Понятийный аппарат и его влияние на технологию документирования конфиденциальной информации.

Автор: А.В. Щегельский, Л.В. Сергеева

Понятийный аппарат и его влияние на технологию документирования конфиденциальной информации.

(В порядке дискуссии).

А.В. Щегельский, Л.В. Сергеева

  1. Понятия «конфиденциально» и «для служебного пользования»
  2. Конфиденциальный документ
  3. Коммерческая тайна
  4. Технология документирования конфиденциальной информации

Наше обращение к вопросу влияния отдельных понятий на организацию и проведение работ по документационному обеспечению управления, на примере процессов документирования конфиденциальной информации, вызвано следующими обстоятельствами.

Смена общественно-экономической формации в стране, появление наряду с государственной частной формы собственности и ряд других факторов привели к необходимости пересмотра отдельных действовавших норм, созданию новых законов, других правовых актов, в том числе в той или иной мере связанных с вопросами защиты информации. Вопрос, что надо делать в области защиты документированной информации, относительно четко сформулирован, а как – по отдельным направлениям не решен и сегодня.

Отчасти состояние нормотворчества по ведению конфиденциального делопроизводства в организациях напоминает историей вопроса 20-40-е годы прошлого столетия: сам себе норму устанавливаю, сам ее соблюдаю. Мы говорим так потому, что сегодня нет каких-либо государственных инструкций по ведению делопроизводства с документами, содержащими коммерческую или служебную тайны; методик составления перечней сведений, составляющих эти тайны; государственных органов, которые вели бы это направление. Также отсутствует четко сформулированный понятийный аппарат. Поэтому учреждения, предприятия, работающие с конфиденциальной информацией и организующие ее защиту, ориентируются на рекомендации, изложенные в учебной литературе. В связи с этим представляется небезынтересным провести анализ литературы, высказать отдельные предложения, связанные с теоретическими и практическими вопросами конфиденциального делопроизводства.

Отметим, что в рассматриваемых нами работах А.И. Алексенцева, А.Н. Белова и А.А. Белова, А.А. Кузнецова, И.Н. Кузнецова, У.Р. Лукьянчука, А.В. Некрахи и Г.А. Шевцовой, А.В. Пшенко, М.Ю. Рогожина, Е.А. Степанова и некоторых других употребляется термин «конфиденциальная информация». Однако одни авторы понимают под ним коммерческую тайну, другие – коммерческую и служебную, то есть рассматривают условный «конфиденциальный документ», и, как следствие, предлагают единые технологии работы. Третьи трактуют коммерческую тайну как информацию, содержащую интеллектуальную собственность ее обладателя.

Вместе с тем термин и его определение – основа для всестороннего рассмотрения конкретного объекта, которым в делопроизводстве является конфиденциальный документ.

В русском языке общепринято, что слово «конфиденциальный» означает «не подлежащий оглашению, секретный». Как бы нас ни убеждали отдельные авторы, что информация «по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную», мы считаем секретную информацию также конфиденциальной, хотя бы до тех пор, пока авторы не сформулируют, что они понимают под «условиями ее правового режима».

Ни в одном федеральном законе, связанном с защитой информации, не оговаривается, что секретная информация не является конфиденциальной. Законодательно закреплено деление всего документного (информационного) массива страны на общедоступные документы и документы ограниченного доступа. Документы ограниченного доступа содержат сведения, составляющие государственную, коммерческую, служебную и иную тайну. Выделение секретного делопроизводства как самостоятельного направления вызвано его спецификой.

В литературе рассматриваются только коммерческая и служебная тайны, что обусловлено, видимо, тем, что другие тайны (судебная, врачебная, нотариальная и др.) принято выделять в так называемое специальное делопроизводство. Это не подлежит сомнению.

В то же время, предлагаемое в работах определение: «Под конфиденциальной информацией понимается документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством» носит более широкий характер. С учетом свободного толкования понятий появилось любопытное определение документа: «Под конфиденциальным (закрытым, защищаемым) документом, т.е. документом, к которому ограничен доступ персонала, понимается в современном делопроизводстве необходимым образом оформленный носитель ценной документированной информации, составляющий интеллектуальную собственность предпринимателя (фирмы)». Близкие по сути определения термина «конфиденциальный документ» предлагают У.Р. Лукьянчук и Ю.М. Данилов.

