Долевое строительство: перспективы развития

24 июля 2015 года состоялось заседание Совета при Президенте России по жилищной политике и повышению доступности жилья, на котором обсуждался вопрос об усилении контроля за привлечением средств граждан в долевом строительстве. В рамках его рассмотрения было высказано предложение о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ № 214).

Во исполнение пункта 2 раздела II протокола заседания Совета при Президенте Российской Федерации по жилищной политике и повышению доступности жилья от 24.07.2015 № 1 Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации был выпущен Приказ от 07.08.2015 № 568/пр о создании межведомственной рабочей группы по подготовке предложений по изменению законодательства в сфере долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости1, первое заседание которой состоится уже в конце августа — начале сентября 2015 года.

Указанные решения вызвали бурную дискуссию в профессиональном сообществе и действительное опасение, что в ближайшее время от модели долевого строительства придётся отказаться. Однако говорить о полной отмене долевого строительства пока не стоит, поскольку оно продолжает оставаться единственным инструментом, выгодным как для застройщиков, так и для граждан, желающих улучшить свои жилищные условия. Для первых посредством долевого финансирования удаётся в кратчайшие сроки и с минимальными затратами привлечь денежные средства на строительство возводимых объектов на этапе «котлована», для граждан — это возможность приобрести жильё на этапе строительства по цене на 25-30 % ниже рыночной. Отсюда и востребованность данного института. Так, только за первое полугодие 2015 года было зарегистрировано 320 762 договоров долевого участия в строительстве2, за 2014 год эта цифра составила 846 7533.

Желание законодателя ещё более усовершенствовать систему долевого участия в строительстве обоснованно и понятно. Нельзя не признать, что в долевом строительстве не всё так гладко, как хотелось бы. По-прежнему существует напряжённость по ряду вопросов. Один из них связан с действиями недобросовестных застройщиков при строительстве жилья по ФЗ № 214-ФЗ и их следствием — появлением такой категории граждан, как «обманутые дольщики». Хотя прогресс в решении данного вопроса, несомненно, есть. За последние годы наметилась устойчивая положительная тенденция по сокращению числа граждан, пострадавших в результате участия в долевом строительстве, а также количества недостроенных объектов. Согласно данным Министерства регионального развития и Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, в 2012 году количество проблемных жилых объектов составило 870, в 2013 году — 798, в 2014 году — 548, число пострадавших граждан в 2012 году — 86 515, в 2013 году — 74 803, в 2014 году — 43 053.4

Столь хорошие показатели, очевидно, обусловлены кропотливой работой уполномоченных органов государственной власти по выявлению граждан, пострадавших в результате участия в долевом строительстве. С этой целью Министерством регионального развития РФ был разработан и принят Приказ от 20.09.2013 № 403 «Об утверждении критериев отнесения граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, к числу пострадавших и правил ведения реестра граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены»5.

Ещё более напряжённым вопросом в сфере долевого строительства по-прежнему остаётся нецелевое использование застройщиками вносимых гражданами на строительство денежных средств. Не секрет, что средства участников долевого строительства зачастую направляются застройщиком на завершение других объектов. Обеспокоенность этим вопросом и побудила Правительство РФ инициировать работу над изменениями в ФЗ № 214-ФЗ.

Но принятое на заседании Совета при Президенте России по жилищной политике и повышению доступности жилья решение не является началом работы, скорее, это её возобновление, поскольку идея глобального реформирования института долевого строительства впервые была высказана ещё в марте 2014 года. Тогда в соответствии с поручением Первого заместителя Председателя Правительства РФ И.И. Шувалова Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ были подготовлены предложения о возможности перехода с 1 января 2015 года от механизма привлечения денежных средств граждан в порядке долевого участия к финансированию через кредитные организации при строительстве многоквартирных домов.

Переход к новой модели отношений застройщиков с гражданами-инвесторами предлагалось осуществлять в несколько этапов. На первом этапе в целях повышения защиты прав участников долевого строительства необходимо привлечение банков для контроля целевого использования вносимых гражданами денежных средств. Для этого денежные средства, привлекаемые застройщиками, подлежат размещению в банках на номинальных счетах. Соответственно, владельцами таких счетов станут застройщики, а бенефициарами — граждане-участники долевого строительства. По мнению разработчиков, предлагаемый механизм использования номинальных счетов позволит банкам в ещё большей степени контролировать целевое расходование средств участников долевого строительства, снизить риски кредитования как застройщиков, так и участников долевого строительства и, как следствие, сделает возможным снижение процентных ставок по таким кредитам.

