Электронные административные регламенты: проблемы реализации в документационном обеспечении государственного управления

Автор: Е.Н. Филенко

Электронные административные регламенты: проблемы реализации в документационном обеспечении государственного управления

Е.Н. Филенко

  1. Административные регламенты и их особенность
  2. Термин «электронный административный регламент»
  3. Разработка технологической базы ЭАР
  4. Проблемы внедрения ЭАР

В последние годы одним из ключевых направлений нормативного регулирования делопроизводства является формализация государственного управления, государственных услуг и функций.

Существенной частью нормативной базы работы с документами стали: административный регламент исполнения государственных функций, административный регламент предоставления государственных услуг, типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и типовой регламент организации внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В настоящее время на законодательном уровне пока не даны правовые определения терминов: «административная процедура», «государственная услуга», «административный регламент», «электронный административный регламент». Однако указанные термины широко используются на уровне подзаконных актов, ведомственных распорядительных документов и методических документов. Ввиду отсутствия единых правовых определений, указанные термины могут неоднозначно пониматься участниками административных процессов. Так, вызывает много вопросов существующее разделение административных регламентов на административные регламенты исполнения функций и административные регламенты предоставления государственных услуг. Опыт разработки и применения административных регламентов показал, что критерии отнесения деятельности (полномочий) к услуге или функции не работают в тех условиях, когда реализуемое органом власти полномочие включает в себя как услуги, так и функции. Выходом из такой ситуации является разработка «смешанных» регламентов.

В этой связи следует отметить, что термина «государственная услуга» в законодательстве не содержится.

В Концепции административной реформы в 2006−2008 гг. (одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р) под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг понимается нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающих исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.
Предписания о разработке административных и служебных регламентов содержатся в следующих нормативно-правовых и методических документах Российской Федерации:

постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (с изм. на 11.11.2005) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»;

постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»;

постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»;

Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, разработанные Минэкономразвития России от 16.02.2006.

Что касается должностных регламентов гражданских государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, то требования к их разработке, содержанию и структуре регламентирует Типовой должностной регламент статс-секретарей заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти (постановление Правительства РФ от 13.08.2005 г. № 514).

Во исполнение указанных правовых и методических документов в органах исполнительной власти РФ разрабатываются и используются новые типы регламентирующих документов:
— регламент внутренней организации деятельности;
— регламент взаимодействия органов власти;
— административный регламент исполнения государственной функции;
— административный регламент оказания государственной услуги.

Новые типы регламентирующих документов приходят на смену многочисленным традиционным типам регламентирующих документов: «устав», «положение об органе власти», «порядок деятельности», «порядок взаимодействия», «должностная инструкция» и т. д.
Следует отметить, что разработка и утверждение «регламентов внутренней организации деятельности» органов власти, как правило, не вызывала затруднений, так как это не что иное, как бывшие «уставы» или «положения об органе власти». Подавляющее большинство органов исполнительной власти с этой задачей справилось, так как эти документы в основном описывают организационные структуры и правовые статусы. Сложнее дело обстояло с разработкой «регламентов взаимодействия органов власти» и «административными регламентами исполнения государственных функций», так как данные типы документов должны содержать описание административных процессов. Еще более сложно продвигалась работа по разработке «административных регламентов оказания государственных услуг», т. к. данный тип документов должен содержать не только описание «внутреннего» исполнения процесса, но и описание «внешнего» взаимодействия с гражданами.

Все административные регламенты содержат не только описание управленческих процедур и действий, но и требования к оформлению и обработке документов, срокам их подготовки и выдачи, схемы прохождения потоков документации, формы документов, регистрационных журналов и т. д. Разрабатываемые регламенты должны представлять собой своеобразные интегральные документы, содержащие, с одной стороны, обязывающие требования законодательства к тому или иному процессу; с другой стороны, содержать рекомендации по исполнению процесса и обеспечению его непрерывности. Унификация регламентирующих документов должна способствовать упрощению административных процедур.

Особенность административных регламентов состоит в обособленности и детализации административно-управленческих процессов, которые базируются на подробных описаниях форматов процессов, которые связывают воедино цели и задачи с ресурсами, определяют порядок исполнения полномочий и предоставления государственных услуг, а также порядок контроля исполнения, устанавливают режим открытости информации. Значимость административных регламентов обусловлена и возможностью измерения эффективности функционирования органов власти, что особенно важно при отсутствии рыночных механизмов измерения эффективности.

