Организация работы по комплектованию архива министерства

на примере Минздрава России

Кузнецова А. И.

• Нормативно-правовое регулирование деятельности архива министерства

• Источники комплектования и состав документов архива Минздрава России

• Организация экспертизы ценности документов Минздрава России

Основным законом, регулирующим деятельность архивов в Российской Федерации, является Федеральный закон от 22 октября 2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее – закон).

Согласно ст. 13 данного закона, «государственные органы…обязаны создавать архивы в целях хранения, комплектования, учета и использования образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов»1. Ст. 15 закона обязывает организации «обеспечивать финансовые, материально-технические и иные условия, необходимые для комплектования, хранения, учета и использования архивных документов»2. Требования к обеспечению сохранности архивных документов в течение установленных сроков их хранения, в т. ч. запрет уничтожения документов Архивного фонда Российской Федерации (далее — АФ РФ), установлены ст. 17 закона. Временное хранение документов в организации закреплено в ст. 18. Комплектованию архивов документами, определению источников комплектования архивов, организации передачи документов на постоянное хранение, установлению и исчислению сроков временного хранения документов по личному составу посвящена глава 5 закона. В соответствии со ст. 23 закона все материальные затраты, связанные с подготовкой документов к передаче на постоянное хранение, в том числе их отбор и упорядочение, осуществляются за счет средств организации, которая передает документы.

Организации в своей деятельности обязаны пользоваться и другими нормативно-правовыми и нормативно-методическими документами, в первую очередь «Правилами организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях» (далее — «Правила»), утвержденными приказом Министерства культуры Российской Федерации от 31 марта 2015 г. № 5263.

Используются также и одобренные решением коллегии Росархива от 6 февраля 2002 г. «Основные правила работы архивов организаций»4, несмотря на то, что они не проходили процедуру регистрации Министерством юстиции Российской Федерации. «Основные правила работы архивов организаций» содержат больше методики и практических рекомендаций, помогают при решении конкретных задач как в архивной, так и в делопроизводственной деятельности. Разумеется, их применение возможно только в той части, которая не противоречит «Правилам».

Порядок делопроизводства и работу с документами регламентируют утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477 «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»5.

На основании этих Правил и с учетом «Методических рекомендаций по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти»6 приказом Минздрава России от 27 июня 2012 г. № 19 утверждена «Временная инструкция по делопроизводству Министерства здравоохранения Российской Федерации»7. Инструкция по делопроизводству носит обязательный характер для всех работников Министерства и утверждает единый порядок работы с документами, их подготовки, оформления, прохождения, учета и использования.

Состав и сроки хранения документов организации определяются в соответствии с перечнями документов с указанием сроков хранения, занимающих важное место в системе нормативно правового регулирования работы архивов организаций.

Приказом Минкультуры России от 25 августа 2010 г. № 558 был утвержден «Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения»8, являющийся основой для составления номенклатуры дел организации.

В настоящее время готовится новая редакция Перечня. Следует отметить, что авторами проведена большая работа по уточнению состава и сроков хранения типовых управленческих архивных документов, положительной оценки заслуживает тенденция снижения сроков хранения ряда документов, а также уменьшение числа позиций, где срок хранения сопровождается отметкой «ЭПК».

В процессе деятельности организаций образуются также документы, не предусмотренные данным перечнем, что объясняется спецификой их деятельности и неповторимостью информации, отраженной в документе. Для установления сроков хранения подобных документов ведомства разрабатывают и утверждают отраслевые перечни. Эта работа осуществляется на основании «Методических рекомендаций по подготовке перечней документов, образующихся в деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также в процессе деятельности подведомственных им организаций, с указанием сроков хранения», подготовленных ВНИИДАД в 2011 году и согласованных с Центральной экспертно-проверочной комиссией (ЦЭПК) при Федеральном архивном агентстве (Росархив).

К сожалению, разработка перечня медицинской документации до сих пор не завершена. Организации здравоохранения при необходимости все еще вынуждены использовать давно устаревший «Перечень документов со сроками хранения Министерства здравоохранения СССР, органов, учреждений, организаций, предприятий системы здравоохранения»9, одобренный ЦЭПК Главного архивного управления при Совете Министров СССР 14 сентября 1973 г. и утвержденный приказом Минздрава СССР от 30 мая 1974 г. № 493 с целью «правильного комплектования архивов Министерства здравоохранения СССР, органов, учреждений, организаций, предприятий системы здравоохранения документами и обеспечения их сохранности, а также улучшения ведения делопроизводства»10. По состоянию на 1 июня 2017 года в соответствии с приказом Минюста России от 18 марта 2015 г. № 59 он входит в Перечень правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений, подлежащих инкорпорации в законодательство Российской Федерации.

В последнее время все большее значение приобретают информационные и коммуникационные технологии, охватывая все сферы деятельности общества, становясь обязательным атрибутом для поиска, передачи, воспроизведения и сохранения информации. Безусловно, данное явление нашло отражение в архивной сфере.

Основополагающими в регулировании отношений при применении информационных технологий являются Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации»11, Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»12, Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»13.

