Словарь видов и разновидностей документов во втором разделе определяет «указ», с одной стороны, как распоряжение главы государства, имеющее законодательный или распорядительный характер, как по общему, так и частному делу; с другой − как распоряжение вышестоящего учреждения нижестоящему учреждению и должностному лицу (XVIII в.).
В соответствии с этим определением указы являются распорядительными документами, с помощью которых осуществлялась реализация управленческих решений на всех уровнях управления государством.
Указы, изданные верховной властью, могли носить законодательный или распорядительный характер и издаваться как по общему, так и по частному делу.
Указы, данные высшей властью в лице Сената и различных Советов при императорских особах, имели в подавляющем большинстве случаев характер распорядительных документов. Часть из них издавалась во исполнение именных указов, часть − по инициативе самой высшей власти.
В первом случае указы доводили распоряжение императора до подчиненных органов и должностных лиц, во втором − содержали собственные властные предписания и являлись в чистом виде распорядительными документами.
Коллегии, являясь административным аппаратом государства, издавали исключительно указы, носящие характер управленческого распоряжения. Аналогично указам высшей власти, коллежские указы могли издаваться как во исполнение вышестоящих указов, так и самостоятельно – в пределах своей компетенции.
Существовал строго определенный порядок доведения указов «высших мест» до коллегий. Рассмотрим этот порядок более детально: в коллегии поступали указы из Сената, Синода, Вышнего суда, Верховного Тайного Совета, кабинета министров. Указы императоров и императриц не поступали в коллегию напрямую, а только через вышеперечисленные органы в виде рукописных или печатных копий. Это были указы, изданные Сенатом, Советами или даже отдельными должностными лицами во исполнение именных.
Сложная схема передачи властных распоряжений по уровням управления хорошо отражена в указе Берг-коллеги из Сената:
«Указ ея императорского величества Самодержицы всероссийской из Высокого Сената Берг Колегии: по присланному ея императорского величества указу из Верховного тайного совета в котором объявлено: ведомо ея императорскому величеству учинилось, что на монетных дворах никакой серебряной монеты не делают… его Императорское величество указала… И по тому ея императорского величества указу Высокий Сенат приказали о исполнении потому ея императорского величества указу во всем непременно послать в Берг коллегию указ и Берг коллегии учинить о том по сему ея императорского величества указу Обер секретарь Матвей Козмин Секретарь Иван Богданов Канцелярист Иван Керской Февраля 16 дня 1727 году» .
Таким образом, императорский указ, прежде чем попасть в коллегию проходит две промежуточные инстанции: Верховный Тайный Совет и Сенат.
Сам процесс ознакомления с императорским указом записывается в протокол, и по результатам слушания выносилось решение послать указ на следующий уровень. Эти указы содержали только указание «чинить и ведать по указу ея императорского величества».
Подобные указы в большом количестве встречаются в фондах различных коллегий. По своему назначению они являются промежуточными указами, доводящими распоряжения верховной власти до исполнителей.
Связано это в первую очередь с компетенций органов, издающих указ, основной составляющей которой было объявление распоряжений верховной власти и передача их по управленческой цепочке.
Коллегии в этом случае выступали центральными органами, которые реализовывали управленческие решения верховной власти и вышестоящих органов власти посредством собственных указов, изданных во исполнение этих решений. Функция объявления указов, например Берг-коллегией, закреплена в Берг-привилегии 10 декабря 1719 г.: «Впредь объявлять указами и учреждениями, коим образом те рудокопные дела наилучше и совершенно произведены быть могут».
Помимо права издания указов «во исполнение», коллегии обладали также правом издания собственных указов по оперативным вопросам, находящимся в их компетенции. Компетенция коллегий была определена в «Реестре коллегий» 1718 г.
Таким образом, указы, изданные коллегиями, могли носить характер распорядительного документа или документа, доводящего распоряжения верховной и высшей власти до нижестоящих инстанций.
Основным фактором, определяющим характер указов, были документы, инициирующие дело. Документы эти могли быть восходящими или нисходящими, в зависимости от уровня издания.
Наилучшим образом картину инициации дел демонстрируют протоколы коллегий. В них записывались должностные лица присутствия, время их прихода и ухода, слушанные дела и решения принятые по ним.
Слушались «указы, присланные из Москвы из Сенату», доношения, отписки, репорты, промемории, прошения, сказки и т. п.
