Споры по продаже земли в городах

Сегодня местные органы власти придают огромное значение возрастающей роли земельных отношений в общем комплексе экономических реформ и системе управления муниципальной собственностью. Наделённые определёнными полномочиями в области земельных отношений, органы местного самоуправления планируют использование земли, организуют проведение работ по землеустройству, оформляют права собственности на землю, участвуют в осуществлении контроля, а также взимают плату за землю. Однако в нашей стране земельные платежи в общей структуре доходов местных бюджетов составляют незначительную часть, хотя в других странах земельные налоги традиционно являются одним из главных источников бюджета.

Анна Сигуля

Нормативные акты, регулирующие совершение гражданско-правовых сделок по купле-продаже права аренды земельных участков и иных допускаемых земельным законодательством сделок с земельными участками, ориентированы прежде всего на достижение коммерческих целей, связанных с повышением эффективности использования имущества города, привлечением денежных средств в бюджеты Российской Федерации и Москвы, а ранее ― и во внебюджетные фонды от использования арендованных городских земель, являющихся стабильным источником финансирования инвестиционных программ, доходной части городского бюджета.

Несмотря на полезность и правильность многих решений, относящихся к регулированию купли-продажи городских земель, которые содержатся в нормативных актах исполнительной и представительной власти земельной реформы, последние не охватывают всех сторон земельных отношений, связанных с возможностью выкупа права аренды через торги и совершением иных гражданско-правовых сделок с правами аренды земли: залога (ипотеки), внесения в уставной капитал, купли-продажи и др.

Очевидно одно: реальное, пусть и не повсеместное, участие граждан в эксперименте по приобретению земельного участка на праве собственности определяется его ценой. В зависимости от цены земельного участка определяются и социальная реальность, и равенство участников. В противном же случае закон превращается в инструмент, не направленный на достижение целей обеспечения действительных интересов жителей Москвы, граждан Российской Федерации, их объединений. Так, за земельный участок в Зеленограде были установлены цены запредельные, недоступные. При проведении эксперимента по продаже в собственность земельных участков на аукционе осенью 2000 года на продажу были выставлены три участка земли в Зеленограде. Однако потенциальные инвесторы боролись лишь за один из них — 0,75 га — под строительство супермаркета. При стартовой цене в $ 250 тыс. участок был продан за $ 310 709. На втором аукционе, состоявшемся 31 октября, были проданы ещё два участка земли. Первый, площадью 0,16 га, под строительство ресторана или кафе-бистро, приобрела компания «Ривер-сервис». Стоимость покупки превысила стартовую цену на $ 2 100 и составила $ 106 400. Второй участок, площадью 0,12 га, под строительство предприятия торговли или питания, был продан за $ 71  тыс. (на $ 5 500 выше начальной цены лота). Но успех закрепить не удалось: прошедшие в ноябре торги показали, что желающих платить за неосвоенные участки нет. Таким образом, из 13 земельных участков, выставленных на продажу, были реализованы лишь три. Количество последующих претендентов минимально из-за нерешённости вопроса федеральным законом Российской Федерации, так как иные законы, в силу ч. 3 ст. 36 Конституции России, не предоставляют ожидаемых правовых гарантий покупателям земельных участков.

Отсутствие реальных правовых гарантий стало настолько очевидно, что ставится вопрос о признании неэффективности купли-продажи на праве собственности земельных участков.

Таким образом, законодательные акты Москвы, а также других городов не направлены на действительное введение (даже при декларативном закреплении) права частной собственности на землю для граждан и их объединений, которые могли бы претендовать на реализацию своих конституционных прав и законных интересов в первую очередь. Законодательно следует изменить положение, когда при переходе права собственности на строение, сооружение право на земельный участок следует их судьбе.