С точки зрения защиты информации, непонятно, почему к конфиденциальному документу ограничивается доступ лишь персонала; что понимать под «необходимым образом оформленным носителем…»; почему конфиденциальная информация обязательно должна содержать «интеллектуальную собственность».

Открытый документ также может содержать в себе результаты интеллектуальной деятельности. Более того, выделение «интеллектуальной собственности» как мерила конфиденциальности является, на наш взгляд, попыткой привести в соответствие с четвертой частью Гражданского кодекса РФ существующий понятийный аппарат.

Напомним, что к коммерческой тайне относятся «сведения …любого характера, в том числе о результатах интеллектуальной деятельности».

С учетом определения понятий «конфиденциальная информация», «конфиденциальный документ» в работах дается трактовка конфиденциального делопроизводства как «деятельности, обеспечивающей документирование конфиденциальной информации; организацию работы с конфиденциальными документами и защиту содержащейся в них информации». Это определение было сформулировано и введено в научный оборот А.И. Алексенцевым.

Следует вспомнить, что именно А.И. Алексенцевым впервые была предложена логически стройная система конфиденциального делопроизводства, определены основные понятия, разработаны технологии обработки, хранения конфиденциальных документов с учетом максимальной степени защиты информации.

Некоторые авторы настойчиво проводят мысль, что конфиденциальное делопроизводство существенно отличается от открытого, является самостоятельным видом деятельности, мотивируя это тем, что оно:

- распространяется как на управленческую, так и на производственную деятельность;

- включает в себя не только работу с документами, но и с их проектами, черновиками и др.;

- решает две задачи: документационное обеспечение всех видов конфиденциальной деятельности и защиту информации при работе с конфиденциальными документами;

- конфиденциальные документы не регистрируются, а учитываются.

Исходя из этого, конфиденциальное делопроизводство, по их мнению, должно вестись отдельно от открытого.

При этом авторы предлагают объединение документов, содержащих коммерческую и служебную тайны «одним делопроизводством», так как «… эти документы практически полностью идентичны по технологическим процедурам их составления, обработки, обращения, хранения и защиты». Такое понимание приводит к одной технологии работ с различными объектами защиты.

Конфиденциальное делопроизводство не участвует в документировании научной, проектной, конструкторской и некоторых других видов деятельности, обеспечивающихся соответствующими нормативными документами.

В то же время, открытое делопроизводство распространяется в части документирования не только на управленческую, но и на отдельные специальные системы документации. В открытом делопроизводстве не учитываются черновики и проекты документов, но никто не запрещает это делать.

Мы не отрицаем очевидное: главная задача служб конфиденциального делопроизводства - защита документированной информации от разглашения, утраты, хищения и т.п., которую конфиденциальное делопроизводство в полной мере не обеспечивает, а лишь участвует в решении этой задачи.

Мы не возражаем, чтобы принять термин «учет» вместо термина «регистрация», но последний закреплен в нормативно-методических документах, литературе и практике работы. Суть не в том, как назвать процесс фиксации данных о документе, а что мы хотим учесть. Понимание того, что «основная цель регистрации – построение поисковой системы по документам», а учет – гораздо шире, не соответствует действительности. Для специалистов в области открытого делопроизводства главным представляется регистрация документов с целью обеспечения их количественного учета, сохранности и устранения возможности их утраты. Т.В. Кузнецова обращает внимание на необходимость фиксирования всех передач документа, дополнять регистрационные формы необходимыми графами.

Предложенный в работах подход к конфиденциальному делопроизводству приводит к разработке не всегда удачных технологий. Если следовать рекомендациям авторов отдельных пособий, секретарь-референт одни документы должен регистрировать, а другие - учитывать, составлять несколько номенклатур, формировать в разные дела документы по одному вопросу. Такая схема не всегда применима на практике.

Не следует также считать, что документ ограниченного доступа по определению более ценный, чем общедоступный.