Очевидно, что указы Сената и императорские объявленные указы инициировали издание коллегиями указов, назначение которых заключалось в доведении вышеизданных распоряжений до низового аппарата.
доношения, отписки, репорты, прошения и т. д., если вопрос в нем мог быть самостоятельно разрешен коллегией, инициировали издание указов – распорядительных документов. Последовательность рассмотрения дел определялась в Генеральном регламенте.
Слушанные дела перечислялись после стандартной фразы «при оном собрании слушав согласно приказали» и выглядели следующим образом:
«1. Слушали прошение контролера Самуэла Стрикера о даче ему ямских подвод и о посылке в ямской приказ промемории определили ему о даче двух ямских подвод до нарвы послать в ямской приказ промеморию,
2. Слушали промеморию из канцелярии полицымейстерских дел при которой прислан иноземец Самуэль Стрикер для учинения указа, определили того иноземца принять и взять у него скаску что ему без указу из комерц колегии несъехать…»
«Сколь скоро коллегиум в вышепомянутое время и часы соберется, хотя и не все, но большая часть членов: то доносит и чтет секретарь все в надлежащем порядке, а именно, нижеописанным образом: перво публичные государственные дела, касающиеся его царского величества интереса, потом приватные дела» .
По результатам рассмотрения коллегия, наряду с указами, готовила и другие исходящие документы. Вид документа определялся статусом органа, которому он направлялся. Указ 8 ноября 1721 г. определял: «Из сената в коллегии и губернии и ис коллегий в губернии писать указами, а ис коллегии в коллегию промемориями» . Таким образом, с равными по статусу учреждениями коллегии сносились промемориями, а в подчиненные инстанции посылали указы.
Содержание направляемых из коллегий указов зависело от документов, инициирующих дело. Если дело инициировалось указами, присланными или изданными Сенатом, коллегии направляли указы, содержащие дословное изложение инициативного указа и приписку «чинить по сему ея императорского величества указу». Если дело инициировалось прошениями частных лиц или доношениями, репортами, письмами подчиненных органов и должностных лиц, или промемориями коллегий, то существовало два пути решения дел и соответственно информативного наполнения распорядительной части:
1. Если вопрос относился к компетенции коллегии, она готовила и направляла указ в соответствующее место, содержащий властные предписании непосредственно коллеги.
2. Если коллегия не могла самостоятельно решить дело, то направлялось доношение в Сенат, который в свою очередь давал распоряжение сверху в виде указа, являющегося для коллеги инициативным документом. И в этом случае указ коллегии имел статус документа «во исполнение», дословно содержащего властные предписания Сената или императорского лица.
Рассмотрим форму указа коллегии на примере одного из них.
«Указ ея императорского величества самодержицы всероссийской из государственной берг колегии комисару василью терпигореву сего ноября 3 дня по ея императорского величества указу в берг колегии по доношению екатеринбурхских рот фюриера якова кочкина определено для отправления следующего в москву казенного каравана... послать тебя комисара василья терпигорева и по требованию ево кочкина для роспалты за выгрузку железа из разных припасов работным людем... а для записи тех денег тебе... Терпигореву... дана изерг колегии... тетрадь, а об отводе тебеж комисару и ему кочкину... квартир для выгружения припасов... в коломенскую воеводскую канцелярию указ послан и комисару василью терпигореву о том ведать и чинить по сему ея императорского величества указу А к фюриеру якову кочкину указ послан ноября 11дня 1754 году; Иван Новосильцев секретарь канцелярист Леонтий Второй» .
Указам коллегий так же, как и указам Сената присуще наименование от лица императорской власти, что определено Законом о титулах . Место или уровень издания указа определяется традиционной для всех не именных указов формулировкой, начинающейся с предлога «из» и указания непосредственно органа власти, издавшего указ − «из государственной Берг коллегии», «из государственной Вотчинной коллегии» и т. д.
Далее идет перечисление документов, инициирующих издание указа. Зачастую это может быть несколько документов, поступающих в коллегии от инстанций разных уровней. Кроме того, в этом же разделе дается ссылка на указ, являющийся нормативной базой принятия того или иного управленческого решений, либо указ, являющийся для коллегии распорядительным документом вышестоящего уровня, предписывающим определенное решение вопроса.
Так, в приведенном примере, «доношение Якова Кочина» является документом, инициирующим дело, а «указ ея императорского величества в берг коллегии» − документом, являющимся основанием принятия управленческого решения.
