К вопросу регламентации информационно-документационного обеспечения в системе органов исполнительной власти

Автор: А.В. Ермолаева

А.В. Ермолаева, проф. Поволжской академии государственной службы имени П.А.Столыпина

  • Проблемы перехода к информационному обществу

  • Инструкции по делопроизводству региональных органов власти

  • Должностные регламенты

  • Организация переподготовки и повышения квалификации госслужащих


В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации1. В свою очередь, в субъекте Российской Федерации самостоятельно устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, который является координирующим звеном по разработке и осуществлению мер, обеспечивающих комплексное социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и экологии.2

Таким образом, системность обуславливает корпоративность в функционировании исполнительной ветви власти, на уровне которой должны формироваться обоснованные стратегические и тактические решения в рамках полномочий исключительно исполнительной ветви власти.

Опыт последних лет показывает, что решение таких задач, как развитие экономики, повышение эффективности государственного управления, выполнение многих социальных программ должно основываться на оперативной и достоверной информации с привлечением информационных технологий. Как известно, в настоящее время в Российской Федерации реализуется федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)». Распоряжением Правительства РФ № 1024-р от 17 июля 2006 года одобрена Концепция региональной информатизации до 2010 года. В соответствии с федеральным законодательством создаются региональные программы развития информатизации субъектов РФ. Они определяют основные приоритеты, принципы и направления реализации единой политики в сфере информатизации, создают условия построения регионального информационного пространства как составной части глобального российского и международного пространства.

Для субъектов РФ проблема перехода к информационному обществу является актуальной, поскольку это один из существенных факторов их успешного социально-экономического развития и конкурентоспособности как на внутреннем, так и на внешнем рынках. Следует отметить, что имеется ряд факторов, затрудняющих решение данной проблемы. Выделим лишь один из них - это наличие большого количества разнородных информационных ресурсов и систем в органах власти области, не обладающих единым управлением и возможностью оперативного информационного взаимодействия, отсутствие единых стандартов по их формированию и внедрению. Для решения этой и других взаимосвязанных проблем необходим комплексный подход, который изложен в региональных областных целевых программах.3 Предполагается, что одним из основных направлений является создание «электронного правительства» региона, под которым понимается комплекс государственных и муниципальных информационных систем, обеспечивающих поддержку деятельности органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, а также объединяющей общей информационно-технологической инфраструктуры региона. Очевидно, что реализация основных направлений административной реформы, осуществляемой в настоящее время в субъектах РФ, таких как модернизация системы информационного обеспечения органов власти, повышение качества и результативности их деятельности, совершенствование системы предоставления государственных услуг, а также взаимодействия власти и общества, невозможно без широкого использования информационных и коммуникационных технологий (ИКТ). Именно поэтому реализация мероприятий Программ предполагает создание и внедрение корпоративной информационной системы (КИС). Внедрение КИС в деятельность исполнительных органов власти позволит создать единую базу для информатизации и интегрировать в нее уже имеющиеся информационные системы, а также поэтапно подключать новые.

Общеизвестно, что исходные данные для принятия решений на уровне органов исполнительной власти - необходимая информация, и сами решения представляются в виде документов. Системой мероприятий рассматриваемых Программ предусматривается предоставление государственных услуг, взаимодействие органов власти региона с населением и организациями на основе предоставления доступа к необходимой информации, а именно: поиск документов пользователя по содержанию, по атрибутам, а также просмотр документов по различным целевым иерархиям. Вследствие этого упорядочение работы с документами, циркулирующими в органах исполнительной власти, имеет важнейшее значение для повышения эффективности деятельности как отдельных учреждений, так и системы государственного управления в целом.

Эффективному функционированию данной системы, включая федеральный, региональный и местный уровень, должны способствовать единые требования по ведению делопроизводства и организации документооборота, установленные Правительством РФ для федеральных органов исполнительной власти4.

В настоящее время эти требования содержатся в Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти.5 Согласно пункту 1.4. положения Типовой инструкции распространяются на организацию работы с документами независимо от вида носителя, включая их подготовку, регистрацию, учет и контроль исполнения, осуществляемые с помощью автоматизированных (компьютерных) технологий. Несмотря на возможность использования различных носителей, перечисленные процессы подразумевают применение системы автоматизации делопроизводства, но не действие системы электронного документооборота, охватывающей все стадии жизненного цикла документа. В соответствии с федеральным законодательством, положения Типовой инструкции являются основой аналогичных инструкций региональных органов государственной власти6. И хотя в преамбуле данных документов зачастую также указывается, что установленные в них положения распространяются как на традиционное делопроизводство на бумажных носителях, так и на электронное, тем не менее, их содержание, в основном, посвящено организации работы с документами исключительно на бумажных носителях.

