Для земель сельскохозяйственного назначения установлен особый правовой режим в целях продовольственной безопасности России, что ведет к недопущению выведения указанных земель из сельскохозяйственного оборота, а также осуществления застройки.
Определение земель сельскохозяйственного назначения закреплено в ст. 77 ЗК РФ, которая гласит: «Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых сельскохозяйственные угодья».
Согласно п. 1 ст. 79 ЗК РФ к сельскохозяйственным угодьям относятся пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.).
Основным законом, регулирующим оборот земель сельскохозяйственного назначения, является Федеральный закон от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Неконкретность правовых норм указанного закона создает правовые коллизии. В частности, в п. 2 ст. 1 Закона перечислены законы, определяющие отношения в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Но не указан приоритет применения законов.
Перевод земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель под индивидуальное жилищное строительство подробно освещен в пятом вопросе «Обзора судебной практики Верховного суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года от 04.06.2014 г.».
Из указанного документа следует, что до изменения категории земель сельскохозяйственного назначения на категорию «земли населенных пунктов» и вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям, отсутствуют основания для изменения.
Хотя и даны подробные разъяснения о переводе земель сельскохозяйственного назначения в категорию «земли населенных пунктов» под индивидуальное жилищное строительство, в пятом вопросе указанного Обзора, исходя из судебной практики после вступления в силу данного Обзора, виден ряд непониманий при подаче заявлений в суд.
В соответствии с ч. 4 ст. 8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.
Согласно ч. 3. ст. 8 ЗК РФ перевод земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения - органами местного самоуправления.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также - ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.
Согласно чч. 1 и 2 ст. 4.1 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Также в «Обзоре судебной практики Верховного суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года от 04.06.2014 г.» идет ссылка на чч. 1 и 2 ст. 4.1 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».
Таким образом, ходатайство о переводе земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения необходимо подавать в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
В ходатайстве необходимо указать документы, перечисленные в ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», а также приложить к ходатайству документы, закрепленные в ч. 4 ст. 2 указанного Закона.
Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» содержит ряд противоречий, например: в п. 1 и п. 2 ст. 2 Закона указано, что содержание ходатайства и состав прилагаемых документов устанавливаются, в зависимости от категории земли, органами государственной власти субъекта РФ или уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель. Между тем сразу после указанного пункта следует подробное описание всего, что должно быть указано в ходатайстве.
Согласно п. 1 ст. 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является:
1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;
2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).
Истец имеет жилую квартиру, право собственности на квартиру за ним признано судом, но не может оформить землю, т.к. земельный участок, на котором стоит дом, относится к землям «сельскохозяйственного назначения». Он обратился с иском к администрации муниципального района для внесения изменения в границы кадастрового квартала «земли населенного пункта».
Суд при рассмотрении спора дал надлежащую оценку. Решение: исковые требования оставить без удовлетворения. В соответствии со ст. 8 ч.1 п.4 Земельного кодекса РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок установления или изменения видов разрешенного использования и включения земельных участков в границы населенных пунктов осуществляется правительством субъекта Российской Федерации. Суд не вправе вносить изменения в границы кадастрового квартала «земли населенного пункта», а также принимать решение об изменении вида разрешенного землепользования (решение Спасского районного суда Нижегородской области от 15.08.2014 г. по делу № 2-107/2014).
В соответствии с пунктом 16 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план. Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 ГрК РФ (пункт 17статьи 24).
Согласно п. 20 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. № 131 к вопросам местного значения городского поселения относятся утверждение генеральных планов поселения.
Таким образом, включение земельного участка в границы населенного пункта осуществляется путем внесения изменений в генеральный план или схемы территориального планирования муниципального района.
В соответствии с п. 4 ст. 32 ГрК РФ установлено, что физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.
Потребительское общество обратилось с заявлением о признании недействующими решений, обязании МУ «Администрация муниципального образования» устранить нарушения, обязании руководствоваться постановлением Правительства.
Суд вынес правомерное решение: «Признать недействующими решение Муниципального учреждения «Администрация муниципального образования» об утверждении генерального плана, решение Городской думы МО об утверждении карты градостроительного зонирования и Правил землепользования и застройки в части отнесения к зоне сельскохозяйственного назначения земельных участков и образования из них.