Для этого в ФЗ № 214 следует предусмотреть обязанность банка контролировать использование застройщиком денежных средств участников долевого строительства, а также определить круг операций, которые могут совершаться застройщиком, в том числе лиц, с согласия которых они будут осуществляться, и перечень документов, на основе которых денежные средства участников долевого строительства будут перечисляться.

Впоследствии, по мере накопления соответствующего опыта, финансирование жилищного строительства путём привлечения застройщиками денежных средств граждан постепенно должно быть заменено на банковское кредитование в форме проектного финансирования.

С целью снижения рисков такого кредитования и обеспечения спроса на строящееся жильё предлагалось использовать зарубежный опыт по продаже жилья на стадии строительства. Для этого существенным изменениям следует подвергнуть конструкцию договора купли-продажи будущей недвижимой вещи. Так, в Гражданском кодексе Российской Федерации необходимо предусмотреть следующие требования к указанному договору:

1. заключение покупателем такого договора возможно только с продавцом, отвечающим требованиям, предусмотренным ФЗ № 214;

2. договор заключается в письменной форме и подлежит обязательной государственной регистрации;

3. договор должен содержать следующие условия:

• определение подлежащего передаче покупателю конкретного жилого помещения;

• срок передачи продавцом покупателю жилого помещения. Он не может превышать трёх лет со дня заключения договора;

• цену приобретаемого жилого помещения, сроки и порядок её уплаты;

• договором может быть предусмотрена уплата покупателем продавцу задатка, который не может превышать 10 % от цены приобретаемого жилого помещения;

• до ввода в эксплуатацию многоквартирного дома запрещается полная или частичная оплата покупателем приобретаемого жилого помещения.

При этом, если застройщик не исполняет свои обязательства перед покупателем, то полученный им задаток подлежит возврату покупателю жилого помещения в двойном размере. Если по завершении строительства покупатель не выполнил своих обязательств по полной оплате приобретаемого жилого помещения, задаток, уплаченный им, остаётся у застройщика.

Использование такой конструкции приобретения строящегося жилья сделает также избыточным обязательное страхование ответственности застройщика и предоставление им поручительства банка, что позволит минимизировать затраты застройщика.

Предлагаемые меры постепенного замещения механизма привлечения денежных средств граждан в порядке долевого участия к финансированию через кредитные организации при строительстве многоквартирных домов, как считает Минстрой России, позволят снять риски такого финансирования с граждан и передать их в управление профессиональным участникам рынка — банкам и застройщикам, сделать рынок финансирования жилищного строительства более цивилизованным и ликвидировать проблему «обманутых дольщиков».

Именно такая модель взаимоотношений на рынке строительства жилья обсуждается сегодня. Несмотря на ряд положительных аспектов данной концепции: создание посредством совершенствования конструкции договора купли-продажи будущей недвижимой вещи универсального механизма продажи объектов недвижимости, находящихся в процессе строительства как квартир в многоквартирных домах, так и блоков в жилых домах блокированной застройки и индивидуальных жилых домов, экспертами высказывается ряд опасений относительно представленных предложений.

Главное опасение, которое было высказано Агентством стратегических инициатив, заключается в том, что введение механизма проектного финансирования приведёт к удорожанию денег для застройщика. Если договоры долевого участия в строительстве позволяют получить «длинные» и дешёвые средства, то проектное кредитование со стороны банков всегда будет преследовать цель максимизации прибыли. Поэтому негативными последствиями от внедрения данной конструкции могут стать снижение объёмов жилищного строительства, увеличение роста стоимости кредитных средств и, как следствие, роста стоимости жилья, ограничение конкуренции. Дополнительно следует отметить, что представленная концепция не создаёт никакой юридической новации: предлагаемый механизм дублирует существующую систему контроля целевого использования денежных средств участников долевого строительства, только теперь государственный контроль будет замещён частным контролем банка.

Поводя итог, хотелось бы отметить, что внедрение новой концепции взаимоотношений в долевом строительстве — пока вопрос не решённый. Вполне может быть, что в рамках работы над изменениями в ФЗ № 214 от представленной инициативы придётся отказаться: сложившаяся непростая ситуация в российской экономике затрудняет внедрение каких-либо экспериментов, результаты которых туманны.