Органы местного самоуправления, как правило, всё ещё не имеют генеральных планов и правил землепользования и застройки, программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры, основанных на зафиксированных в документах территориального планирования (генеральных планах) прогнозах роста потребления соответствующих ресурсов и услуг с учётом прогнозируемых объемов жилищного, промышленного и иных видов строительства.

В подавляющем большинстве городов отсутствуют надёжные механизмы финансирования и реализации проектов по обеспечению земельных участков инженерной инфраструктурой, средства на строительство объектов социальной инфраструктуры, необходимые для обеспечения комплексного освоения и развития территорий.

Современные проблемы в сфере продажи земельных участков под объектами недвижимости классифицируются в две группы. В первую входят правоприменительные проблемы, носящие локальный и технический характер, в том числе вопросы, связанные с документальным подтверждением права собственности на объект недвижимости (или его часть), а также вопросы качества градостроительной документации.

Во вторую группу входят только правовые проблемы, в том числе необходимо правовое уточнение размера земельного участка, подлежащего выкупу по льготной цене в порядке ст. 36 ЗК РФ.

Земельные споры — одна из самых распространённых категорий гражданских дел, рассматриваемых судами в настоящее время. Самыми злободневными были и остаются дела о признании права собственности на землю, поскольку собственность не землю позволяет её обладателю владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком по своему усмотрению. Собственность не землю возникает как у граждан, так и у юридических лиц, поэтому вопросов о продаже земли возникает множество.

При переходе права на земельный участок, при переходе права собственности на здание или сооружение вопрос о моменте возникновения права на земельный участок законом не решён. Из смысла ст. 35 ЗК РФ вытекает, что, будучи неотделимым от права на здание, право на земельный участок переходит к новому собственнику здания или сооружения одновременно с переходом права собственности на здание, однако сама ст. 35 ЗК РФ предполагает ряд исключений. Трактовать эту статью можно по-разному: «право на земельный участок переходит в силу закона в момент регистрации права собственности на здание» или «право постоянного бессрочного пользования переходит в момент государственной регистрации перехода права на земельный участок». В связи с этим правоприменительная практика шла по пути следования общей норме — право постоянного бессрочного пользования возникает с момента государственной регистрации.

В дальнейшем вопрос о моменте возникновения права постоянного бессрочного пользования нашёл окончательное закрепление в судебной практике.

Постановление Президиума ВАС РФ от 11 мая 2010 г. № 82/09 по делу № А55-1164/2008 (Вестник ВАС РФ. — 2010. — № 8). Само же решение ВАС РФ требует более подробного рассмотрения. Из текста Постановления следует, что истцу было отказано в утверждении проекта границ земельного участка для его последующего выкупа, а суд, мотивируя своё решение тем, что право постоянного пользования возникло, постановил «обязать мэрию городского округа Тольятти утвердить проект границ данного земельного участка и направить обществу проект договора купли-продажи земельного участка». Из этого следует, что границы земельного участка утверждены не были, что свидетельствует об отсутствии земельного участка как вещи. Следовательно, либо суд исходит из того, что право постоянного бессрочного пользования может переходить не только на весь земельный участок, но и на его части, не выделенные в натуре, либо собственник здания и обладатель права постоянного бессрочного пользования вправе требовать выкупа не только всего земельного участка, но и его части. В любом случае из смысла решения вытекает, что обладатель права постоянного бессрочного пользования вправе требовать принудительного раздела земельного участка от собственника, что очень спорно.

Право постоянного бессрочного пользования переходит в силу закона и при реорганизации юридических лиц, и при переходе права собственности на здание и сооружение. Соответственно, это право возникает без государственной регистрации, которая в дальнейшем носит характер регистрации ранее возникших прав. В силу этого при последующем отчуждении здания или сооружения или при последующей реорганизации право постоянного бессрочного пользования перейдёт к очередному правообладателю, общее количество которых не ограничено.