Следует отметить и еще один аспект. На территории субъектов РФ фактически должна быть воспроизведена модель федерального уровня, в соответствии с которой «…на основании Типовой инструкции по делопроизводству… федеральные органы исполнительной власти издают свои инструкции по делопроизводству…»7 Действительно, общие положения по документационному обеспечению управления содержатся в соответствующем документе (например, Инструкция по делопроизводству в органах исполнительной власти N-ской области), и, несмотря на то, что в его названии зачастую отсутствует слово «типовой», его следует рассматривать как основу, обеспечивающую корпоративность системы органов исполнительной власти субъекта РФ в сфере документационного обеспечения управления, на основании которого органы исполнительной власти региона должны разработать индивидуальные инструкции, отражающие специфику документационного обеспечения конкретной структуры. Тем не менее, подобные индивидуальные инструкции зачастую отсутствуют. Кроме того, следует учитывать, что положения Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, как и положения соответствующих инструкций в органах исполнительной власти субъектов РФ, в основном распространяются на так называемое «общее делопроизводство» и содержат общие для всех принципы документирования и организации работы с документами. Именно поэтому существенно возрастает значение индивидуальных инструкций, поскольку, кроме системы организационно-распорядительной документации в конкретном органе исполнительной власти, осуществляется работа со специальными, функциональными системами документации. Эта специфика особенно проявляется на уровне территориальных федеральных органов исполнительной власти, расположенных в муниципальных образованиях субъектов РФ (налоговая, таможенная документация, документация по управлению недвижимым имуществом и др.) Кроме того, существенно различается структура, штатная численность организаций. Таким образом, в индивидуальных инструкциях должна содержаться технология работы с документами, входящими в ту или иную специальную систему документации. Однако на практике мы наблюдаем несколько иную картину – даже при наличии индивидуальной инструкции ее содержание регламентирует постановку все того же «общего делопроизводства».

Следующий аспект связан с тем, что фактически каждый государственный гражданский служащий, работающий в органах исполнительной власти, в той или иной степени участвует в процессах, связанных с документированием информации и организацией работы с документами, что обуславливает обязательность выполнения целого ряда установленных норм в этой сфере. Что касается конкретных видов деятельности и технологии исполнения (что и как делать), то они должны получить отражение в другом обязательном документе, применяемом в настоящее время в системе государственной гражданской службы – должностном регламенте, закрепив в нем наряду с другими компетенциями конкретного госслужащего и компетенции в сфере документационного обеспечения управления.

Проведенный анализ ряда должностных регламентов государственных служащих исполнительных органов государственной власти позволяет отметить некоторые тенденции.

Должностные регламенты госслужащих, работающих в структурных подразделениях, выполняющих функции службы ДОУ (категория должностей - обеспечивающие специалисты; группа должностей – старшая, средняя, младшая), как правило, содержат лишь общие положения без механизма их реализации (технологии). Например, в текстах данных регламентов используются следующие формулировки: «несет ответственность за осуществление делопроизводства в управлении (отделе)»; «проводит мониторинг деятельности по вопросам ведения делопроизводства в управлении (отделе)»; «осуществляет нормативно-правовое обеспечение ведения делопроизводства». Кроме того, отсутствует адекватная дифференциация обязанностей в соответствии с группой должностей государственного служащего. Все вышеперечисленные обязанности закреплены за младшей группой должностей.

Аналогичная картина наблюдается и в отношении содержания должностных регламентов государственных служащих, не являющихся сотрудниками служб документационного обеспечения управления, но по роду своей деятельности в большей или меньшей степени связанных с процессами документирования и (или) организацией работы с документами. При определении их компетенций в этой сфере деятельности также используются общие формулировки без алгоритма исполнения зафиксированной нормы, например: «имеет навыки работы с документами», «имеет право получать от структурных подразделений министерства информацию для выполнения возложенных должностных обязанностей». Среди показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего можно встретить такие положения, как «полнота и логичность при подготовке документов», «точность, недопущение ошибок», что никак не может выступать в качестве критериев оценки деятельности (результата). Подобные примеры можно было бы продолжить.

