функционирования автоматизированных систем, выполнены совместные разработки по основным направлениям и задачам внедрения СЭД и архива организации.

В рамках совместных работ планируется ввод в действие автоматизированных систем по организации коллективной работы над проектами управленческих документов и документов, создаваемых в ходе научно-исследовательской работы; организации образовательной и учебно-методической работы в системе дополнительного образования и повышения квалификации; организации информационной работы; организации работы сайта института.