Минздрав России, внедряя систему электронного документооборота (СЭД) и межведомственный электронный документооборот (МЭДО), использует программу учета и контроля исполнения документов (УКИД). В программе возможны следующие действия с документами: регистрация документа, наложение резолюций, контроль исполнения приказов, поручений, обращений граждан в срок. СЭД, как «система автоматизации работы с информационными документами на протяжении всего их жизненного цикла (создание, изменение, хранение, поиск, классификация и пр.), а также процессов взаимодействия между сотрудниками»14, подразумевает включение в ее состав полнотекстового электронного архива.

В Минздраве России пока отсутствует система автоматизации архивного делопроизводства, с помощью которой возможна автоматическая подготовка номенклатуры дел, формирование и оформление дел, контроль и учет их использования. В программе ЭЛАР документы представлены в виде электронного образа, прикрепленного к карточке, т. е. — это сканированный в электронный вид документ, существующий на бумажном носителе. В настоящее время на повестке дня стоит задача перехода на систему полного электронного документооборота.

Несмотря на обязанность ФОИВ создавать архивы, далеко не везде они функционируют как полноценные структурные подразделения. Согласно «Временной инструкции по делопроизводству Министерства здравоохранения Российской Федерации» архив Минздрава России находится при службе ДОУ Департамента управления делами и кадров и не имеет статуса самостоятельного отдела, являясь, по сути, архивохранилищем. При этом архив Минздрава России обеспечивает выполнение всех основных функций полноценного архива от обеспечения сохранности документов до их использования.

Важное место в деятельности архива занимает его комплектование, т. е. «систематическое пополнение архива документами в соответствии с его профилем и действующим законодательством»15. Процесс комплектования архива организации документами складывается из следующих видов работ: определение источников комплектования архива, определение состава документов, подлежащих приему в архив, и организация передачи документов в архив.

Под комплектованием архива организации понимается планомерное пополнение архива документами структурных подразделений организации, а также других организаций, являющихся источниками комплектования архива. Основными источниками комплектования архива Минздрава России являются его структурные подразделения — департаменты по основным направлениям деятельности.

Основной целью и главной задачей комплектования архива является концентрация документов, имеющих историческое, научное, политическое, социально-экономическое, культурное значение и наиболее полно отражающих деятельность организации. Поэтому так важно на начальном этапе отбора документов на хранение организовать работу по своевременной передаче оконченных делопроизводством дел, правильность их формирования и оформления.

Источниками комплектования архива Минздрава являются все структурные подразделения Министерства. Однако на хранение в архив передаются документы не всех подразделений, что зависит от их функционально-целевого назначения.

Архив Министерства комплектуется документами ведущих структурных подразделений, которые реализуют основные функции Министерства здравоохранения: Департамент организации экстренной медицинской помощи и экспертной деятельности, Департамент организации медицинской помощи и санаторно-курортного дела, Департамент медицинской помощи детям и службы родовспоможения, Департамент охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия человека, Департамент мониторинга, анализа и стратегического развития здравоохранения, Департамент международного сотрудничества и связей с общественностью. Департамент управления делами и кадров формирует в своей деятельности организационно-распорядительную документацию, Финансово-экономический департамент передает на хранение учетно-отчетную документацию. В состав документов архива Минздрава также были включены документы о работе ликвидационных комиссий Минздрава России в 2004 г.16 и Минздравсоцразвития России в 2012 г.

Организация работы по определению сроков хранения документов начинается с составления номенклатуры дел. В дальнейшем, при передаче дел в архив эти сроки уточняются при экспертизе ценности документов, итогом которой становится полноценное комплектование архивного фонда учреждения, всего Архивного фонда Российской Федерации.

Номенклатура дел является важнейшим элементом организации делопроизводства. Для федеральных органов исполнительной власти обязательное ведение номенклатуры дел закреплено в «Правилах делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477.

Задача ответственных за делопроизводство не просто формально ежегодно предоставлять проект номенклатуры дел своего структурного подразделения на очередной год, а реально отслеживать документооборот в организации, максимально полно отражать документацию в номенклатуре дел, а также следить за своевременным формированием тех или иных комплексов документов, особенно постоянного хранения. К сожалению, нередко руководство и сотрудники организации пренебрегают процессом составления номенклатуры, выполняют требования формально, что в дальнейшем отрицательно сказывается на качестве и полноте архивного фонда.

Е. Н. Попова в своей статье отмечает: «Главный недостаток можно отнести к «человеческому фактору», который проявляется в том, что многие — и руководители структурных подразделений, и ответственные за делопроизводство — рассматривают это направление деятельности как досадную обузу, мешающую их основной работе. Переломить такое отношение крайне трудно»17.

В соответствии с «Временной инструкцией по делопроизводству Минздрава» по истечении двухлетнего срока дела долговременного (свыше 10 лет), постоянного хранения и по личному составу передаются на хранение в архив по описям дел и акту приема-передачи. Дела, которые имеют временный срок хранения (до 10 лет), передаче в архив не подлежат и хранятся в структурных подразделениях.

