Как прошел первый этап реализации закона о саморегулируемых организациях в строительной сфере? На вопросы журнала «Жилищное право» отвечает Мартин Шаккум, председатель комитета Государственной Думы РФ по строительству и земельным отношениям.
Корр.: Мартин Люцианович, какие задачи ставились перед законом о СРО? На какие позитивные изменения в регулировании строительной отрасли рассчитывали законодатели?
— Прежде всего, хотел бы заметить, что в условиях экономического кризиса строительство может стать одним из тех «локомотивов», которые обеспечат восстановление экономического роста. Однако именно в этой отрасли сегодня наблюдается серьезный спад, который нужно как можно скорее преодолеть. Реализация приоритетных задач в области промышленного и жилищного строительства неразрывно связана с развитием конкуренции на строительном рынке, снижением издержек, повышением качества строительных работ, обеспечением безопасности возводимых зданий и сооружений.
Одним из важнейших путей достижения указанных целей стал отказ от лицензирования строительной деятельности и переход к саморегулированию. А поскольку это решение и сегодня вызывает много споров, хотел бы более подробно остановиться на том, чем оно мотивировалось.
Введение института саморегулирования в строительной отрасли было вызвано, прежде всего, насущной необходимостью в связи с нарастанием опасности техногенных катастроф, обусловленных ухудшающимся качеством строительства и эксплуатации зданий и сооружений, отсутствием действенных механизмов ответственности участников строительного рынка за выполнение своих обязательств перед потребителями их услуг. Дело доходило до анекдотичных ситуаций: порой сами руководители строительных компаний публично признавались, что они никогда в жизни не приобрели бы для себя квартиру в новостройке вследствие низкого качества возводимого жилья и несоблюдения норм безопасности.
В последнее время мы много спорим о том, в какой степени государство должно контролировать ситуацию на рынке и каковы могут быть механизмы такого контроля. Не будем, однако, забывать, что именно практика — критерий истины. Действующая система лицензирования в строительной отрасли на практике доказала свою неэффективность. Действительно, нормы закона о лицензировании устанавливали определенные требования к строительным фирмам. Однако они не предусматривали четкой ответственности лицензирующего органа за последующие действия такой фирмы, в том числе за вред, причиненный физическим и юридическим лицам при проведении строительных работ. Иными словами, чиновник, выдающий лицензии, действовал по традиционному для России принципу: «Подписано, так с плеч долой», обладая значительными и произвольно толкуемыми полномочиями, но не неся при этом никакой ответственности.
Такое положение дел привело к тому, что было выдано несколько сотен тысяч строительных лицензий, в том числе и совершенно случайным фирмам, не имевшим никакого опыта строительных работ. Все это крайне отрицательно сказалось на качестве строительства, привело к росту числа аварий и катастроф.
Требовалось введение такой системы, которая, с одной стороны, могла бы упростить процедуру выхода компаний на строительный рынок за счет снижения бюрократических барьеров, а с другой — обеспечила бы повышение качества строительных работ. Именно с этой целью и был учрежден институт саморегулируемых организаций (СРО) в строительстве и смежных отраслях. Таким образом, речь идет не просто об альтернативе системе лицензирования, но и о качественно новом этапе развития строительной отрасли в России.
Напомню, что институт саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства был введен Федеральным законом от 22.07.2008 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно этому закону с 1 января 2010 года полностью прекратил свое существование институт лицензирования. Работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, могут выполнять только лица, получившие допуск саморегулируемой организации на проведение таких работ.
Система СРО в строительстве позволяет решить две задачи. Во-первых, она обеспечивает усиление ответственности строительных фирм за выполняемые работы путем установления субсидиарной имущественной ответственности за вред, причиненный членом такой организации вследствие недостатков строительных работ. А во-вторых, повышается качество таких работ за счет того, что СРО принимают на себя обязательства по выполнению определенных стандартов и правил.
Хотел бы особо подчеркнуть, что отмена лицензирования и переход к саморегулированию не означают полную отмену государственного контроля в сфере строительства. За деятельностью СРО осуществляется государственный надзор в части соблюдения ими требований, установленных Градостроительным кодексом и другими федеральными законами. При строительстве конкретных объектов осуществляется государственный строительный надзор в соответствии с Градостроительным кодексом.
Новая практика выдачи допусков к определенным видам работ, влияющим на безопасность капитального строительства, свидетельствует о более серьезном подходе саморегулируемых организаций к этому вопросу. В результате многие компании, ранее получавшие лицензию практически на все виды работ, теперь получают допуск только к отдельным видам работ в зависимости от наличия у них тех или иных специалистов. СРО заинтересованы в более тщательной проверке компаний, которым выдаются соответствующие допуски, поскольку они несут ответственность за качество работ, выполняемых такими компаниями. От этого, по сути дела, зависит имидж СРО и ее репутация на рынке.
Корр.: Как складывается практика применения закона о СРО? Какие недоработки действующей редакции уже очевидны участникам рынка, другим заинтересованным сторонам, субъектам законодательной инициативы?
— Законом предусмотрено создание СРО трех типов. Они могут быть основаны на членстве лиц: а) выполняющих инженерные изыскания; б) осуществляющих подготовку проектной документации; в) осуществляющих строительство.
В настоящее время процесс создания СРО и их национальных объединений, несмотря на пессимистические заявления некоторых критиков, протекает достаточно активно. По состоянию на 7 апреля 2010 года получила статус 391 СРО, среди них 27 — основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, 152 — основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, и 212 — основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство.
Кроме того, созданы национальные объединения СРО соответствующих видов.