Непроработанность содержания понятий «конфиденциальная информация», «конфиденциальный документ», «конфиденциальное делопроизводство» и определение его как самостоятельного, отличного от открытого делопроизводства, направления, влияет на сферу их распространения, и, что особенно важно, на разработку технологических процедур.

В связи с этим, по нашему мнению, под конфиденциальной документированной информацией, конфиденциальным документом следует понимать обобщающее понятие зафиксированной на материальном носителе информации, содержащей коммерческую или служебную тайну, с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать и обеспечивать защиту, доступ к которой ограничивается федеральными законами, а также ее обладателем.

Данное определение позволяет:
- связать его с ГОСТ 511141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения;
-определить сферу его распространения (относится к коммерческой и служебной тайне);
- выделить из понятия «информация» только документированную информацию;
- пояснить, что доступ к информации может быть ограничен не только законодательно, но и обладателем информации.

Исходя из вышеизложенного, конфиденциальное делопроизводство следует понимать как направление открытого делопроизводства, обеспечивающее документирование конфиденциальной информации и организацию работы с конфиденциальными документами.

Такое определение, по нашему мнению, конкретизирует место конфиденциального делопроизводства, не выводит его из понятийного аппарата открытого делопроизводства. Технологии открытого делопроизводства в основном идентичны технологиям конфиденциального делопроизводства, за исключением дополнительных технологий и мероприятий, направленных на защиту информации. Мы исключили из определения слова «…и защиту, содержащейся в них информации», потому что слово «конфиденциальное» говорит об особом назначении этого делопроизводства.

Помимо отмеченных нами понятий, требует уточнения подход авторов ряда пособий к отнесению информации к той или иной тайне, во многом объясняющий, почему основной акцент делается ими на коммерческую тайну. А.Н. Белов и А.А. Белов в качестве критерия отнесения информации к различным видам тайны (служебной или коммерческой) выдвинули «различие субъектов, в собственность которых поступили сведения». Критерий можно понимать так: информация, собственником которой являются государственные органы и их учреждения, составляет служебную тайну, информация коммерческих структур – коммерческую тайну. Следует отметить, что сегодня в органах государственной власти, подведомственных им предприятиях образуются два вида служебной тайны: информация, поступившая как коммерческая тайна других субъектов, и собственная служебная тайна. Кроме того, на государственных предприятиях создаются документы, содержащие сведения, составляющие коммерческую тайну. В коммерческих структурах, кроме коммерчески ценной информации, имеется информация, доступ к которой ограничен служебной необходимостью. Именно это нужно учитывать при разделении информации на служебную и коммерческую тайны.

На примере процесса создания конфиденциальных документов попробуем показать, что документы с грифами «Для служебного пользования» и «Коммерческая тайна» при организации конкретных работ нельзя рассматривать как единый «конфиденциальный документ» и что отдельные понятия в публикациях требуют более точных определений.

Федеральный закон «О коммерческой тайне» одной из мер по охране ее конфиденциальности установил обязательное определение перечня информации, составляющей коммерческую тайну.

«Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» такую форму не установило, но возложило на соответствующих руководителей в пределах их компетенции определять категории должностных лиц, уполномоченных относить служебную тайну к разряду ограниченного распространения, что, по понятным причинам, предполагает необходимость разработки перечня сведений, составляющих служебную тайну.

Цели их разработки, порядок оформления и некоторые другие рекомендации отражены в ряде публикаций, но в целом методика составления и ведения перечней требует дальнейшей проработки.

Главное при составлении перечней – определение содержания тех или иных сведений ограниченного доступа.

В литературе для включения в перечень предлагаются различные сведения, которые могут составлять коммерческую тайну, что представляется излишним. Законодательство предоставило право обладателю информации определять наиболее ценные, значимые для него сведения. Важнейшей задачей на сегодняшний день является определение критериев отнесения сведений к коммерческой или служебной тайнам и разработка методики определения материального ущерба в случае использования информации третьими лицами. Здесь опять необходимо разграничивать понятия «служебная» и «коммерческая» тайны.