Пока можно лишь с уверенностью сказать, что за годы действия ФЗ № 214 уже была проведена большая работа по обеспечению защиты прав и законных интересов участников долевого строительства.

На законодательном уровне было создано специальное правовое регулирование процедуры признания застройщика банкротом: для этого Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» был дополнен отдельным параграфом. При этом важно отметить, что требования участников долевого строительства к застройщику в рамках процедуры банкротства имеют приоритет перед удовлетворением требований иных кредиторов.

С целью минимизации рисков граждан, возникающих в результате участия в долевом строительстве, исполнение обязательств застройщика по передаче жилого помещения участнику долевого строительства, помимо залога, стало обеспечиваться поручительством банка или страхованием гражданской ответственности. При этом последний способ может исполняться как посредством заключения соответствующего договора со страховой организацией, так и путём участия в обществе взаимного страхования гражданской ответственности застройщиков.

Федеральным законом от 13.07.2015 № 236-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» указанная норма была ещё более ужесточена. Теперь застройщик при регистрации договора долевого участия в строительстве, помимо прочих документов, обязан предоставлять документы, подтверждающие уплату страховой премии и оплату вознаграждения по договору поручительства. За их непредоставление застройщику грозит административная ответственность. Повышены требования к организациям, в которых застройщик может осуществлять страхование своей гражданской ответственности, в частности, к размеру собственных средств. Ограничена деятельность жилищно-строительных кооперативов строительством не более одного многоквартирного дома с количеством этажей не более трёх.

Для упрощения процедуры взыскания денежных средств участниками долевого строительства с застройщика, в отношении которого возбуждено дело о банкротстве, Верховным Судом РФ была изменена подведомственность рассмотрения данной категории дел. Теперь, в соответствии с Обзором судебной практики Верховного Суда РФ № 1, утверждённым Президиумом Верховного Суда РФ 04.03.2015, предъявление соответствующего требования должно осуществляться только в арбитражный суд в рамках производства о банкротстве. В этой связи высказанная ранее кардинально противоположная правовая позиция в п. 2 Обзора практики разрешения судами споров, возникающих в связи с участием граждан в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, утверждённого Президиумом ВС РФ 04.12.2013, применению не подлежит.

В правоприменительной плоскости приведено к единообразию решение споров, возникающих между застройщиками и участниками долевого строительства.

В первую очередь, однозначно решён вопрос о применении к отношениям, возникающим в рамках участия в долевом строительстве, законодательства о защите прав потребителей. Верховным Судом РФ было разъяснено, что «к отношениям, вытекающим из таких договоров, заключённых гражданами — участниками долевого строительства исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, применяется законодательство Российской Федерации о защите прав потребителей в части, не урегулированной названным Федеральным законом»6. Это означает, что, помимо неустойки, участник долевого строительства при нарушении застройщиком его прав может требовать выплаты штрафа и компенсации морального вреда. Между тем размер неустойки, взыскиваемой с застройщика за нарушение сроков передачи объекта участникам долевого строительства, подлежит определению в соответствии с нормами ФЗ № 214, а не законодательства о защите прав потребителя.

Если участник долевого строительства является не первоначальным кредитором по отношению к застройщику, поскольку им жилое помещение было приобретено по договору уступки права требования, право на взыскание неустойки с застройщика возникает у такого лица с момента просрочки исполнения обязательства застройщиком, а не с момента государственной регистрации договора цессии7. Уменьшение размера неустойки судом по данной категории споров может иметь место только в исключительных случаях.8

Таким образом, в настоящее время конструкция долевого строительства представляет собой достаточно сбалансированный механизм, который позволяет осуществлять охрану и защиту прав и законных интересов как участников долевого строительства, так и застройщиков. В этой связи имеются основания полагать, что реализация представленной Минстроем России концепции ограничится первым этапом, тогда как до внедрения модели проектного финансирования дело не дойдёт.

Вниманию подписчиков: вы можете задавать вопросы напрямую авторам по теме статьи.

Оплачивает ответы редакция ЖП.

Об условиях устных консультаций и ведения судебных дел вы договариваетесь сами. Редакция не несёт ответственности за действия или бездействие экспертов.