Передачу документов в архив по истечении двухлетнего срока в 2015 году осуществили Департамент санитарно-эпидемиологического благополучия населения (протоколы Комиссии по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности), Департамент медицинского образования и кадровой политики в здравоохранении (протоколы заседаний Совета студентов, Координационного совета, аттестационной комиссии; годовые отчеты образовательных организаций), Департамент организации медицинской помощи и санаторно-курортного дела (протоколы заседания комиссий по направлению граждан на лечение за рубеж, годовые отчеты по реализации проектов в области санаторно-курортной деятельности в Краснодарском и Ставропольском крае). Осуществили передачу документов в архив Общий отдел (приказы по основной деятельности за 2012–2014 гг.) и Наградной отдел (приказы по личному составу за 2012 г.). Документы из других департаментов и отделов переданы не были.

В ряде структурных подразделений допускаются грубые нарушения правил подготовки и передачи дел в архив. Имеются даже случаи уничтожения законченных делопроизводством дел без составления соответствующего акта до передачи дел постоянного и долговременного хранения в архив Минздрава России, что категорически запрещается делать.

В процессе передачи проведена проверка соответствия количества дел постоянного и долговременного хранения, заведенных в соответствии с номенклатурой, и количество этих же дел, включенных в опись. Если количество дел в описи не совпадает с количеством дел, обозначенных в номенклатуре, то составляется справка и принимаются меры по розыску недостающих дел. Каждое дело, передаваемое в архив организации, должно быть переплетено и прошито, листы дела должны быть пронумерованы, обложка дела должна иметь все необходимые реквизиты, на особо ценные дела и дела по личному составу должны быть составлены внутренние описи — данные условия зачастую игнорируются при подготовке дел к сдаче в архив.

На основе описей дел структурных подразделений в архиве организации ежегодно составляется годовой раздел сводной описи дел организации, по которой дела в дальнейшем передаются на государственное хранение.

Подготовленные Минздравом России описи рассматриваются и согласовываются Центральной экспертной комиссией (ЦЭК) Министерства, после чего в установленном порядке передаются на утверждение (согласование) в Государственный архив Российской Федерации (ГА РФ), источником комплектования которого является Минздрав России.

На государственное хранение из большого количества документов поступает лишь небольшая их часть. Прежде чем поступить на государственное хранение, все документы проходят экспертизу ценности.

Для организации и проведения методической и практической работы по экспертизе ценности документов, образующихся в деятельности Минздрава России, отбору и передаче на постоянное хранение документов АФ РФ в Министерстве создана ЦЭК.

Приказ Минздрава России от 17 мая 2013 г. № 301 «О Центральной экспертной комиссии Министерства здравоохранения Российской Федерации» утвердил согласованное с Росархивом Положение о ЦЭК и состав комиссии18. Положение было разработано на основании «Примерного Положения о ЦЭК министерства (ведомства) Российской Федерации»19. В 2017 году Росархивом был подготовлен новый проект «Типового Положения о Центральной экспертной комиссии государственного органа»20, который определяет порядок работы ЦЭК органов государственной власти.

Одобренные ЦЭК описи и акты о выделении к уничтожению документов, не подлежащих хранению, утверждаются Статс-секретарем Минздрава России после утверждения (согласования) экспертно-проверочной комиссией (ЭПК) ГА РФ описей дел постоянного хранения и по личному составу.

Согласование описей с ГА РФ имеет важное значение не только архивное (сохранность, учет архивных документов), но и практическое для всех структурных подразделений Минздрава России. Это позволяет уничтожить дела с истекшими сроками временного хранения, которых так много скопилось в департаментах.

Комплектование архива Минздрава России является промежуточным этапом в процессе комплектования Государственного архива Российской Федерации, поэтому от организации его работы зависит качественный состав АФ РФ.

Вопреки существующим недостаткам в документировании деятельности и организации делопроизводства в структурных подразделениях Министерства архивный фонд Минздрава России дает достаточно полное и целостное представление о развитии здравоохранения в нашей стране, имеет историческое и научно-практическое значение.

В целях совершенствования работы по комплектованию, учету и использованию документов Минздрава России предстоит решать следующие проблемы.

Первое и самое главное — создать архив как самостоятельное структурное подразделение, осуществляющее хранение, комплектование, учет и использование архивных документов в соответствии с Федеральным законом от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации». Разработать и согласовать с Росархивом Положение об архиве Министерства здравоохранения Российской Федерации.

Для качественного упорядочения документов для передачи в архив создать в структурных подразделениях Министерства экспертные комиссии (ЭК), разработать положение о них и утвердить их состав, в соответствии с новыми типовыми положениями, подготовленными Росархивом.

Провести сплошную проверку наличия и состояния дел в архиве, результаты рассмотреть на заседании ЦЭК Минздрава России.

Упорядочить источники комплектования архива Министерства, четко определив круг архивных фондов предшественников современного Минздрава России.

Организовать занятия по повышению квалификации с работниками, ответственными за делопроизводство в структурных подразделениях Минздрава России, по следующим наиболее актуальным темам: составление номенклатуры дел, формирование дел, подготовка и передача дел в архив Министерства.