Остановимся на критериях ценности информации. А.И. Алексенцев предложил в качестве базового критерия «возможность получения преимуществ от использования информации за счет неизвестности ее третьим лицам». Преимущество (выгоду) в бизнесе можно получить за счет использования более современного оборудования, технологий, закупки по ценам значительно ниже рыночных и продаже чуть выше рыночной. Информация может быть известна третьим лицам, но по различным причинам они не могут ею воспользоваться. Поэтому считать данный критерий, тем более как базовый, не представляется целесообразным. Однако для оценки информации, содержащей служебную тайну, он вполне применим.

В качестве базовых для любого вида тайны следует рассмотреть, по нашему мнению, принципы, сформулированные в Федеральном законе «О государственной тайне»: законность, обоснованность, своевременность.

Под законностью понимается, что включаемые в перечни сведения не противоречат законодательству, другим правовым актам, запрещающим ограничивать доступ к тем или иным сведениям. Под обоснованностью – установление путем экспертной оценки целесообразности ограничения доступа. Под своевременностью - установление ограничения доступа на распространяемые сведения с момента их появления или заблаговременно.

Для отнесения информации к коммерчески ценной заслуживает рассмотрения критерий «наличие действительной или потенциальной ценности.» Этот критерий позволяет разделить информацию на более и менее ценную, что важно для установления режима коммерческой тайны.

Для отнесения информации к служебной тайне можно применить критерий «возможность косвенного раскрытия коммерческой тайны, ее носителей и режима защиты» (например, адреса и телефоны сотрудников, пропускной режим и т.д.)

В.Я. Ищейнов предложил, но, к сожалению, не сформулировал, шесть критериев отнесения информации к коммерческой тайне. Два из них подпадают под предложенный критерий законности; два других (информация должна быть зафиксирована в материальной форме; должна быть «грифована» и в отношении ее должны быть предприняты меры защиты) - никак не влияют на оценку сведений, тем более, трудно представить документированную информацию в нематериальной форме. Критерий «количественный показатель величины ущерба» заслуживает внимания, но возникает вопрос, как практически устанавливать эту величину. Критерий «неизвестности информации» более подходит к служебной тайне, хотя и понятно - то, что известно всем, не является тайной.

Второй вопрос, связанный с подготовкой перечней, - кто должен осуществлять эту работу?

А.И. Алексенцев предлагает создавать постоянно действующую экспертную комиссию из ведущих специалистов подразделений и специалистов службы безопасности, А.В. Некраха и Г.А. Шевцова - экспертные комиссии совместно со службой безопасности.

При этом А.И. Алексенцев поясняет, что комиссия должна заниматься не только перечнями сведений со всеми вытекающими их видами (публикации, реклама, выставки, аналитическая работа и т.д.), но и экспертизой ценности документов. Предложение А.В. Некрахи и Г.А. Шевцовой по сути то же, что и А.И. Алексенцева, но форма неудачная - должна быть комиссия, а не нечто совместное.

Однако для того чтобы экспертная комиссия учреждения решала обе указанные задачи, в «Примерное положение о постоянно действующей экспертной комиссии учреждения, организации, предприятия», в установленном порядке должны быть внесены соответствующие изменения, т.е. понятие «экспертная комиссия» получило бы иное содержание.

Важной составляющей перечней сведений является их структура. Проанализируем предлагаемые в работах варианты, взяв за основу предложение А.И. Алексенцева. А.В. Некраха и Г.А. Шевцова удалили из перечня графу «степень конфиденциальности».

Исключение из перечня указанной графы целесообразно в случае, если в организации имеются сведения только одного уровня. Законодательно действительно закреплен только один гриф «Коммерческая тайна», но никто не запрещает распределение внутренних документов по степени конфиденциальности содержащихся в них сведений.

А.В. Некраха и Г.А. Шевцова вводят графу «должностные лица (структурные подразделения), имеющие право распоряжаться сведениями», А.Н. Белов и А.А. Белов – графу «состав допускаемых должностей сотрудников». Эти формулировки различаются и требуют уточнения. Ни понятие «подразделение», ни понятие «должности сотрудников» здесь неприменимы, что обусловлено разрешительной системой доступа. На наш взгляд, более удачной является формулировка – «должностные лица, имеющие право распоряжаться сведениями».

Следует обратить внимание и на такой значимый вопрос, как определение степени конфиденциальности сведений.

