Татьяна Кочанова
Премьер-министр Дмитрий Медведев во время дискуссии на Гайдаровском форуме озвучил, что экономический рывок станет возможным лишь при снижении нагрузки на бизнес и пересмотре требований, предъявляемых к предпринимателям.
Многие эти требования были созданы еще в советские времена, устарели не только морально, но и технологически. Медведев указал, что больший эффект имеет установление 9 правил и жесткое их соблюдение, чем наличие 9000 правил и хаотичная система наложения штрафов на случайные фирмы за их эпизодические нарушения.В первую очередь подлежат пересмотру требования в таких сферах, как транспорт, экология, промышленная безопасность, ветеринария, санитарно-эпидемиологический надзор. Именно они являются наиболее «заволокиченными».
Решением этой задачи должна послужить «регуляторная гильотина», призванная «пустить под нож» ряд законов и регламентов, которые стопорят развитие бизнеса. Она будет заключаться в том, что требования актов,которые не будут специальным образом одобрены или изменены, автоматически потеряют свою силу. По словам Медведева, к 1 февраля 2020 года можно было бы пересмотреть все требования к предпринимателям с точки зрения современной экономической ситуации.
Также важным является создание прозрачной системы контроля, целью которой будет и безопасность потребителей, и ускорение экономического роста.
Необходимость изменения делового климата в России посредством снижения регуляторного давления на бизнес уже обсуждают в правительстве с лета. Улучшение деловой среды и положения предпринимателей также заложено в майский указ президента и в национальный план «Трансформация делового климата».
Большое количество норм и требований, предусмотренных в регламентах и актах, также приводит и к отсутствию единой и последовательной судебной практики. Российскими судами порой допускаются ошибки правового характера при квалификации действий виновных лиц, результатом чего становится принятие необоснованных решений.
Так, при рассмотрении дела о реализации пищевых продуктов, произведенной с нарушением обязательных санитарно-гигиенических норм, Арбитражный суд ошибочно квалифицировал действия ответчика по признакам части 1 статьи 14.43 КоАП. Решение суда первой инстанции было отменено вышестоящим судом.
Апелляционный суд обоснованно указал на ряд ошибок правового характера.
Управление ФС по надзору в сфере защиты прав потребителей обратилось в Арбитражный суд с заявлением, содержащим требование о привлечении к административной ответственности — в порядке части 1 статьи 14.43 КоАП — индивидуального предпринимателя, который осуществлял реализацию пищевых продуктов с нарушением санитарно-эпидемиологических требований.
Определением Апелляционного арбитражного суда производство по делу было прекращено по следующим основаниям:
— санитарные нормы, прописанные в СП 2.3.6.1066-01, не относятся к отношениям, регулируемым ФЗ «О техническом регулировании», т.е. не образуют состав правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.43 КоАП;
— в силу требований, установленных ФЗ-52 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», под одноименным благополучием населения понимается состояние здоровья населения, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания;
— санитарные правила представляют собой систему нормативных актов, в которых установлены критерии безопасности и/или безвредности для населения факторов среды обитания;
— административная ответственность за нарушение санитарных правил, неисполнение обязательств по обеспечению санитарно-гигиенических мероприятий прописана в статье 6.3 КоАП;
— объектом посягательства являются общественные отношения в области охраны здоровья, а также обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия людей.
Следовательно, использованное истцом формулировка неверна — вменяемое деяние охвачено объективной стороной статьи 6.3 КоАП (а не 14.43).
Так как подобная практика не является единственным примером, Высший Арбитражный суд рекомендовал нижестоящим судам проводить доскональный анализ и изучать имеющуюся практику,чтобы избежать случаи неверной квалификации подведомственных деяний.
Но при этом пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее — постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10) разъясняет, что в случае, если заявление административного органа о привлечении к административной ответственности или протокол об административном правонарушении содержат неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд имеет право самостоятельно принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией. Но обязательным является наличие достаточного количества представленных доказательств для определения иной квалификации противоправного деяния.
Вместе с тем, если в результате переквалификации составление протокола о совершенном правонарушении не отнесено к полномочиям обратившегося с заявлением органа, суд не вправе принять решение о привлечении к административной ответственности. Если в соответствии с надлежащей квалификацией рассмотрение дела о привлечении к административной ответственности согласно части 3 статьи 23.1 КоАП Российской Федерации не отнесено к подведомственности арбитражного суда, суд, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и о возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу.
Так, еще одним примером противоречивости судебной практики является квалификация действий в сфере регламентирования обязательного лицензирования деятельности субъекта предпринимательства. Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в целом ряде своих постановлений неоднократно указывали на необходимость при квалификации административных правонарушений учитывать приоритет специальных норм Особенной части КоАП Российской Федерации перед общими ее нормами.