Обязать Муниципальное учреждение «Администрация муниципального образования» подготовить предложения о внесении изменений в генеральный план, карту градостроительного зонирования и Правил землепользования и застройки, включив в границы земельные участки и образования из них, изменив вышеуказанным земельным участкам вид разрешенного использования с «сельскохозяйственного назначения» на вид «для индивидуального жилищного строительства», и внести на утверждение МУ «Городская дума». (Решение Ульяновского районного суда по делу от 01.10.2014 № 2-465/2014).
При оспаривании отказа в удовлетворении ходатайства о включении земли сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, а также внесении изменений в генеральный план, необходимо понимать, в суд какой юрисдикции следует обращаться.
В соответствии со ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно ч. 4 ст. 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.
На сегодняшний день нет федерального закона, в соответствии с которым рассмотрение дела об оспаривании такого нормативного правового акта отнесено к компетенции арбитражного суда.
На основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу за исключением случаев, когда заявление об оспаривании этого акта уже подавалось в суд общей юрисдикции и не было им рассмотрено по существу со ссылкой на неподведомственность соответствующего дела судам общей юрисдикции (Определение АС Ульяновской области «О прекращении производства по делу 30.07.2014 Дело №А72-7038/2014»).
В Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области обратился ИП с заявлением о признании незаконным отказа администрации муниципального образования во включении земельного участка в границы населенного пункта.
В решении арбитражный суд указал следующее:
- в соответствии со ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;
- по смыслу приведенной нормы права во взаимосвязи со ст. 201 АПК РФ необходимым условием для удовлетворения такого заявления является установление судом несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения (действия, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Между тем наличие указанных обстоятельств судом первой инстанции при рассмотрении настоящего спора не установлено. (Решение АС города Санкт-Петербурга и Ленинградской области по делу от 29.09.2014 № А56-21701/2014.)
Но рассмотрел дело по существу и вынес абсолютно верное решение. Отказав в удовлетворении заявленных требований.
Таким образом, при оспаривании отказа в удовлетворении ходатайства о включении земли сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, а также внесения изменений в генеральный план необходимо обращаться в суды общей юрисдикции.
Не всегда, намереваясь изменить категорию земли, можно получить желаемый результат. Ст. 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (в ред. Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ) закреплены основания для отказа.
Акт об отказе в переводе земли может быть обжалован в судебном порядке.
Истец просит: признать незаконным и отменить п. 22 протокола заседания постоянно действующей комиссии по выбору и предоставлению земельных участков гражданам и юридическим лицам на территории Клинского муниципального района об отказе в изменении категории земельного участка крестьянское хозяйство «/К/», с категории «земли сельскохозяйственного назначения» в категорию «земли населенных пунктов»;
Суд при рассмотрении спора дал надлежащую оценку. Действующим законодательством, иным нормативным актом не предусмотрен такой способ защиты нарушенного права, как признание протокола недействительным, юридическое значение имеют принятые на собрании решения, в данном случае сам по себе протокол к актам, которые могут быть признаны недействительными, не относится (решение Клинского городского суда Московской области от 25.09.2014 г. по делу № 2-20032014).
Именно Акт может быть обжалован, несмотря на то, что оспаривание протокола неразрывно связано с оспариванием принятых на нем решений.
С момента утверждения Президиумом Верховного суда РФ «Обзора судебной практики Верховного суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года» основными ошибками при обращении в суд являются:
- обращения в арбитражные суды с заявлением о включении земли сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, а также внесения изменений в генеральный план. С данным заявлением необходимо обращаться в суды общей юрисдикции;
- обращения в суды общей юрисдикции с заявлением к администрации о внесении изменений в границы кадастрового квартала «земли населенного пункта», а также о принятии решения об изменении вида разрешенного использования. Порядок установления или изменения видов разрешенного использования и включения земельного участка в границы населенных пунктов осуществляется правительством субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, уполномоченным на рассмотрение такого ходатайства. Необходимо четко понимать, к чьей компетенции относится решение данного вопроса при обращении в суд;
- обращения в суды общей юрисдикции с заявлением об оспаривании протокола в связи с тем, что протокол неразрывно связан с оспариванием принятых на нем решений. Только Акт может быть обжалован.
В «Обзоре судебной практики Верховного суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года», утвержденном президиумом ВАС РФ 04.06.2013, даны разъяснения по землям сельскохозяйственного назначения, что позволило привести судебные решения на территории Российской Федерации к единообразию, но на сегодняшний день подготовлен законопроект N 465407-6 «О внесении изменений в земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода отделения земель на категории к территориальному зонированию», данный законопроект прошел первое чтение, что приведет к неактуальности указанного Обзора.