Мария Божок
Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации (далее ― ЗК РФ), Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее ― ФЗ № 172-ФЗ), иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ.
Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подаётся ходатайство о переводе земель из одной категории в другую (далее ― ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на рассмотрение этого ходатайства (п. 1 ст. 2 ФЗ № 172-ФЗ).
Содержание ходатайства и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются:
1) органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации;
2) уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель (п. 2 ст. 2 ФЗ № 172-ФЗ).
В ходатайстве указываются:
1) кадастровый номер земельного участка;
2) категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;
3) обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;
4) права на земельный участок (п. 3 ст. 2 ФЗ № 172-ФЗ).
Для принятия решения о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую также необходимы следующие документы:
1) копии документов, удостоверяющих личность заявителя (для заявителей — физических лиц);
2) выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (для заявителей — индивидуальных предпринимателей) или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц (для заявителей — юридических лиц);
3) выписка из Единого государственного реестра недвижимости (далее ― ЕГРН) на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
4) заключение государственной экологической экспертизы в случае, если её проведение предусмотрено федеральными законами;
5) согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую, за исключением случая, если правообладателем земельного участка является лицо, с которым заключено соглашение об установлении сервитута в отношении такого земельного участка (п. 4 ст. 2 ФЗ № 172-ФЗ).
Документы, предусмотренные пп. 2, 5 ч. 4 ст. 2 ФЗ № 172-ФЗ, направляются заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. Документы, предусмотренные пп. 1, 2.1, 3, 4 ч. 4 ст. 2 ФЗ № 172-ФЗ, запрашиваются исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в органах и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, в распоряжении которых находятся указанные документы, если заинтересованное лицо не представило указанные документы самостоятельно.
Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населённых пунктов (ч. 5 ст. 2 ФЗ № 172-ФЗ).
Ходатайство направляется заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства (ч. 1 ст. 3 ФЗ № 172-ФЗ).
В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если:
1) с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо;
2) к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства (ч .2 ст. 3 ФЗ № 172-ФЗ).
Ходатайство, не подлежащее рассмотрению по основаниям, установленным ч. 2 ст. 3 ФЗ № 172-ФЗ, подлежит возврату заинтересованному лицу в течение тридцати дней со дня его поступления с указанием причин, послуживших основанием для отказа в принятии ходатайства для рассмотрения (ч. 3 ст. 3 ФЗ № 172-ФЗ).
По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее ― акт о переводе земель или земельных участков) либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее ― акт об отказе в переводе земель или земельных участков) в следующие сроки:
1) в течение трёх месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, ― Правительством Российской Федерации;
2) в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства ― исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (ч. 4 ст. 3 ФЗ № 172-ФЗ).
Акт о переводе земель или земельных участков должен содержать следующие сведения:
1) основания изменения категории земель;
2) границы и описание местоположения земель, для земельных участков также их площадь и кадастровые номера;
3) категория земель, перевод из которой осуществляется;
4) категория земель, перевод в которую осуществляется (ч. 5 ст. 3 ФЗ № 172-ФЗ).
Акт о переводе земель или земельных участков не может быть принят на определённый срок (ч. 6 ст. 3 ФЗ № 172-ФЗ).
Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков направляется заинтересованному лицу в течение четырнадцати дней со дня принятия такого акта (ч. 7 ст. 3 ФЗ № 172-ФЗ).
Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков может быть обжалован в суд (ч. 8 ст. 3 ФЗ № 172-ФЗ).
Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае:
1) установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;
2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если её проведение предусмотрено федеральными законами;
3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утверждённым документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации (ст. 4 ФЗ № 172-ФЗ).
Внесение сведений в ЕГРН в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую и уведомление правообладателей этих земельных участков о внесении таких сведений в ЕГРН осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (ч. 1 ст. 5 ФЗ № 172-ФЗ).
Внесение сведений в ЕГРН о принадлежности земельного участка, предоставленного в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», к определённой категории земель или об изменении принадлежности земельного участка к определённой категории земель осуществляется в соответствии с указанным Федеральным законом. При этом принятие решения об отнесении земельного участка к определённой категории земель или о переводе земельного участка из одной категории земель в другую не требуется (ч. 2.1 ст. 5 ФЗ № 172-ФЗ).
Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учёта земельных участков в связи с изменением их категории (ч. 3 ст. 5 ФЗ № 172-ФЗ).
Переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется (ч. 4 ст. 5 ФЗ № 172-ФЗ).
Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных:
1) с консервацией земель;
2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;
3) с установлением или изменением черты населённых пунктов;
4) с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в ч. 2 ст. 7 ФЗ № 172-ФЗ;
5) с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;
6) со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее ― линейные объекты) при наличии утверждённого в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;
7) с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;
8) с добычей полезных ископаемых при наличии утверждённого проекта рекультивации земель;
9) с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов (ч. 1 ст. 7 ФЗ № 172-ФЗ).
Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в п. 4 ст. 79 ЗК РФ, в другую категорию не допускается, за исключением случаев, установленных пп. 3, 6, 7, 8 ч. 1 ст. 7 ФЗ № 172-ФЗ;
Установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов (ч. 1 ст. 8 ФЗ № 172-ФЗ).
Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включённых в границы населённых пунктов или исключённых из границ населённых пунктов, в порядке, предусмотренном ст. 5 ФЗ № 172-ФЗ, направляются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ на осуществление государственного кадастрового учёта, государственной регистрации прав, ведение ЕГРН и предоставление сведений, содержащихся в ЕГРН, его территориальные органы для внесения соответствующих изменений в ЕГРН органами, указанными в ч. 1 ст. 5 ФЗ № 172-ФЗ (ч. 3 ст. 8 ФЗ № 172-ФЗ).
Вплоть до утверждения в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее ― ГрК РФ) порядке правил землепользования и застройки, но применительно к городу федерального значения Москве, к Московской области, к муниципальным образованиям, в которых по состоянию на 1 июля 2016 года правила землепользования и застройки не утверждены, до 1 июля 2017 года и к обеспечению использования в целях, установленных Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (далее ― ФЗ № 161-ФЗ), находящихся в федеральной собственности земельных участков, в том числе земельных участков, в отношении которых единый институт развития в жилищной сфере в соответствии с ФЗ № 161-ФЗ выполняет функции агента Российской Федерации, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми единый институт развития в жилищной сфере осуществляет распоряжение на основании поручения уполномоченного федерального органа исполнительной власти, до 31 декабря 2017 года:
1) до установления Правительством РФ формы градостроительного плана земельного участка для получения разрешения на строительство правообладатель земельного участка направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления кадастровый план земельного участка. При этом предоставление градостроительного плана земельного участка для получения разрешения на строительство не требуется, подготовка проектной документации осуществляется на основании архитектурно-планировочных заданий, выдаваемых в соответствии с Федеральным законом от 17 ноября 1995 года № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», правила п. 2 ч. 11 ст. 51 ГрК РФ не применяются, и уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления проводят проверку соответствия проектной документации разрешённому использованию земельного участка и архитектурно-планировочному заданию;
2) после установления Правительством РФ формы градостроительного плана земельного участка в составе градостроительного плана земельного участка, не указанного в ч. 4 ст. 36 ГрК РФ, и в составе градостроительного плана земельного участка из земель, не указанных в ч. 6 ст. 36 ГрК РФ, указываются данные и информация, предусмотренные ч. 3 ст. 44 ГрК РФ, за исключением информации, предусмотренной п. 3 ч. 4 ст. 44 ГрК РФ. В составе градостроительного плана указанного земельного участка также должна указываться информация о разрешённом использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке. В таком случае подготовка проектной документации объекта капитального строительства осуществляется на основании информации, указываемой в составе градостроительного плана земельного участка;
3) решение об изменении одного вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешённого использования земельных участков на другой вид разрешённого использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных п. 5 ч. 1 ст. 4 и ст. 4.1 ФЗ от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» (далее ФЗ № 191-ФЗ), с учётом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определённом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учётом положений ч. 3-10 ст. 39 ГрК РФ в части соответствующих требований. В случае, если до введения в действие ГрК РФ один вид разрешённого использования объекта капитального строительства был изменён на другой вид такого использования в соответствии с законодательством, действовавшим на момент изменения вида разрешённого использования объекта капитального строительства, решение об изменении одного вида разрешённого использования земельного участка, на котором расположен указанный объект, на другой вид разрешённого использования этого земельного участка, а также в случае изменения одного вида разрешённого использования земельных участков на другой вид разрешённого использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, принимается без проведения публичных слушаний при условии, что такой вид разрешённого использования земельного участка не противоречит его целевому назначению;
4) выдачи разрешения на строительство не требуется в случае изменений объекта капитального строительства и (или) его частей, если эти изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности такого объекта и (или) его частей и не являются нарушением строительных норм и правил;
5) разрешённое использование земельных участков и объектов капитального строительства определяется в соответствии с проектом планировки территории, в границах которой расположены такие земельные участки и объекты капитального строительства;
6) срок подготовки и утверждения градостроительного плана земельного участка, установленный ч. 17 ст. 46 ГрК РФ, продлевается в случае:
а) направления в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами проекта градостроительного плана земельного участка на рассмотрение на публичных слушаниях на срок, необходимый для организации и проведения публичных слушаний;
б) выявления уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления противоречий в документах, которые в соответствии с законодательством РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами необходимы для выдачи градостроительного плана земельного участка и представлены в указанные уполномоченные органы лицом, обратившимся с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка, или получены в порядке межведомственного информационного взаимодействия, на срок, необходимый для уточнения соответствующих сведений (ч. 1 ст. 4 ФЗ № 191-ФЗ).
