Административные правонарушения при осуществлении закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: первые итоги правоприменения

Александр Великанов Петрович, начальник отдела Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области

E-mail: velikanov.ap@yandex.ru

Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон о закупках) устанавливает специальные требования к закупкам государственных корпораций, государственных компаний, субъектов естественной монополии, организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, государственных и муниципальных унитарных предприятий, автономных учреждений, хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов, бюджетных учреждений при осуществлении последними закупок за счёт грантов и внебюджетных источников финансирования и др.

Ещё в 2012 году глава антимонопольного ведомства Игорь Артемьев выступал с предложениями об установлении административной ответственности за нарушение Закона о закупках, предлагая ввести санкции в виде административных штрафов в размере от ста тысяч до пяти миллионов рублей в зависимости от оборота заказчика1.

В 2013 году заместитель руководителя ФАС России Андрей Цариковский высказал мнение по поводу ситуации с закупочной деятельностью государственных корпораций, что в публикуемых положениях о закупках они часто предъявляют к поставщикам такие требования, которые «по сути являются издевательством», приведя в пример двухчасовой срок, отведённый на приём заявок2.

05 мая 2014 года, в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ, внесены поправки в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее также — Кодекс), впервые закрепившие меры административной ответственности за нарушения Закона о закупках.

Вплоть до указанного момента административная ответственность за нарушение Закона о закупках отсутствовала. В результате антимонопольные органы в случае выявления даже существенных нарушений Закона о закупках по результатам рассмотрения жалоб участников закупок не могли принять реальных мер к реагированию на такие нарушения, кроме выдачи предписаний разного содержания в отношении конкретной закупки, причём в случае неисполнения указанных предписаний никаких действенных мер в отношении такого бездействия принять не могли. Так, Андрей Цариковский отмечал, что нарушения Закона о закупках встречаются крупнейшие, а наказания пока сводятся к «ай-ай, как не стыдно!»3.

Поправки, устанавливающие меры административной ответственности за нарушение Закона о закупках, вступили в силу с 16 мая 2014 года.

Вступившие в силу изменения предусматривают десять самостоятельных составов административных правонарушений:

• осуществление закупки товаров, работ, услуг в случае, если такая закупка в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц должна осуществляться в электронной форме, в иной форме, влекущее наложение штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц — от ста тысяч до трёхсот тысяч рублей (часть 1 статьи 7.32.3 Кодекса);

• осуществление закупки товаров, работ, услуг в случае, если такая закупка в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц должна осуществляться в электронной форме, в иной форме, совершённое должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение более двух раз, влекущее наложение административного штрафа в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года (часть 2 статьи 7.32.3 Кодекса);

• осуществление закупки товаров, работ, услуг в случае, если такая закупка в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц должна осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в ином порядке, влекущее наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей (часть 3 статьи 7.32.3 Кодекса);

• нарушение предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц сроков размещения в единой информационной системе в сфере закупок информации о закупке товаров, работ, услуг, размещение которой предусмотрено законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, влекущее наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц — от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей (часть 4 статьи 7.32.3 Кодекса);

• неразмещение в единой информационной системе в сфере закупок информации о закупке товаров, работ, услуг, размещение которой предусмотрено законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, влекущее наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от ста тысяч до трёхсот тысяч рублей (часть 5 статьи 7.32.3 Кодекса);

• нарушение установленных законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц сроков размещения в единой информационной системе в сфере закупок изменений, вносимых в правовые акты, регламентирующие правила закупки товаров, работ, услуг заказчиком, утверждённые с учётом положений законодательства Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, влекущее наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц — от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей (часть 6 статьи 7.32.3 Кодекса);

• несоблюдение предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц требований к содержанию извещений о закупке товаров, работ, услуг и (или) документации о закупке товаров, работ, услуг, влекущее наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трёх тысяч рублей; на юридических лиц — от пяти тысяч до десяти тысяч рублей (часть 7 статьи 7.32.3 Кодекса);

• предъявление требований к участникам закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, к закупаемым товарам, работам, услугам и (или) к условиям договора либо оценка и (или) сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке товаров, работ, услуг, влекущее наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трёх тысяч рублей; на юридических лиц — от пяти тысяч до десяти тысяч рублей (часть 8 статьи 7.32.3 Кодекса);

• невыполнение в установленный срок законного решения или предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, либо его территориального органа об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, влекущее наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от трёхсот тысяч до пятисот тысяч рублей (часть 7.2 статьи 19.5 Кодекса);

• непредставление или несвоевременное представление информации о недобросовестных участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках) либо представление заведомо недостоверной информации о недобросовестных участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках) в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение реестра недобросовестных поставщиков, предусмотренного законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, влекущее наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей (статья 19.7.2-1 Кодекса).

Как видно, размеры санкций в подавляющем большинстве случаев оказались не столь существенными, как ожидалось.

