Роль нормативных актов при внедрении информационных технологий в социальном управлении

• Проблемы внедрения электронного правительства (ЭП)

• Проблемы ИТ, используемых в социальном управлении города

• Необходимость обязательной регламентации процессов внедрения ИТ

После утверждения государственной программы Российской Федерации «Информационное общество»1 применение информационных технологий (ИТ) в государственном управлении значительно возросло. Во всех технологически развитых странах это является стратегически важным направлением повышения эффективности государственной власти в стране.

В настоящее время множество государственных и муниципальных услуг оказываются в электронном формате. Определенные услуги можно получить в режиме «онлайн». Например, гражданам можно быстро и с наименьшими издержками оформить загранпаспорт, талон техосмотра, записаться на прием к врачу или оперативно получить информацию о своих налоговых задолженностях или неоплаченных штрафах. Перевод государственных и муниципальных услуг в электронный формат — это основа построения электронного правительства (ЭП).

Однако в развитии ЭП России существует еще очень много проблем, и отчасти поэтому в рейтинге стран мира по уровню развития данной программы Россия уступает другим странам. Так, на сегодня Россия находится на 27 месте (из 193), и эта позиция упорно не меняется с 2012 года2. Можно назвать целый ряд причин такого положения дел (рис. 1).

Для того чтобы Россия смогла подняться на верхние ступени «пьедестала», необходимо анализировать проблемы, возникающие при внедрении ЭП, в целом, и отдельных ИТ в частности, и находить пути их преодоления.

Рис. 1. Основные причины «слабого» развития ЭП в России

Работа ЭП приведет к масштабным изменениям в организации управленческого документооборота. При этом процесс сбора информации в органе власти для принятия управленческого решения должен быть максимально упрощен. Здесь как раз главную роль играют используемые ИТ, которые в разных масштабах применяются во всех органах власти. Необходимо подчеркнуть, что успешная реализация государственной программы «Информационное общество» как раз связано с решением задач использования современных информационных и телекоммуникационных технологий всеми органами власти; развитием их технической и технологической основы.

Важно заметить, что ни одна задача не может быть выполнена, если внедрение ИТ не будет осуществлено «снизу» и прежде всего в органах местного самоуправления всех уровней.

В качестве примера рассмотрим ИТ, которые применяются в Социальном управлении города Пензы.

Социальное управление города Пензы (далее — Управление) является органом местного самоуправления. Управление осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими органами местного самоуправления города Пензы, органами исполнительной власти Пензенской области, общественными объединениями и иными организациями.

В Управлении используются следующие элементы ИТ (рис. 2):

1. электронный документооборот на базе Lotus Notes;

2. электронная почта;

3. электронная подпись;

4. сайт;

5. информационные системы:

• аналитическая информационная система «Электронный регистр населения Пензенской области»;

• информационная система оформления удостоверений «Ветеран труда»;

• информационная система автоматизированного учета детей и подростков, находящихся в социально опасном положении «ДЕСОП»;

• автоматизированная система по расчету и начислению субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Все они влияют на организацию и ведение управленческого документооборота.

Делопроизводство Управления осуществляется в соответствии с Инструкцией по делопроизводству, утвержденной приказом начальника Управления от 20.12.2006 № 140 (рис. 3).

Рис. 2. Соотношение пользователей различных ИТ

Сразу можно заметить, что никакие Правила делопроизводства, утвержденные Правительством РФ3, в ней не учтены.

Рис. 3. Титульный лист Инструкции по делопроизводству

Несмотря на то, что в Управлении наряду с обычным документооборотом ведется электронный, в Инструкции по делопроизводству отсутствуют положения о ведении данного документооборота. Также не упоминается и о подписании документов электронной подписью.

В 2015 году в Управление поступило 1988 документов. Из них:

• в бумажном виде — 571 документ,

• через СЭД Lotus Notes — 866 документов,

• через сайт и электронную почту — 362 документа,

• по факсу — 189 документов.

Приблизительно такое же соотношение и в исходящем потоке. Из вышеперечисленных ИТ в Управлении наиболее востребована система электронного документооборота (СЭД).