Так, в пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2006 года № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — Постановление Пленума ВС РФ от 214.10.2006 № 18) разъяснено, что в тех случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) или с нарушением предусмотренных в нем условий помимо общих норм, содержащихся в частях 2 и 3 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации, установлена другими статьями КоАП Российской Федерации, действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной КоАП Российской Федерации.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением к административному органу о признании незаконным постановления о назначении ему административного наказания по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ за осуществление деятельности по эксплуатации производственного объекта с нарушением требований промышленной безопасности или лицензионных требований на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.
Решением арбитражного суда первой инстанции в удовлетворении заявления отказано.
Суд исходил из того, что административным органом доказано наличие события и состава вмененного обществу административного правонарушения, объективная сторона которого состоит в несоблюдении установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, а также утвержденными в соответствии с ними нормативными техническими документами условий, запретов, ограничений и других обязательных требований, обеспечивающих промышленную безопасность, или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов. Суд сделал вывод о том, что часть 1 статьи 9.1 КоАП РФ допускает применение административной ответственности к лицу и в случае отсутствия у него лицензии на осуществление указанной деятельности.
Постановлением арбитражного суда апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменено, постановление по делу об административном правонарушении признано недействительным в связи с отсутствием оснований для квалификации правонарушения по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ и необходимостью квалифицировать правонарушение, объективная сторона которого состоит в осуществлении предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если таковое для данного вида деятельности обязательно, по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.
Суд счел, что осуществление подлежащей лицензированию предпринимательской деятельности независимо от ее вида и сферы, в которой она осуществляется, посягает на отношения, возникающие в связи с лицензированием отдельных видов деятельности, регулируемые Законом N 99-ФЗ и принятыми на его основе иными нормативными правовыми актами.
Отменяя постановление арбитражного суда апелляционной инстанции и оставляя в силе решение арбитражного суда первой инстанции, суд округа основывал свой вывод на следующем.
Одним из требований, предусмотренных частью 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее — Закон N 116-ФЗ), к организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, является обязанность иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В связи с этим осуществление обществом деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов без лицензии само по себе свидетельствует о нарушении требований промышленной безопасности, установленных Законом N 116-ФЗ, и, следовательно, наличии в действиях общества признаков состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.
Аналогичная позиция изложена в пункте 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 июля 2014 года № 47 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее — Постановление Пленума ВАС РФ от 11.07.2014 № 47), где указывается, что, что производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, не соответствующей государственным стандартам и техническим условиям, является нарушением лицензионных требований.
Вместе с тем ответственность за такие нарушения наступает не на основании частей 1 или 2 статьи 14.17 КоАП Российской Федерации, а согласно статье 14.43 КоАП Российской Федерации, поскольку статья 14.43 является специальной по отношению к частям 1 и 2 статьи 14.17 и устанавливает административную ответственность за нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя) и продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам, в том числе производства, хранения, перевозки и реализации.
Интересной является позиция, высказанная по данному вопросу в постановлениях Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 27 марта 2015 года по делу № А19-13043/2014 и по делу № А19-13883/2014 (в рамках названных дел рассматривались вопросы о привлечении к ответственности организаций за розничную продажу алкогольной продукции на прилегающей к медицинской организации территории и за реализацию алкогольной продукции с содержанием этилового спирта свыше 16,5% объема готовой продукции в нестационарном торговом объекте).
Признавая, что в статье 16 Закона № 171-ФЗ установлены особые требования к розничной продаже алкогольной продукции, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа исходит из того, что «применительно к розничной продаже алкогольной продукции, подлежащей лицензированию (статья 18 Закона № 171-ФЗ), законодатель придал указанным особым требованиям специальный характер, признав их лицензионными требованиями... Следовательно, осуществление розничной продажи алкогольной продукции, подлежащей лицензированию, с нарушением требований, установленных статьей 16 Закона № 171-ФЗ, подлежит квалификации по соответствующей части (первой либо второй) статьи 14.17 КоАП РФ, являющейся для такого вида розничной продажи специальной нормой, за исключением, когда такие действия (бездействие) подлежат квалификации по иной специальной норме. В таком случае часть 3 статьи 14.16 Кодекса не является специальной нормой по отношению к статье 14.17...».
Верховный Суд Российской Федерации не нашел оснований не согласиться с тем, что предусмотренные пунктом 2 статьи 16 Закона № 171-ФЗ особые требования к розничной продаже алкогольной продукции, в том числе запрет розничной продажи алкогольной продукции в медицинских организациях и на прилегающих к ним территориях, а также реализация алкогольной продукции с содержанием этилового спирта свыше 16,5% объема готовой продукции в нестационарном торговом объекте, являются лицензионными требованиями и их нарушение подлежит квалификации по соответствующей части (первой либо второй) статьи 14.17 КоАП Российской Федерации, являющейся для такого вида розничной продажи специальной нормой, и определениями от 16 июня 2015 года№ 302-АД15-5679 и от 24 июня 2015 года№ 302-АД15-6084 отказал в передаче жалоб на указанные выше постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В постановлении от 6 апреля 2015 года по делу № 305-АД15-420 Верховный Суд Российской Федерации также пришел к выводу о том, что действия по реализации алкогольной продукции на прилегающей к образовательному учреждению территории х С процессуальной точки зрения вызывает вопросы обоснованность вынесения Верховным Судом Российской Федерации определений об отказе в передаче жалоб для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, поскольку в соответствии с частью 4 .1 статьи 206 АПК Российской Федерации вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов по делу о привлечении к административной ответственности могут быть пересмотрены Верховным Судом Российской Федерации в порядке, предусмотренном КоАП Российской Федерации. Следовательно, жалобы на постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа подлежали рассмотрению в порядке, предусмотренном статьями 30.15-30.18 КоАП Российской Федерации, с вынесением постановлений, а не по правилам статей 291.6 и 291.8 АПК Российской Федерации правильно квалифицированы судами по части 1 статьи 14.17 КоАП Российской Федерации.