Пленум ВАС РФ в п. 4 Постановления от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» разъяснил, что в тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на участок путём заключения договора его купли-продажи, а соответствующий исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления не направляет заявителю проект договора или предлагает заключить договор аренды, первый вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ. Рассматривая такие дела, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления о невозможности продажи спорного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов органов государственной власти о резервировании, использования для других целей (государственных или публичных нужд). В частности, правомерным основанием для отказа в продаже участка может служить то, что в соответствии с генеральным планом развития города, посёлка, иного населенного пункта, утверждённым до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе, на данном участке предусмотрено строительство другого объекта.

Названные обстоятельства должны приниматься судами во внимание также при разрешении споров по искам собственников недвижимости о понуждении к заключению договора купли-продажи земельного участка. При этом следует учитывать, что ответчиком по такому иску является собственник участка (Российская Федерация, её субъект или муниципальное образование) в лице уполномоченного органа. В случае признания действия (бездействия) исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления незаконным, суд обязывает его подготовить проект договора и направить его в определённый срок собственнику недвижимости. При рассмотрении споров, связанных с понуждением к заключению договора купли-продажи земельного участка, следует учитывать, что он заключается в порядке, предусмотренном ст. 445 ГК РФ.

Согласно ч. 8 ст. 28 ФЗ от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», не подлежат отчуждению земельные участки, предусмотренные генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования.

В п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» разъяснено, что при рассмотрении дел, связанных с выкупом земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подлежат оценке доводы о невозможности продажи спорного земельного участка по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов соответствующих органов власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или публичных нужд). В частности, правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, посёлка, иного населённого пункта, утверждённым до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на данном земельном участке предусмотрено строительство другого объекта.

Согласно Указу губернатора Омской области от 02.07.2002 № 171 «О транспортном комплексе «Мост тысячелетия» и генеральному плану развития Омской области спорный земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры.

Установив, что в соответствии с генеральным планом на данном участке предусмотрено строительство транспортного комплекса, суд пришёл к выводу о правомерных действиях Управления, которое сообщило заявителю о том, что данный земельный участок относится к зоне инженерно-транспортной инфраструктуры и не подлежит отчуждению, в связи с чем не принято решение и не направлен проект договора передачи в собственность.

Кроме того, дополнительным основанием для отказа в удовлетворении требования заявителя послужили судебные акты по другому делу, которыми установлен факт резервирования испрашиваемого участка для строительства транспортного комплекса.

ФАС округа оставил решение суда первой инстанции без изменения.

В силу пункта 3 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Порядок приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, установлен Земельным кодексом.

В соответствии с пунктом 2 статьи 36 Земельного кодекса, в существующей застройке земельные участки, на которых находятся сооружения, входящие в состав кондоминиума, жилые здания и иные строения, предоставляются в качестве общего имущества в общую долевую собственность домовладельцев в порядке и на условиях, установленных Федеральным законом «О товариществах собственников жилья».

Согласно пункту 3 статьи 36 Земельного кодекса в случае, если здание (помещение в нём), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено Кодексом, федеральными законами.

Частью 5 статьи 36 Земельного кодекса установлено, что для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, указанные в настоящей статье, совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Кодекса, с заявлением о приобретении прав на земельный участок.

Другой порядок приобретения права собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, действующим законодательством не предусмотрен, что исключает использование иных способов оформления прав на такие земельные участки.

Открытое акционерное общество «Ростовкнига» обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к Комитету по управлению государственным имуществом Ростовской области, Фонду имущества Ростовской области (далее — фонд имущества), администрации города Ростов-на-Дону, администрации Ростовской области, Российскому фонду федерального имущества в лице Южного межрегионального отделения о понуждении к заключению договора купли-продажи доли в праве собственности на земельный участок.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, к участию в деле привлечены Департамент имущественно-земельных отношений города Ростов-на-Дону, Учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Ростовской области, Ростовский городской филиал федерального государственного учреждения «Земельно-кадастровая палата» по Ростовской области.