По результатам анализа административной практики антимонопольных органов установлено, что одним из первых постановлений антимонопольных органов о привлечении к административной ответственности, вынесенных за нарушение Закона о закупках, стало постановление Кемеровского УФАС от 12.08.2014 по ч. 7 ст. 7.32.3 Кодекса в отношении ООО «Водоканал». Заказчиком — ООО «Водоканал» на официальном сайте www.zakupki.gov.ru размещена информация о проведении запроса котировок по отбору подрядной организации на оказание услуг по проведению периодического медицинского осмотра работников. По итогам рассмотрения дела установлено, что действия ООО «Водоканал» по включению в Приложение № 1 к образцу котировочной заявки требования о том, что контрольный периодический медицинский осмотр должен проходить на базе профпатологического центра, без указания, что контрольный периодический медицинский осмотр может проходить и в других медицинских организациях, имеющих право на проведение предварительных и периодических осмотров, на проведение экспертизы профессиональной пригодности и экспертизы связи заболевания с профессией, вступают в противоречие с требованиями Закона о закупках и влекут наложение административного взыскания, предусмотренного частью 7 статьи 7.32.3 Кодекса. На заказчика наложен административный штраф в размере 5 000 рублей.

К настоящему времени большинством антимонопольных органов рассмотрены дела об административных правонарушениях за нарушение Закона о закупках, при этом наиболее частым правонарушением явилось нарушение сроков размещения в единой информационной системе в сфере закупок информации о закупке товаров, работ, услуг, квалифицируемое по части 4 статьи 7.32.3 Кодекса.

Что же касается судебной практики оспаривания постановлений антимонопольных органов о привлечении к административной ответственности за нарушение Закона о закупках, то она только начинает формироваться.

Ввиду непревышения максимального размера административного штрафа по большинству составов размера в сто тысяч рублей, такие дела, как правило, рассматриваются арбитражными судами в упрощённом порядке в соответствии со статьями 226-228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучим два наиболее типичных дела.

Так, в рамках судебно-арбитражного дела А51-26122/2014 открытое акционерное общество «Международный аэропорт Владивосток» (далее — заказчик) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением об оспаривании постановления УФАС по Приморскому краю от 28.08.2014 по делу об административном правонарушении, в соответствии с которым заказчик привлечён к административной ответственности, предусмотренной частью 7 статьи 7.32.3 Кодекса. Решением суда первой инстанции от 11.11.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд апелляционной инстанции постановлением от 25.12.2014 оставил решение суда первой инстанции без изменения. По итогам рассмотрения дела установлено, что заказчиком проведена закупка путём запроса предложений на выполнение работ по установке автоматической системы пожарной сигнализации в ремонтных боксах ССТ с использованием материалов, приборов и оборудования, приобретённых за счет исполнителя. Извещением о закупке предусмотрено выполнение работ по монтажу автоматической системы пожарной сигнализации с использованием оборудования, приобретаемого исполнителем, однако извещение и техническое задание не содержали в себе информации о количестве и комплектации поставляемого оборудования. С учётом изложенного, заказчик при проведении запроса предложений не выполнил требования к содержанию извещения о закупке, в связи с чем в его действиях установлен состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 7 статьи 7.32.3 Кодекса.

В рамках судебно-арбитражного дела А12-153/2015 муниципальное предприятие «Ерзовское» (далее — заказчик) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением об оспаривании постановления УФАС по Волгоградской области от 19.12.2014 по делу об административном правонарушении, в соответствии с которым заказчик привлечён к административной ответственности, предусмотренной частью 5 статьи 7.32.3 Кодекса. Решением суда первой инстанции оспариваемое постановление изменено в части размера назначенного административного штрафа, с учётом тяжёлого финансового положения заказчика. По итогам рассмотрения дела установлено, что заказчиком не публиковались сведения о количестве и общей стоимости договоров, заключённых по результатам проведения закупочных процедур, чем нарушались требования Закона о закупках в части обеспечения транспарентности информации о закупочной деятельности. Состав административного правонарушения в бездействии заказчика, ответственность за которое предусмотрена частью 5 статьи 7.32.3 Кодекса, судом подтверждён.

Наиболее распространённый довод, заявляемый заказчиками при оспаривании постановлений антимонопольных органов по данной категории дел, — отсутствие полномочий на рассмотрение дел об административных правонарушениях при осуществлении закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, судами во всех случаях отклонялся со ссылкой на статью 23.83 Кодекса, предоставившей антимонопольным органам такие полномочия.

В заключение следует отметить, что, несмотря на отсутствие широкой практики правоприменения норм, устанавливающих административную ответственность за нарушение Закона о закупках, большинство выявленных антимонопольными органами и подтверждённых судами правонарушений сводятся к несоблюдению заказчиками сугубо процедурных требований Закона (нарушения сроков либо формальных требований к документации), что обусловлено несовершенством действующих составов административных правонарушений в рассматриваемой сфере регулирования. Необходимо дальнейшее развитие норм Кодекса, устанавливающих административную ответственность за нарушение законодательства о закупках, в направлении сближения с такими основными целями Закона о закупках, как эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг и стимулирование такого участия, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.