Однако не все вопросы разработки и внедрения административных регламентов решены. Так, вызывает много вопросов то, насколько детальной должна быть регламентация административных процедур. Например, закрепление в регламенте требований не только к итоговому документу и срокам его подготовки, но и к отдельным действиям в рамках этой работы может препятствовать внедрению более совершенных управленческих технологий. Кроме того, большую проблему представляет увязка положений принимаемых регламентов с действующими правилами, инструкциями и другими нормативными актами.

Однако само по себе введение «бумажных» административных регламентов немногим отличается от введения должностных инструкций и не всегда позволяет эффективно контролировать выполнение административных предписаний. Решить данную проблему позволяет использование электронной формы административных регламентов.

Концепция административной реформы в РФ в 2006−2008 гг. предусматривала разработку и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти, модернизацию системы информационного обеспечения органов исполнительной власти. Разработка и внедрение административных регламентов тесно связаны с работой, проводимой в рамках «электронного правительства». Существенным моментом этой работы является переход к описанию административных регламентов в электронной форме. Электронная форма может подразумевать под собой многочисленные способы реализации. Однако, основное отличие электронного административного регламента от бумажного – это нормативное закрепление самого факта обязательного использования информационно-коммуникационных технологий в административных процессах.

Термин «электронный административный регламент» встречается в следующих нормативно-правовых актах РФ, содержащих программные и концептуальные положения:

Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003−2005 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15.08.2003 г. № 31163-р;

Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 27.09.2004 г. № 1244-р;

Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006−2008 гг. и соответствующий план мероприятий, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р.

В законопроекте «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» дано следующее определение: «электронный административный регламент (ЭАР) − реализация административного регламента с использованием информационно-коммуникационных технологий при условии обязательного обеспечения юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур, в том числе, в случае отсутствия непосредственного взаимодействия участников административного регламента» . Аналогичное определение дано в ГОСТ Р 52294-2004«Информационная технология. Управление организацией. Электронный регламент административной и служебной деятельности. Основные положения »: электронный регламент административной и служебной деятельности − регламент административной и служебной деятельности, реализованный с применением информационно-коммуникационных технологий.

Следует отметить следующее обстоятельство. Административный регламент – это правовой документ. Как и у каждого документа в бумажной форме у административного регламента может быть его электронный аналог – электронный документ. Однако электронный административный регламент не является электронным документом – электронный административный регламент является реализацией административного регламента.

Таким образом, при широком толковании термина, под электронным регламентом можно понимать совокупность информационных технологий, позволяющих реализовать полномочия и обязанности органов власти.

Работа над электронными административными регламентами является логическим продолжением работы по анализу функций органов исполнительной власти. Следует отметить, что есть номинальные функции органов исполнительной власти, закрепляемые в соответствующих положениях, а есть реальные процессы, которые иногда не совпадают. Работа над электронными административными регламентами как раз обращает внимание на реальные административные процессы. Такой подход позволяет связать конкретные выполняемые органом исполнительной власти функции и их реализацию в виде информационных систем в единый административный процесс с понятным результатом выполнения. ЭАР является тем «клеем», который устраняет существующий разрыв между бумажными процедурами и реальным применением ИКТ с целью повышения эффективности системы государственного управления .

Зарубежный опыт применения ИКТ в целях повышения эффективности государственного управления показывает, что ИКТ-политика должна базироваться на реинжиниринге управленческих процессов. Необходимость проведения реинжиниринга непосредственно стыкуется с потребностями административной реформы: качественными изменениями характера функционирования государственных органов, оптимизацией их функций, устранением дублирования и повышением управляемости, дебюрократизацией государственной системы, повышением уровня государственных услуг. Именно эти условия должны определять требования к составу и способам использования ИКТ для целей органов власти и государственного управления в целом. И только в этом случае реализация административных регламентов в электронной форме делает их действенными управленческими инструментами.

Разработка техноло­гической базы электронных административных регламентов ведется в рамках федераль­ной целевой программы «Электронная Россия (2002−2010 гг.)». При разработке ЭАР важно использовать возможности уже существующих информационных систем. Внедрение ЭАР должно обеспечить повышение эффективности работы за счет поиска возможностей для совместной работы различных органов власти и создания для этих целей систем взаимодействия между их информационными системами. Роль информационных систем – взять на себя основную долю сложности административного процесса. Помимо этого, вся система государственного управления должна строиться на принципах, позволяющих осуществлять информационный обмен, как между информационными системами центра, так и регионов. Для этого все управленческие и технологические решения по созданию информационных систем должны базироваться на общих архитектурных, технологических принципах и стандартах. Несмотря на то что некоторые системы автоматизации государственной деятельности позволили достичь высоких показателей в области информационного взаимодействия оказания услуг населению, автоматизации внутриведомственных процессов, в настоящее время единая архитектура не проработана. Используемые системы предназначены в основном для решения локальных задач и пока не готовы стать основой выработки ЭАР на государственные услуги и стандарты межведомственного взаимодействия. Отсутствует единая система регламентов и стандартов, регулирующих автоматизацию деятельности органов власти на глобальном, федеральном уровне. Кроме того, как отме­чено в Концепции административной ре­формы в Российской Федерации, уровень использования федеральными органами исполнительной власти современных информационных технологий остается не­достаточным для кардинального повы­шения эффективности деятельности. Отсутствует необходимая координация их деятельности по внедрению систем информационно-технологического обеспе­чения административных процессов.