Таким образом, отсутствие четкой регламентации компетенций в сфере документационного обеспечения управления не позволяет государственным служащим сформировать комплекс выполняемых функций, установить их взаимосвязи, с точностью реализовать технологические процессы. Эти обстоятельства, в свою очередь, могут оказать негативное влияние на выработку объективной оценки при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, да и в целом на процесс планирования профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Есть и еще одна функция должностного регламента, которая в настоящее время не реализована в полном объеме из-за недостаточно полной регламентации компетенций госслужащих. Суть проблемы заключается в следующем.

В настоящее время органы государственной власти федерального и регионального уровня в соответствии с федеральным законодательством объявляют конкурс на разработку программ переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.8 Их разработку и реализацию осуществляют имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения высшего профессионального, среднего профессионального и дополнительного профессионального образования в соответствии с федеральными государственными требованиями9. При этом предполагается, что конкурсная документация должна содержать дифференцированные программы в рамках одного направления для различных категорий и групп должностей государственных служащих.

Таким образом, компетенции, которыми должен обладать конкретный государственный служащий, и которые должны получить отражение в содержании должностных регламентов, должны являться основными критериями при формировании соответствующих программ (в частности, в области документационного обеспечения управления) для определенных категорий и групп должностей государственных служащих. Это, на наш взгляд, должно способствовать выработке дифференцированного подхода в организации обучения госслужащих в рамках программ переподготовки и повышения квалификации. До недавнего времени контингент слушателей одного потока не являлся однородным – это были представители разных субъектов РФ, различных уровней органов исполнительной власти (федеральный и региональный), различной ведомственной принадлежности (налоговая служба, регистрационная служба, таможня и др.), а также различных категорий и групп должностей государственной гражданской службы. В результате и сам процесс обучения, и возможность реализации полученных знаний и навыков в последующем имели определенные сложности. Поскольку, в первом случае отсутствовал единый корпоративный интерес при обсуждении конкретных вопросов и проведении практических занятий, во втором – отсутствовал механизм совершенствования процесса (процессов) в сфере документационного обеспечения управления в рамках своей корпорации (ведомстве, организации), поскольку этими знаниями и навыками (зачастую не входящими непосредственно в его компетенции) обладает отдельно взятый индивид.

Таким образом, в системе переподготовки и повышения квалификации государственных служащих должны произойти существенные изменения, направленные на осуществление корпоративного обучения. Эффективность обучения будет зависеть от того, насколько обеспечено формирование необходимой компетенции набором теоретических знаний и практических навыков, что в дальнейшем позволит государственному служащему исполнять свои обязанности в соответствии с нормами должностного регламента.

В конечном итоге речь должна идти о формировании профессионального корпоративного сознания, обеспечивающего организацию и эффективное функционирование корпоративного документооборота в рамках такой сложной корпоративной системы, какой является система органов исполнительной власти.

1 п. 2 Ст. 77 Конституции Российской Федерации. 1993 г.

2 Ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 19 июня, 11, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 3 июня, 12, 18, 25, 27 июля, 25 октября, 4, 29 декабря 2006 г., 2, 23 марта, 26 апреля, 10 мая, 18 июня, 19, 21 июля, 18 октября, 8 ноября 2007 г., 29 марта, 14, 22, 23 июля 2008 г.)

3 Например, Закон Саратовской области от 02.08.2007 № 146-ЗСО «Об областной целевой программе «Информатизация Саратовской области на 2008-2010 годы» //«Саратовская областная газета», официальное приложение, № 57, 14.08.2007

4 п. 2 Ст. 11 ФЗ от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» //Российская газета 29 июля 2006 г.

5 Приказ Минкультуры РФ от 08.11.2005 № 536 «О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти»»// зарегистрирована в Минюсте РФ 27.01.2006 № 7418.

6 Следует обратить внимание, что в положениях нормативных актов имеются некоторые противоречия. В соответствии с ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» эти требования устанавливаются Правительством РФ. Однако в соответствии с п. 11.1 «Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» Типовая инструкция по делопроизводству утверждается Министерством культуры и массовых коммуникаций РФ.

7 Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»//Российская газета 25 января 2005 г.

8 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» //СЗ РФ. 25.07.2005, № 30 (ч. 1), Ст. 3105

9 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 29.03.2008) «О государственной гражданской службе» //СЗ РФ, 02.08.2004, № 31, Ст. 3215