Основными функциями национальных объединений СРО являются оказание методической помощи в организации деятельности СРО, обсуждение вопросов государственной политики в области, соответственно, инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства и формирование соответствующих предложений, представление и защита интересов СРО в органах государственной власти и местного самоуправления.
Вместе с тем до последнего времени некоторые руководители строительных организаций выражали надежду на то, что срок действия системы лицензирования будет продлен и после 1 января 2010 года. Однако заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козак подчеркнул: «Решение об отказе от государственного регулирования доступа на рынок строительных услуг принято окончательно и бесповоротно».
Во избежание неоднозначных толкований норм закона на практике в ноябре прошлого года Государственной Думой был принят Федеральный закон № 273-ФЗ «О внесении изменения в статью 32 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», согласно которому с 1 января 2010 года прекращается действие лицензий на осуществление строительных видов деятельности, в том числе лицензий, срок действия которых продлен.
Теперь о практике применения закона о СРО и тех позитивных изменениях, которые он принес. Безусловно, не все удалось учесть, и лично я смотрю на то, что происходит сегодня на рынке, со сдержанным оптимизмом. Есть две основные проблемы, которые нуждаются в решении, в том числе и законодательном. Первое: ряд СРО был образован просто в меркантильных целях. Это СРО фиктивные, чем-то напоминающие фиктивный брак: вроде бы на бумаге он есть, а плодов от него нет. То же самое происходит и сегодня: некоторые СРО созданы с одной целью — торговать допусками. В чем выход из этой ситуации? Я предлагаю предоставить национальному объединению больше полномочий в области контроля за соблюдением саморегулируемыми организациями законодательства, в первую очередь при выдаче допусков к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Вторая проблема. Мы, законодатели, очень надеемся, что саморегулируемые организации станут той профессиональной средой, профессиональным сообществом, которое будет позитивно влиять на рынок. Но профессиональные сообщества создаются тогда, когда подобное объединяется с подобным. Хотелось бы найти такие решения, которые стимулировали бы объединение организаций по профессиональному признаку.
Корр.: Нуждается ли в дальнейшем совершенствовании в духе закона о СРО Градостроительный кодекс?
— Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям проводит постоянный мониторинг практики применения норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе касающихся правового положения СРО в области строительства. По его результатам стало очевидным, что установленный Градостроительным кодексом минимальный размер взноса в компенсационный фонд для организаций малого бизнеса в сфере строительства несоразмерен уровню их доходов. В этой связи группой депутатов, членов комитета по строительству и земельным отношениям, в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 167901-5 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Этот законопроект предусматривает уменьшение размера взноса в компенсационный фонд для субъектов малого предпринимательства.
Вместе с тем целесообразно рассмотреть вопрос о повышении размера взносов в отношении генеральных проектировщиков и генеральных подрядчиков, так как именно они должны нести основную ответственность за безопасность объектов капитального строительства.
В целях устранения отдельных коллизий и пробелов, возникающих при реализации норм Градостроительного кодекса, регулирующих порядок создания и деятельности СРО, депутатами комитета был также внесен проект федерального закона № 252540-5 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации». Законопроектом предусматривается порядок прекращения членства в СРО в случае добровольного выхода члена из СРО, определяются последствия исключения сведений об организации из государственного реестра СРО, уточняется, что средства компенсационного фонда СРО могут размещаться ею самостоятельно или через управляющие компании.
Корр.: Какие поправки в закон о СРО и/или в Градостроительный кодекс обсуждаются сегодня на уровне участников рынка и отраслевых ассоциаций, в Государственной Думе?
— Градостроительным кодексом установлен сниженный размер взноса в компенсационный фонд, в случае если СРО установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства. Вместе с тем требования к основным параметрам такого страхования не установлены.
На наш взгляд, после накопления опыта в этой части следовало бы дополнить Градостроительный кодекс основными требованиями к страхованию гражданской ответственности.
В оптимизации нуждается Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, утвержденный приказом Министерства регионального развития от 9.12.2008 г. № 274.
Приказом Министерства регионального развития от 21.10.2009 г. № 480 в указанный Перечень были внесены изменения, согласно которым осуществление функций генерального проектировщика, генерального подрядчика отнесено к видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Это обусловлено тем, что от того, насколько обеспечено согласование разных видов инженерных изысканий, разделов проектной документации, насколько скоординированы и правильно организованы работы в процессе строительства или реконструкции, зависит в конечном итоге безопасность объекта капитального строительства в целом.
Еще одно направление — усиление роли национальных объединений СРО в целях защиты добросовестных и недопущения возникновения фиктивных СРО, а также формирования позиции профессиональных сообществ по наиболее важным вопросам развития отрасли и совершенствования действующего законодательства.
В реформе нуждаются также институты ответственности за вред, причиненный в результате некачественных инженерных изысканий, проектирования и строительства в целях обеспечения заинтересованности участников данного процесса в безопасности и качественном выполнении строительных работ.
В заключение хотел бы отметить, что кризис, который переживает сегодня российская экономика, требует от нас не только энергичных мер по поддержке и сохранению строительного комплекса, но и активных реформ в отрасли, направленных, прежде всего, на развитие конкуренции, снижение издержек и, как следствие, повышение качества и доступности жилья. Переход к саморегулированию — одна из фундаментальных реформ в данном направлении.
Кроме того, развитие системы СРО не только в строительстве, но и в других отраслях — важный механизм формирования в нашей стране гражданского общества, повышения социальной ответственности бизнеса, борьбы с коррупцией, развития государственно-частного партнерства на взаимовыгодной основе в интересах решения стратегических задач, стоящих перед Россией.
Дайджест:
Размер взноса в компенсационный фонд для организаций малого бизнеса в сфере строительства несоразмерен уровню их доходов