Далее в распорядительной части идет перечисление предписываемых для выполнения действий. Обобщающее слово «определили», сходное по-своему значению с современной формулировкой «решили», отражает коллегиальный способ принятия управленческого решения в коллегиях.
Сами властные предписания оформляются с помощью глаголов в повелительном наклонении. Заканчивается распорядительная часть самой распространенной формулировкой «ведать и чинить по сему ея императорского величества указу».
Использование этого фразеологического оборота не несет определенной смысловой нагрузки. Содержа в себе информацию о необходимости следовать властным предписаниям, данным в указе, эта формулировка является дублирующим элементом текста указа. В связи с чем наличие ее в тексте не является объективной необходимостью, а скорее связано с традицией определенного написания указов. Делопроизводство, идущее по пути унификации и выработки наиболее оптимальной формы документов, впоследствии откажется от этой формулировки.
Указ коллегии заканчивается ссылкой на аналогичные указы, посланные заинтересованным в решении вопроса органам и должностным лицам. Подобная ссылка содержит информацию кому, куда и какого числа был послан указ.
Концевые оформляющие элементы указа состоят из подписи любого присутствующего на момент подписания члена коллегии, секретаря и канцеляриста. Состав подписей определен Генеральным регламентом. Так в главе VI «О даче голосов в коллегиях» закреплено: «Резолюцию крепить всем; а по оным резолюциям отправляемые указы только прилучившимся в коллегии подписывать…» А в главе XXIX «О секретарском управлении» записано: «…во всех отправах /секретарь/ имя свое подписывать должен» .
Фактически наличествующая практически на каждом указе коллегии подпись канцеляриста нормативно не закреплена как обязательная. Генеральный регламент лишь фиксирует обязанность канцеляриста изготовлять «все то, что по реестру из отправляемых дел от секретаря повелено будет» .
Важным элементом указа является его распорядительная формулировка.
Встречаются два основных типа формулировок. Первый тип строится на основе обобщающего распорядительного слова, второй – без него. Обобщающее слово традиционно отражает коллегиальность принятия решения. Например, «определили», «решили», «приказали», «приговорили». С обобщающим словом согласуются глаголы в повелительном наклонении, содержащие сами властные предписания субъектам управления.
Распорядительный формулировки без обобщающего слова строились по схеме: «на основании какого документа» − «что указано» − «кому указано». Например, «по приговору Берг коллегии…/указание на субъект управления/… послать… собрать…».
Субъектами управления в случае с указами коллегий могли быть как в целом подчиненные органы, так и отдельные должностные лица.
Состав адресатов, которым направлялись указы из коллегий, можно изучить с помощью протоколов коллегий. В них, в разделе «крепили» фиксировалась информация о том, какие указы исходили от коллегии, какого содержания и кому адресовались.
К примеру:
«Указ в акцизную камору о справке и о присылке известия сколько в продаже и в отпуску за море товаров и многол за море отправилось кораблей и всель с довольным грузом; Указ в Ревель к Вице Губернатору о зборе с иноземцев с привозных их товаров таможенных пошлин ; Указ на Котлин остров к майору Юнгеру о пропуске кораблей в порты не из за поветренных мест с заповедными товарами; Указ в Москву к советнику Новосильцову о разных делах и о требовании резолюций по поданным в Сенат поношениям ; Указ в сибирскую губернию о присылке ведения по прежде посланному указу о явке товаров Николая Павлова и о присылке статей 207 году копии ; Указ к городу Архангельскому о поклаже смалчуга в удобные крытые места и о бережении онаго чтоб от воздуху и мокроты не повредился; Указ в Ригу Обер инспектору о том же ; Указ в Ревель о учинении на острову таможни и о учинении служителем жалованья; Указ в Нарву о сборе с купеческих кораблей денег; Указ контролеру Стрикеру об отправлении таможенных дел со усердным радением» . Кроме того, указы коллегий направлялись местным органам власти.
Приведенный выше в качестве примера один из указов интересен тем, что адресуется он конкретному должному лицу. Распоряжения, адресованные административным органом конкретному исполнителю, имеют сходную природу с современными внутренними распорядительным документами организации − приказами и распоряжениями.