Также необходимо отметить, что информационные системы не имеют организационно-технического механизма, который гарантирует юридическую значимость всех действий функциональных пользователей − государственных служащих. Без этого механизма информатизация органов государственной власти является мультиплексированием существующих в госуправлении проблем.

Эти обстоятельства пока препятствуют эффективной реализации федеральных целевых программ по созданию «электронного государства».

Одной из ключевых технологий «электронного государства», направленной на реализацию конституционных прав граждан на качественные государственные услуги при одновременном повышении эффективности деятельности органов власти, является система электронных административных регламентов.

Электронные административные регламенты могут быть систематизированы следующим образом. На уровне органа госвласти, в целом, необходимой является упорядоченная система электронных регламентов, основой которой являются масштабные информационные системы, «пронизывающие» все административные уровни: системы электронного документооборота ведомств.

Необходимой является также разработка административных регламентов, характеризующих взаимоотношения между различными уровнями и отделами внутри ведомства в процессе принятия решений или оказания государственной услуги, которые не только определяли бы порядок следования документов от инстанции к инстанции, но и разграничивали бы индивидуальные сферы ответственности. Сюда могут быть отнесены, например, системы управления потоками работ (WorkFlow Management Systems, WFMS), взаимоотношения между отдельными сотрудниками ведомств в процессе оказания госуслуги или принятия решений, могут документироваться с помощью корпоративных почтовых систем.

На уровне конкретных сотрудников, в сферу компетенции которых входит контакт с потребителями госуслуг, электронный регламент представляет собой совокупность должностных инструкций, правил и предписаний, определяет альтернативные варианты действий, а также индивидуальную сферу ответственности. Элементами персонифицированных электронных административных регламентов являются системы поддержки управленческих решений, аналитические системы.

Отдельным элементом системы электронных административных регламентов является регламентация межведомственных взаимодействий в процессе принятия решений и оказания государственных услуг.

Развитие системы ЭАР должно происходить поэтапно:

  • с точки зрения заявителя – повышение интерактивности взаимодействия (начиная от простого получения справочной информации через Интернет о деятельности госорганов, заканчивая осуществлением полного цикла взаимодействия с органами власти исключительно по Интернету);
  • с точки зрения исполнителя – повышение степени автоматизации и интеграции подразделений (начиная с частичной автоматизации и интеграции подпроцессов, заканчивая наиболее полной роботизацией некоторых процессов предоставления государственных услуг) .

Упрощение административных процедур (для заявителей) должно сопровождаться усложнением административных регламентов (для исполнителей), при этом не должно происходить снижение уровня качества (уровня сложности) административного процесса в целом.
Важными приемами упрощения административных процедур являются:

  • принцип «одного окна» − высвобождение граждан от роли соисполнителей административного процесса;
  • принцип обезличивания − недопустимость непосредственного взаимодействия заявителя с исполнителем, что позволяет исключить неформальное влияние заявителя на результат, а также позволяет исключить неформальные требования исполнителя в адрес заявителя;
  • принцип «реформ за кулисами» − оптимизация административного процесса не должна усложнять процедуру общения граждан с органами власти.

Использование информационных технологий позволяет придать административным регламентам необходимую гибкость, контролировать процессы принятия решений на уровне отдельных элементов, кроме того, возможной становится систематизация накопленной информации.

В качестве основы электронных административных регламентов ведомств необходимо использование стандартов государственных услуг, их инвентаризация и формирование систематических каталогов и реестров. Это позволит достичь единых стандартов в области качества, сделать административные процессы в ведомствах более прозрачными и понятными потребителям.