Решением суда первой инстанции от 20.10.2003 иск удовлетворён с обязанием Фонда имущества заключить договор купли-продажи доли в праве собственности на земельный участок с кадастровым номером 61:44:01:05:03:0003 в размере 1/4 от 1863 кв. метров, что составляет 466 кв. метров, в соответствии с проектом представленного договора купли-продажи по цене 123 773 рубля 32 копейки с условием согласия на вступление в этот договор иных правообладателей помещений в здании, расположенном по адресу: г. Ростов-на-Дону, пр. Космонавтов, 15. В остальной части иска отказано.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа Постановлением от 26.01.2004 решение изменил: на администрацию города Ростов-на-Дону возложил обязанность заключить договор купли-продажи земельного участка площадью 466 кв. метров, находящегося по адресу: г. Ростов-на-Дону, пр. Космонавтов, 15, в иске к фонду имущества отказал.

В заявлениях о пересмотре указанных судебных актов в порядке надзора, поданных в Высший арбитражный суд Российской Федерации, заявители ссылаются на неправильное применение судом норм права при рассмотрении заявленного иска.

В силу действующего законодательства, основанием для обращения к полномочному органу с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок может служить факт принадлежности ему земельного участка на определённом праве или нахождение здания на земельном участке, являющемся государственной или муниципальной собственностью.

Учитывая, что ОАО обратилось с иском о понуждении к заключению с ним договора купли-продажи на часть земельного участка, можно сделать вывод, что такое требование заявлено исходя из наличия у ОАО на эту часть земельного участка права постоянного (бессрочного) пользования. Однако, в силу неделимости спорного земельного участка, требование ОАО о заключении с ним данного договора не подлежало удовлетворению.

Земельный участок, предоставленный нескольким юридическим лицам в совместное пользование на праве постоянного (бессрочного) пользования (с присвоением ему кадастрового номера и утверждением границ участка в качестве единого и неделимого), не может быть передан по договору купли-продажи одному из таких лиц, поскольку в соответствии со ст. 37 ЗК РФ объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учёт.

Рассмотрим ещё один пример. Предприниматель обратился к главе администрации города Серпухова с заявлением от 10.10.2005 № 15, в котором просил не продлевать и не заключать договор аренды названного земельного участка, а предоставить участок ему в собственность путём заключения договора купли-продажи.

Аналогичное заявление направлено предпринимателем в адрес главы администрации города Серпухова 15.12.2005.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, администрация письмом от 27.12.2005 № 1-35/2145 отказала предпринимателю в предоставлении земельного участка, поскольку испрашиваемый участок превышает площадь застройки нежилого строения, находится за красной линией застройки и приватизации не подлежит; кроме того, действующим законодательством не предусмотрена обязанность ответчика заключать договор купли-продажи спорного земельного участка с истцом по его требованию.

Полагая, что данный отказ не соответствует действующему законодательству, предприниматель обратился в арбитражный суд.

Удовлетворяя требование, суды первой и апелляционной инстанций исходили из следующего. Пункт 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, с учётом разъяснений, содержащихся в пункте 7 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», не исключает, что по истечении срока действия договора аренды земельного участка собственник объекта недвижимого имущества, расположенного на этом участке, сохраняет право выкупа участка.

Между тем, обязывая одновременно администрацию и комитет заключить с предпринимателем договор купли-продажи спорного земельного участка, суды двух инстанций не учли, что такой договор может заключаться в порядке, предусмотренном статьей 445 Гражданского кодекса Российской Федерации. Кроме того, суды не проверили доводы ответчиков об ограничении указанного земельного участка в обороте.

Суд кассационной инстанции отменил решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции, в удовлетворении заявленного требования отказал, так как предприниматель утратил право на приватизацию данного земельного участка, поскольку 18.02.2002 — после введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации — заключил договор его аренды.

Согласно пункту 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации, граждане и юридические лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти участки в силу названного Кодекса.