Е.А. Степанов предложил многоуровневую систему грифов:

- первый уровень массовый – «Конфиденциально» и «Конфиденциальная информация»;
- второй, как его определяет автор, «достаточно редкий» - «Строго конфиденциально», «Строго конфиденциальная информация», «Особый контроль»;

- для документов служебного характера ограниченного доступа - «Для служебного пользования». Под грифами он рекомендует проставлять пометки «Лично», «Только в руки» и т.п.

А.Н. Белов и А.А. Белов предлагают грифы «Конфиденциально», и «Собственная информация организации», «Строго конфиденциально» . Подобных предложений достаточно много.

Наше мнение: чем меньше грифов, тем больше порядка. Не следует путать работников служб делопроизводства, исполнителей различными грифами. Установить гриф, значит добавить его к учетному номеру документа, отразить в номенклатуре дел, учетных формах и т.п.

Для коммерческой организации вполне достаточно трех степеней: «Для служебного пользования», «Коммерческая тайна», «Коммерческая тайна ОВ» (особо выделенная). Представляется целесообразным сформулировать определение понятия «гриф ограничения доступа» к конфиденциальным документам как устанавливаемую законодательством, другими правовыми актами степень конфиденциальности сведений, определяющей тяжесть ущерба в случае их распространения, включающий в себя наименование степени конфиденциальности и номер экземпляра документа.

Итак, после разработки соответствующих перечней, мы можем приступить к составлению документов. Меры защиты конфиденциальной информации в процессе создания документа должны предусматривать, прежде всего, защиту носителя и содержащейся в нем информации, а при необходимости и средств документирования.

Лейтмотив публикаций – черновики и проекты конфиденциальных документов перед выдачей исполнителю должны учитываться в соответствующих формах учета, а после подписания (утверждения) документа, уничтожаться с отметкой в формах учета. У.Р. Лукьянчук считает, что отметки об уничтожении надо проставлять и в форме учета, и на обороте копии документа, остающейся в деле, делать запись об их уничтожении. При этом одни такой порядок работы относят к документам, содержащим коммерческую тайну, другие к «конфиденциальным документам».

Хотелось бы опять обратить внимание: не надо смешивать в один условный «конфиденциальный документ» документы с грифами «Для служебного пользования» и «Коммерческая тайна».

Согласно «Положению о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» черновики и варианты документов «Для служебного пользования» не учитываются, уничтожаются работником службы делопроизводства с отражением факта уничтожения в учетных формах. Такой же порядок работы с документами вполне применим и в коммерческих структурах. Безусловно, информация, связанная с созданием принципиально новых изделий, технологий и др. требует учета черновиков с максимальной степенью защиты, что должно быть отражено еще на стадии составления перечней.

Как справедливо отмечает Т.В. Кузнецова, «пока документ не зарегистрирован, не получил своего номера… он как бы ещё не существует».Мы отдаём себе отчёт в том, что конфиденциальная информация в черновике присутствует, как и в том, что только трудозатраты на документирование с учётом черновиков увеличиваются на 20-25%. Однако право выбора - учитывать или не учитывать черновики - за обладателем информации.

Вместе с тем давно известны организационные меры по защите информации при её документировании:
- организация внезапных проверок работы исполнителей с конфиденциальными документами;
- выделение специально оборудованных помещений;
- установка опечатываемых службой делопроизводства хранилищ для черновиков, испорченных проектов и их централизованное уничтожение и т.п.

Нельзя не обратить внимание на отдельные положения, связанные со способами документирования конфиденциальной информации. Так, А.Н. Белов и А.А. Белов рекомендуют не использовать при документировании диктофоны, магнитофоны, диктовать текст. На наш взгляд, главное не запретить, а объяснить, что они являются каналами возможной утечки информации и их надо соответствующим образом защищать. Они же и А.В. Пшенко предлагают при отправке документа почтой или по электронным каналам связи шифровать текст, каким образом – не поясняют. Существуют более простые и дешевые способы решения этой задачи, например, использование режима легендирования, который может закладываться уже на стадии документирования.

Другим реквизитом конфиденциального документа, помимо текста, является гриф ограничения доступа. Попробуем уточнить, каким образом он должен оформляться на документе.