В качестве программного обеспечения для ведения электронного документооборота в Управлении используется программный продукт Lotus Notes. Данная СЭД была установлена в 2009 году. Первым потребителем этого «продукта» в Пензенской области стало Правительство Пензенской области, а вслед за ним (по его настоятельной рекомендации) и остальные органы власти. Выбор на Lotus Notes пал, скорее всего, потому что на рынке выбор программных продуктов на тот момент был ограничен, а Lotus Notes был одной из самых актуальных и популярных СЭД.

Программное обеспечение (далее — ПО) IBM Lotus Notes сочетает в себе систему электронной почты, средства для совместной работы и бизнес-приложения, с которыми можно работать с использованием единого, полнофункционального рабочего стола. Оно обеспечивает высокую производительность работы как в интерактивном, так и автономном режиме, а также позволяет беспрепятственно получать доступ к ресурсам и связываться с сотрудниками в пределах Управления и через Интернет.

С помощью данного ПО просто и эффективно просматривать входящую корреспонденцию, отслеживать события, которые заносятся в календарь для руководителя.

Применение СЭД позволяет пользователям мгновенно находить нужных служащих и связываться с ними благодаря функции уведомления о присутствии, визитным карточкам и системе обмена мгновенными сообщениями, доступной из папки входящих сообщений и календаря.

Таким образом, у СЭД на базе Lotus Notes есть один большой плюс — она позволяет быстро создать корпоративное хранилище документов и обеспечить базовые процедуры работы с ним. Но наряду с этим есть у данного ПО и большой недостаток: сама по себе Lotus Notes больше ничего не умеет. То есть сделать макет базовыми средствами Lotus можно, а вот реализовать полноценную систему корпоративного документооборота, удовлетворяющую требованиям Правил делопроизводства и ГОСТов, уже не получается. Выбор Lotus Notes в свое время не был обоснован как наиболее подходящей СЭД для решения задач Управления. Поэтому сейчас возникла необходимость либо доработать систему, используя Lotus Notes как инструмент, либо купить специализированное решение.

При этом опять же большим минусом являются дорогие разработчики, покупка, установка и дальнейшее обслуживание данного ПО. Кроме того, устаревшая технология хранения, трудности интеграции с другими системами, чрезвычайно высокие требования к ресурсам при репликации и серверным ресурсам создают в настоящее время проблему периодического «зависания» системы и сбоя данных. Сотрудникам-пользователям этой СЭД приходится постоянно перепроверять входящие документы на предмет времени поступления (т.е. просматривать, когда они пришли по СЭД), «отсеивать» старые документы от только что пришедших. Для этого сотрудник должен иметь соответствующую квалификацию. Как следствие, происходит неоправданная затрата рабочего времени сотрудников.

Опять же большой проблемой является отсутствие в Управлении нормативных актов, регламентирующих работу с электронными документами в СЭД. Применение СЭД отмечено только в должностной инструкции главного специалиста отдела делопроизводства и хозяйственного обеспечения, введенной в 2015 году: «получает и обрабатывает корреспонденцию, поступившую по системе электронного документооборота и делопроизводства» (рис. 4-5).

Рис. 4. Титульный лист Должностной инструкции

При приеме нового служащего именно этот специалист объясняет, как работать с СЭД. Обучение касается приема, отправки корреспонденции, а также приема обращений граждан. Инструкций по работе с СЭД также нет.

Рис. 5. Фрагмент Должностной инструкции

Разграничение прав доступа к СЭД отсутствует. Каждый пользователь приобретает и постепенно накапливает свой опыт общения с СЭД, повторяя ошибки коллег и придумывая свои «хитрые» варианты выхода из проблемных ситуаций.

Электронной сертифицированной подписью пользуется начальник Управления для подписания договоров при осуществлении электронных торгов. Внутренняя электронная подпись в СЭД в Управлении не применяется.

Возможно, отсутствие регламентирующих документов связано с тем, что внедрение СЭД было «навязано» сверху. Обязательная предварительная работа, связанная с анализом состояния делопроизводства и созданием комплекта нормативно методических документов, необходимых при внедрении СЭД, не была проведена.