Между тем исследование этих обстоятельств имеет существенное значение для разрешения спора, поскольку позволяет суду выяснить, имеются ли правовые основания, препятствующие заключению спорного договора купли-продажи земельного участка.

В пункте 13 Постановления Пленума ВАС РФ № 11 от 24 марта 2005 года указывается следующее: «В силу указанных норм (пункта 1 статьи 35 ЗК РФ и пункта 3 статьи 552 ГК РФ) покупатель здания, строения, сооружения вправе требовать оформления соответствующих прав на земельный участок, занятый недвижимостью и необходимый для её использования, на тех же условиях и в том же объёме, что и прежний собственник недвижимости, с момента государственной регистрации перехода права собственности на здание, строение, сооружение. Если недвижимость находится на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, а покупателю согласно статье 20 ЗК РФ земельный участок на таком праве предоставляться не может, последний как лицо, к которому перешло право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в связи с приобретением здания, строения, сооружения (пункт 2 статьи 268, пункт 1 статьи 271 ГК РФ), может оформить своё право на земельный участок путём заключения договора аренды или приобрести его в собственность в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 3 Закона о введении в действие ЗК РФ».

Вопрос о том, кто именно делает выбор между правом аренды или правом собственности при переоформлении земельных участков, в течение определённого времени вызывал споры, однако в настоящее время сложилось общее понимание того, что право выбора принадлежит титульному владельцу земельного участка.

В результате проведённого исследования следует сделать ряд выводов.

В России завершён очередной этап земельных преобразований. Произошли принципиальные глубинные изменения в формах собственности на землю.

Действующее федеральное законодательство в этой области в отдельных вопросах не урегулировано, противоречиво и имеет пробелы, которые нужно будет устранять в дальнейшем.

Государство должно жёстко регулировать и контролировать использование земель, разработать научно обоснованные, предельно допустимые показатели изменения качества земельных ресурсов и следить за соблюдением их всеми землепользователями.

Литература

1. Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. — 1996. — № 5.

2. Градостроительный кодекс РФ // СЗ РФ. — 2005. — № 1 (ч. 1).

3. Гражданский кодекс РФ // СЗ РФ. — 1994. — № 32. Ст. 3301; 2001. — № 49.

4. Гражданский процессуальный кодекс РФ // СЗ РФ. — 2002. — № 46.

5. Жилищный кодекс РФ // СЗ РФ. — 2005. — № 1 (ч. 1).

6. Земельный кодекс РФ // СЗ РФ. — 2001. — № 44.

7. Закон Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» № 34 от 08.08.1997 (в редакции закона Москвы № 34 от 27.09.1999).

8. Постановление Правительства РФ от 17.12.2010 N 1050 (ред. от 30.04.2013) «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011- 2015 годы» // Консультант Плюс.

9. Постановление ФАС Поволжского округа от 03.05.2005 № А55-13497/2004-14

10. Завьялов А.А., Маркварт Э. Земельные отношения в системе местного самоуправления. ― М.: Статут, 2011.

11. Постановления Пленума ВАС РФ № 11 от 24 марта 2005 г.

12. Завидов Б.Д. Основные идеи и положения земельного кадастра России, его главные недочеты и противоречия: учебно-практический и аналитический комментарий [Текст]. Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2010

13. Анисимов А.П., Дзагоев С.В., Кокоева Л.Т. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики / под ред. А.Я. Рыженкова. ― М.: Новый индекс, 2009.

14. Быстров Г. Е. Земельная реформа в России: правовая теория и практика // Государство и право. ― 2000. № 4. ― С. 52.

15. Бриксов В.В. 200 актуальных вопросов практики применения земельного законодательства. — М.: Юрайт-Издат, 2008.

16. Валуйский А.В. Обзор практики рассмотрения федеральными арбитражными судами округов споров, связанных с приватизацией земли. — Ч. 3. ― Ноябрь 2004 - сентябрь 2005. Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2005.