Большое количество требований, предъявляемых к современным предпринимателям, связано с ростом современных информационных технологий. Помимо уже привычного уголка потребителя и печатной рекламы организации представляют свои услуги на сайтах. К нам также применяются определенные требования в рамках обязательной информации.
Так, Бездействие лица, выразившееся в недоведении до потребителей на интернет-сайте обязательной для размещения и не связанной с качеством оказываемых организацией услуг информации, подлежит квалификации по части 1 статьи 14.5 КоАП РФ.
Индивидуальный предприниматель, предоставляющий населению платные медицинские услуги, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления о привлечении его к административной ответственности по части 1 статьи 14.4 КоАП РФ.
Основанием для привлечения административным органом индивидуального предпринимателя к административной ответственности послужил факт отсутствия на его сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет информации об адресах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан, территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и его территориальных органах, что, по мнению административного органа, является нарушением требований подпункта "з" пункта 11 Правил предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04.10.2012 N 1006 (далее — Правила N 1006).
Решением арбитражного суда в удовлетворении заявленных требований отказано.
Частью 1 статьи 14.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление деятельности по продаже товаров, не соответствующих образцам по качеству, выполнение работ либо оказание населению услуг, не соответствующих требованиям нормативных правовых актов, устанавливающих порядок (правила) выполнения работ либо оказания населению услуг.
Учитывая содержание указанной нормы, суд счел произведенную административным органом квалификацию совершенного предпринимателем деяния верной, поскольку требования Правил N 1006, устанавливающие порядок выполнения работ (оказания услуг) для организаций, оказывающих платные медицинские услуги, являются обязательными и их невыполнение влечет административную ответственность.
Арбитражный суд апелляционной инстанции отменил решение арбитражного суда первой инстанции, признал незаконным и отменил решение административного органа о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности, указав на следующее.
Пунктом 1 статьи 10 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее — Закон N 2300-1) предусмотрена обязанность изготовителя (исполнителя, продавца) своевременно предоставлять потребителю необходимую и достоверную информацию о товарах (работах, услугах), обеспечивающую возможность их правильного выбора. По отдельным видам товаров (работ, услуг) перечень и способы доведения информации до потребителя устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", пунктом 7 статьи 84 которого предусмотрено, что порядок и условия предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг пациентам устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Согласно подпункту "з" пункта 11 Правил N 1006 исполнитель обязан предоставить посредством размещения на сайте медицинской организации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также на информационных стендах (стойках) медицинской организации, в том числе информацию, содержащую адреса и телефоны органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан, территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
В данном случае для привлечения предпринимателя к ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.4 КоАП РФ, необходимо установить как факт оказания услуги, так и нарушение при этом конкретных требований нормативных правовых актов, устанавливающих порядок (правила) выполнения работ либо оказания населению услуг.
Вместе с тем информация, не доведенная индивидуальным предпринимателем до потребителя посредством ее размещения на интернет-сайте, не имеет отношения к качеству оказываемых индивидуальным предпринимателем платных медицинских услуг.
Таким образом, бездействие индивидуального предпринимателя, выразившееся в недоведении на интернет-сайте до потребителей платных медицинских услуг обязательной для размещения информации, не связано с качеством оказываемых организацией услуг и, следовательно, не образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.4 КоАП РФ.
Данные действия подлежат квалификации по части 1 статьи 14.5 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за продажу товаров, выполнение работ либо оказание услуг организацией, а равно гражданином, зарегистрированным в качестве индивидуального предпринимателя, при отсутствии установленной информации об изготовителе (исполнителе, продавце) либо иной информации, обязательность предоставления которой предусмотрена законодательством Российской Федерации.
Таким образом, несмотря на большое количество разъяснение, не только предприниматели, контролирующие органы, но и суды сталкиваются с проблемами правильного применения норм регламентов и иных актов, содержащих требования к осуществлению предпринимательской деятельности. Действительно назрела необходимость в упрощении данной системы и придании ей прозрачности. Опыт регуляторной гильотины, применяемый в ряде европейских стран, также привел к увеличению бюджета за счет отчисляемых предприятиями налогов и сборов.