А.В. Пшенко пишет: "Гриф конфиденциальности традиционно проставляется в верхнем правом углу документа над адресом...", и далее "гриф может быть дополнен другой информацией, не противоречащей действующему законодательству.

Например: Конфиденциально Экз.№2 А.Ю. Чукину»

В ГОСТ Р 6.30-2003 говорится, что в реквизит «адресат» может входить почтовый адрес, но на практике обычно адрес указывают на конверте. Пометка «А.Ю. Чукину» действительно законодательству не противоречит. На наш взгляд, законодательству противоречит приведенный в качестве примера гриф «Конфиденциально». В соответствии с частью 4 статьи 6 Закона «О коммерческой тайне» на документах устанавливается гриф «Коммерческая тайна» тем более, что речь идет об отправляемом (исходящем) документе.

Проведенный нами анализ публикаций по вопросам конфиденциального делопроизводства показывает, что многие вопросы, связанные с его понятийным аппаратом, технологиями отдельных видов работ, в частности документирования, ещё недостаточно проработаны. Нечетко сформулированные определения понятий "конфиденциальная информация", "конфиденциальный документ" приводят к разработке технологий, распространяемых только на документы, содержащие коммерческую тайну, или, что ещё хуже, единых технологий для работы с документами, содержащими служебную и коммерческую тайны. При выборе отдельных технологий недостаточно учитывается многолетняя практика работы с документами «Для служебного пользования», действующая правовая база. Прослеживаемая попытка выделения конфиденциального делопроизводства в самостоятельную отрасль деятельности также требует уточнения. Принципиально важным представляется дальнейшая разработка критериев оценки конфиденциальных сведений, методики определения ущерба в случае несанкционированного использования информации третьими лицами.

В заключение считаем необходимым отметить, что мы не ставили целью предложить конкретные технологии документирования, а лишь сформулировали вопросы, которые, на наш взгляд, требуют решения. Авторы статьи с признательностью и большим вниманием рассмотрят любые предложения по уточнению сформулированных определений понятий «конфиденциальный документ», "конфиденциальное делопроизводство", а также по совершенствованию технологии документирования конфиденциальной информации.

Алексенцев А.И. Конфиденциальное делопроизводство.- Секретарское дело, 2004, №8-9, с. 109-191; Белов А.Н. и Белов А.А. Делопроизводство и документооборот.- М.: ЭКСМО, 2007; Кузнецов А.А. Секретарское дело.- М.: АСТ, 2007; Кузнецов И.Н. Защита деловой информации.- М.: Экзамен, 2008,; Некраха А.В., Шевцова Г.А. Организация конфиденциального делопроизводства и защита информации.- М.: изд-во «Академический проект»; 2007; Пшенко А.В. Документационное обеспечение управления.- М.: «Издательство Проспект»; 2008; Степанов Е.А. Технология обработки конфиденциальных документов в предпринимательских структурах.- М.: ГУУ, 2002 и др.

Некраха А.В., Шевцова Г.А. Указ. соч., с.6.

Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 №149-ФЗ // С3 РСФСР, 2006, №31(ч. 1). Ст. 3448.

Кузнецов И.Н. Указ. соч., с.163; Некраха А.В., Шевцова Г.А. Указ соч., с.6.

Пшенко А.В. Указ.соч., с.126.

Лукьянчук У.Р. Указ.соч., с.114; Данилов Ю.М. Защита и обработка конфиденциальных документов.- Делопроизводство, 2008, №1, с.57

ФЗ «О коммерческой тайне», с изм., внесенными ФЗ от 18.12.2006 №231-ФЗ. Ст. 3, п.2.

Алексенцев А.И. Указ.соч., с.114.

Некраха А.В., Шевцова Г.А. Указ.соч., с.15.

Там же, с.42.

Андреева В.И. Делопроизводство: организация и ведение.- М.: КНОРУС, 2006, с.136.

Кузнецова Т.В.Делопроизводство (документационное обеспечение управления). -М.: «Журнал «Управление персоналом», 2007, с.207-208.

Ищейнов В.Я. Организация защиты коммерческой тайны на объектах информатизации.- Делопроизводство, 2008, №1, с.51.