Интересно отметить, что именно на уровне коллегий подобные указы приобрели значительное распространение. Связано это с тем, что именно на уровне коллегий осуществлялось основное оперативное управление страной. Кроме того, на уровне коллегий замыкалось решение вопросов по челобитьям и прошениям частных лиц.
Однако наряду с указами конкретным должностным лица, по-прежнему значительное распространение имели указы, направляемые в адрес подчиненного органа целиком:
«Указ Его Императорского Величества Самодержца Всероссийского из государственной вотчинной коллегии ряжской воеводской канцелярии Сего 762 году генваря 21 дня во оной коллегии била челом Синбирского второго разрядного полку поручика Ивана Михайлова сына Родославичева жена ево Авдотья Гаврилова дочь и притом челобитье преложила… /изложение сути вопроса − спор относительно купчей/… И сего 762 году марта 27 дня по его императорского величества указу и по определению в государственной вотчинной коллегии велено в ряжскую воеводскую канцелярию послать указ Покоторому велеть в той канцелярии справиться… чрез нарочного посланного с тутошними сторонними людьми… /перечисление распоряжений − действия которые нужно предпринять канцелярии для прояснению вопроса/… а для ведома о том в воронежскую губернскую канцелярию послать его императорского величества указ и ряжской воеводской канцелярии учинить о том по его императорского величества указу а для ведома в воронежскую губернскую канцелярию указ послан марта 29 дня 1762 году Александр Зыков Иван Грызлов У сего указа его императорского величества печать Печати Д: 75 ½ ко в дело (Сургучная черная печать с изображением герба, часть надписи “Всроссийск”, остальное стерто) Канцелярист Дмитрей Та…»
Этот указ отличается предыдущего тем, что инициирует дело челобитная от частного лица, а властные предписания адресуются не конкретному должностному лицу, а местному органу власти.
Однако, несмотря на эти отличия, структура указов в обоих случаях одинакова.
Единственным существенным отличием является наличие печати на втором документе. Проставление печатей на документах коллегии регламентировалось Генеральным регламентом в главе XIII «О печати». В соответствии с этой главой, на указы внутри государства очевидно значительной важности печати проставлялись в Сенате. В первую очередь это относилось к документам по вопросам взимания пошлин.
При этом каждая коллегия имела собственную печать «с изображением его царского величества герба, и с написанием звания каждой коллегии». Иметь эти печати предписывалось «ради запечатывания дел в той коллегии под охранением и замком оной коллегии секретаря, дабы от небрежения оного каких подложных писем печатано не было. Того ради, когда о делах его величества корреспонденция отправляема быть надлежит, то канцеляристу, которому оные дела будут поручены, оною печатать при присутствии той коллегии вахмистра» .
Изучая указы коллегии важно отметить, что далеко не все указы имели печати. Так, например, в фонде Вятского провинциального магистрата, в книге оригиналов указов, поступивших из высших мест, есть указ из Государственной Ревизион-коллегии, который имеет традиционную для коллежских указов структуру, набор подписей, но не имеет печати .
Генеральный регламент не дает точного описания ситуаций, когда печати проставляются, а когда нет. Очевидно, что это были в первую очередь указы во исполнение именных указов и объявленных повелений. Кроме того, печати обязательно ставились на делах по обращениям частных лиц.
Указы с отсутствующими печатями видимо были посвящены вопросам оперативного управления коллегией и подчиненных инстанций. Указы эти были ближе всего к современным внутренним распорядительным документам и соответственно, как современные распорядительные документы, не требовали дополнительного удостоверения.
Заканчивая анализ указов, изданных коллегиями, важно отметить, что, как и указы Сената, указы коллегий имели условное деление на: 1) «изданные во исполнение решений и документов императоров и вышестоящих органов власти» и 2) изданные коллегиями по собственной инициативе в рамках оперативного управления.
Вторая категория указов коллегий в свою очередь делилась на указы, инициированные равностоящими инстанциями; указы, инициированные нижестоящими инстанциями, и указы, инициированные частными лицами.
Указы «во исполнение» представляли собой документ, доводящий распоряжение вышестоящих должностным лиц и органов до низового аппарата. «Инициативные» указы коллегий представляли собой распорядительные документы, изданные по частным вопросам и вопросам оперативного управления.
В том случае, если подобный указ адресовался конкретному должностному лицу, можно говорить о зарождении характерного для современного внутреннего распорядительного документа способа адресования управленческого предписания конкретному исполнителю.