Если говорить о применении других элементов ИТ, то также можно отметить отсутствие каких-либо нормативных локальных актов, регламентирующих их использование служащими и ответственность за неэффективное или неправомочное использование. Только в должностной инструкции главного эксперта отдела организационно-методической и социальной работы перечислены некоторые обязанности, связанные с применение ИТ (рис. 6).

Рис. 6. Фрагмент Должностной инструкции главного эксперта

Отсутствие нормативной базы по работе с различными информационными системами усложняет процесс вовлечения нового сотрудника в работу. Каждому сотруднику приходится записывать алгоритм работы и дальше самому обучаться методом «проб и ошибок». В результате электронная почта просматривается периодически без всякой системы, информационные системы обновляются нерегулярно. Это все, естественно, сказывается на результатах работы Управления.

Таким образом, применение ИТ в целом и организация электронного документооборота в частности в Управлении никак не регламентированы. Сотрудники, сменяя друг друга, передают какие-то навыки друг другу, исходя из собственного накопленного опыта. Электронная почта, Интернет (и сайт), факсимильная связь используются хаотично, не продуманно. Чаще всего ответ на документ отправляется по тому же каналу, по которому он поступил. Электронные копии «бумажных» документов не делаются, в СЭД они не включаются. А вышедшая в конце апреля 2016 г. третья редакция Правил делопроизводства даже в определении СЭД обращает внимание на электронные копии: «автоматизированная информационная система, обеспечивающая создание электронных документов и электронных копий документов, управление ими, их хранение и доступ к ним, а также регистрацию документов»4 .

Изменения в определении СЭД, зафиксированные в Правилах, отражают изменения в принципах организации делопроизводства в условиях автоматизированных технологий. Если раньше говорилось о сборе документов, то теперь — о создании электронных документов и электронных копий документов. Эти новые моменты должны учитываться и отражаться в локальных нормативных актах каждого органа власти.

Таким образом, вопросы внедрения ИТ всегда требуют большой проработки и продуманности. Прежде чем установить определенный программный продукт, нужно оценить все плюсы и минусы. Что касается Управления, то здесь можно, в первую очередь, порекомендовать установить современную СЭД, которая будет отвечать всем запрашиваемым требованиям по надежности и эффективности, использовать современные технологии хранения документов, обеспечивать возможность транзакции.

Специализированные решения для организации делопроизводства на базе Lotus (если это устраивает Управление) на российском рынке, несомненно, есть.

При принятии решения об автоматизации делопроизводственных процессов обоснованный выбор и техническое внедрение СЭД — важнейшая, но не единственная проблема, которая стоит перед руководством органа власти. Первоочередной задачей также становится разработка нормативно-методического обеспечения управления документацией (как электронной, так и существующей бумажной). Поэтому необходимо разработать локальные нормативные акты, регламентирующие работу с СЭД, описать права доступа к СЭД различных категорий пользователей, а также добавить в должностные инструкции всех сотрудников пункты, фиксирующие обязанности по работе с СЭД и ответственность за их невыполнение.

Например, алгоритм создания нормативно-методического обеспечения (НМО) для управления электронными документами (УЭД) при внедрении СЭД может выглядеть, как показано на рис. 75.

Рис. 7. Схема алгоритма регламентации внедрения СЭД

Такое же внимание необходимо уделить и корректному применению всех ИТ, используемых в Управлении. Обеспечить это может помочь грамотно разработанное нормативно-методическое обеспечение.

Таким образом, внедрению любых ИТ должно в обязательном порядке предшествовать обследование органа власти для выяснения конкретных задач, которые нужно автоматизировать, и сразу же разработка полного комплекта НМО внедрения всех видов ИТ, внесение изменений в должностные инструкции и регламенты, обучение персонала. Только в этом случае ни смена персонала, ни внедрение новых технологий не будут снижать эффективность работы и ухудшать качество результатов.

Создание в нашей стране правового государства с эффективно работающими институтами исполнительной власти напрямую связано с формированием рациональных, конкретных правил и процедур их функционирования, в том числе в области работы с документами.