В этой связи наиболее актуальной является проблема унификации используемых электронных административных регламентов. Так как в ходе административной реформы запланировано массовое внедрение регламентов в органах исполнительной власти, проблема унификации приобретает федеральные масштабы. По сути, унификация электронных административных регламентов в рамках одного ведомства предполагает двухступенчатую систему стандартизации административных процессов и процессов оказания государственных услуг потребителям. С одной стороны, стандартизация управленческих процессов органов государственной власти осуществляется посредством использования самих электронных регламентов, с другой − использование административных регламентов, приведение их к единой форме, которая использовалась бы в каждом из филиалов органов исполнительной власти, также должно быть унифицировано. Частично проблема унификации электронных административных регламентов может быть решена за счет использования идентичных информационных систем в управленческих процессах филиалов органов исполнительной власти, что становится возможным за счет внутренней стандартизации используемых систем. Однако, в целом, возникают проблемы, связанные с использованием различных форм и типов данных, что приводит к искажению процессов принятия управленческих решений в различных подразделениях государственных ведомств и, соответственно, не позволяет достичь единых стандартов оказания государственных услуг. Выходом из сложившейся ситуации является введение классификаторов данных, необходимых для оказания государственной услуги. Такая классификация позволила бы унифицировать управленческие процессы в подразделения органов госвласти уже на этапе сбора первичной информации, свела к нулю риски потери или искажения данных. Кроме того, необходимо принятие законопроекта о сроках и форме хранения унифицированных данных, что позволило бы в дальнейшем избежать целого ряда дополнительных затрат, как для самих ведомств, так и для потребителей государственных услуг. В качестве примеров таких законопроектов следует привести европейский Basel II и американский закон Сорбейнса-Оксли. В настоящее время в нашей стране не существует официально утвержденного перечня государственных услуг, которые можно оказывать в электронном виде. Модельный закон «Об электронных государственных услугах» находится в стадии разработки.

Важной проблемой является и регламентация взаимодействий между административными уровнями филиалов, взаимодействие филиалов с «головным» ведомством, а также взаимодействий между филиалами и головными структурами различных ведомств. Так как за последние 15 лет в стране созданы и функционируют десятки различных систем управления электронными документами, ведомства с трудом взаимодействуют друг с другом. До сих пор не существует узаконенных правил и требований к построению таких систем. Использование единых информационных систем позволяет решить данную проблему, но только отчасти, поскольку существуют управленческие процессы, протекающие вне информационных систем: обсуждения, совещания. Упомянутые переговоры чаще всего не документируются, вынесенные в процессе обсуждений решения не получают достаточного юридического обоснования, что значительно снижает прозрачность административных процессов ведомств. Очевидно, что для решения данной проблемы необходимым является использование не только информационных технологий, например электронной почты, но и телекоммуникационных решений, которые позволяли бы записывать такого роды совещания сотрудников ведомств, что, в свою очередь, должно быть закреплено законодательно.

Более экономичный путь решения указанной проблемы – это создание действующей модели взаимодействия информационных систем, установленных в органах государственной власти.

Для полной реализации системы ЭАР требуется, прежде всего, совершенствование законодательной базы, обеспечение электронного внутриведомственного взаимодействия, разработка подходов к управлению ИКТ-политикой, начиная с высокоуровневого описания деятельности органов государственной власти и заканчивая внедрением различных прикладных информационных систем. При этом важным моментом является соответствие отдельных информационных систем требованиям единой федеральной архитектуры электронного правительства, поскольку эффективное взаимодействие отдельных информационных систем возможно только при условии, что все они соответствуют единой функциональной модели.

Таким образом, основными проблемами внедрения электронных административных регламентов являются следующие:

  • недостаточный уровень использования федеральными органами исполнительной власти современных информационных технологий для повышения эффективности их деятельности;
  • отсутствие необходимых стандартов межведомственного взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов;
  • отсутствие необходимого нормативно-правового законодательства, регулирующего как сами административные процессы, так и применение в них информационных технологий.

Концепция проекта федерального закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти РФ (Подготовлена в Центре стратегических разработок с участием ГУ - Высшая школа экономики в ред. 20.01.2005 г.) //http:www.csr.ru/normotvor/original_560.stm

ГОСТ Р 52294-2004«Информационная технология. Управление организацией. Электронный регламент административной и служебной деятельности. Основные положения». Утвержден постановлением Госстандарта России от 29.12.2004 г. № 138-ст //http://www.gosstroy.ru:8080/snip?d&nd=1200038324

Лучин А. Электронные административные регламенты // Экономика России: 21 век. 27.09.2004.

Данилин А.В. Электронные государственные услуги и административные регламенты. От политической задачи к архитектуре «электронного правительства». М.: Инфра-М, 2004. 336 с.

Стандарты для административных e-регламентов // http://www.cnews.ru/reviews/free/gov2007/articles/standarts.shtml#up1