Не требуется предоставление градостроительного плана земельного участка для ввода объекта в эксплуатацию в случае, если разрешение на строительство выдано до введения в действие ГрК РФ, а также в случае, предусмотренном п. 1 ч. 1 ст. 4 ФЗ № 191-ФЗ. При этом правила п. 2 ч. 6 ст. 55 ГрК РФ не применяются (ч. 2 ст. 4 ФЗ № 191-ФЗ).
В целях выполнения задач градостроительного зонирования и принятия определенных п. 3 ч. 1 ст. 4 ФЗ № 191-ФЗ решений органами местного самоуправления создаются комиссии по подготовке правил землепользования и застройки (ч. 3 ст. 4 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
До 31 декабря 2015 года, а применительно к городу федерального значения Москве до 31 декабря 2016 года, в отношении земельных участков, предназначенных для строительства, реконструкции линейных объектов, могут предоставляться градостроительные планы земельных участков в порядке, установленном ГрК РФ. В случае, если подготовка проектной документации линейного объекта осуществлялась на основании информации, указанной в градостроительном плане земельного участка, для выдачи разрешения на строительство и разрешения на ввод линейного объекта в эксплуатацию застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления градостроительный план земельного участка. При этом разработка и предоставление проекта планировки территории, предусматривающего размещение линейного объекта, и проекта межевания территории не требуются, правила п. 2 ч. 11 ст. 51 и п. 2 ч. 6 ст. 55 ГрК РФ в части проверки соответствия проектной документации линейного объекта и построенного, реконструированного, отремонтированного линейного объекта требованиям проекта планировки территории, требованиям проекта межевания территории не применяются, а уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления проводят проверку соответствия проектной документации линейного объекта и построенного, реконструированного, отремонтированного линейного объекта информации, указанной в градостроительном плане земельного участка, который был представлен для получения разрешения на строительство линейного объекта (ч. 4 ст. 4 ФЗ № 191-ФЗ).
Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч. 1. 2 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 5 ст. 4 ФЗ № 191-ФЗ).
До утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, которые расположены на территории Московской области или в которых по состоянию на 1 июля 2016 года указанные документы территориального планирования не утверждены, но не позднее 1 июля 2017 года, для обеспечения использования в целях, установленных ФЗ № 161-ФЗ, находящихся в федеральной собственности земельных участков и земельных участков единого института развития в жилищной сфере, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми единый институт развития в жилищной сфере осуществляет распоряжение на основании поручения уполномоченного федерального органа исполнительной власти, не позднее 31 декабря 2017 года включение земельных участков в границы населённых пунктов или исключение земельных участков из границ населённых пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном настоящей статьёй, за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (ч.1 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
При наличии генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов изменение границ населённых пунктов до 31 декабря 2012 года, при наличии генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов изменение границ населённых пунктов, расположенных на территории Московской области, до 31 декабря 2014 года, а для обеспечения использования в целях, установленных ФЗ № 161-ФЗ, находящихся в федеральной собственности земельных участков и земельных участков единого института развития в жилищной сфере, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми единый институт развития в жилищной сфере осуществляет распоряжение на основании поручения уполномоченного федерального органа исполнительной власти, до 31 декабря 2016 года может осуществляться путём внесения изменений в указанные генеральные планы, схемы территориального планирования в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации либо путём включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населённых пунктов исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном настоящей статьёй (ч. 1.1 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
В случае необходимости установления или изменения видов разрешённого использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населённых пунктов либо об исключении земельных участков из границ населённых пунктов принимается одновременно с решением об установлении или об изменении видов разрешённого использования включаемых в границы населённых пунктов земельных участков либо земельных участков, исключаемых из границ населённых пунктов (ч. 2 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Законами субъектов РФ может быть установлен порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населённых пунктов либо об исключении земельных участков из границ населённых пунктов и об установлении или об изменении видов разрешённого использования земельных участков с учётом требований настоящего Федерального закона (ч. 3 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Орган государственной власти РФ, орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, физическое или юридическое лицо, заинтересованные во включении земельного участка в границы населённого пункта либо в исключении земельного участка из границ населённого пункта, направляет в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населённый пункт, а в случае, если земельный участок расположен на межселённой территории, в орган местного самоуправления муниципального района мотивированное заявление о включении земельного участка в границы населённого пункта либо об исключении земельного участка из границ населённого пункта и об установлении или об изменении вида разрешённого использования земельного участка. К указанному заявлению прилагается кадастровый паспорт земельного участка, включаемого в границы населённого пункта, либо земельного участка, исключаемого из границ населённого пункта, а также копии документов, удостоверяющих личность заявителя — физического лица. Физические или юридические лица представляют также правоустанавливающие документы на земельные участки, включаемые в границы населённого пункта, либо на земельные участки, исключаемые из границ населённого пункта. Требовать представления иных документов, за исключением документов, предусмотренных настоящей частью, не допускается. Заявитель, являющийся юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, вправе представить вместе с документами, указанными в настоящей части, выписку из единого государственного реестра юридических лиц или выписку из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей. В случае, если заявителем самостоятельно не представлена выписка из единого государственного реестра юридических лиц или выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, орган местного самоуправления, получивший указанное в настоящей части заявление, запрашивает сведения о заявителе, содержащиеся в едином государственном реестре юридических лиц или едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей (ч. 4 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Для обеспечения использования в целях, установленных ФЗ № 161-ФЗ, находящегося в федеральной собственности земельного участка или земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, единый институт развития в жилищной сфере направляет заявление о включении такого земельного участка в границы населённого пункта либо о его исключении из границ населённого пункта и об установлении или об изменении вида разрешённого использования такого земельного участка в соответствующие органы местного самоуправления в порядке, установленном ч. 4 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ (ч. 4.1 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Орган местного самоуправления в течение сорока пяти дней с даты поступления указанного в ч. 4 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ заявления:
1) подготавливает и направляет в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ заключение о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населённого пункта либо исключения земельного участка из границ населённого пункта, а также о возможности установления или изменения вида разрешённого использования земельного участка в случае, если это указано в данном заявлении;
2) проводит публичные слушания по вопросу о включении земельного участка в границы населённого пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешённого использования земельного участка, за исключением случая включения земельного участка в границы населённого пункта в целях жилищного строительства, в том числе комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства, или рекреационного использования (ч. 5 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Публичные слушания по вопросу о включении земельного участка в границы населённого пункта либо об исключении земельного участка из границ населённого пункта и об установлении или об изменении вида разрешённого использования земельного участка организуются и проводятся в порядке, определённом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления с учётом положений настоящей статьи в части соответствующих требований (ч. 6 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Решение о проведении публичных слушаний принимается в течение пяти рабочих дней с даты поступления заявления, указанного в ч. 4 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ, в орган местного самоуправления (ч. 7 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Извещение о проведении публичных слушаний по вопросу о включении земельного участка в границу населённого пункта либо об исключении земельного участка из границы населённого пункта и об установлении или об изменении вида разрешённого использования земельного участка подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет» (ч. 8 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Извещение о проведении публичных слушаний, указанных в ч. 6 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ, направляется правообладателям земельных участков, включаемых в границу населённого пункта, либо земельных участков, исключаемых из границы населённого пункта, а также собственникам объектов недвижимого имущества, расположенных на указанных земельных участках (ч. 9 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Заключение о результатах публичных слушаний по вопросу о включении земельного участка в границу населённого пункта либо об исключении земельного участка из границы населённого пункта и об установлении или об изменении вида разрешённого использования земельного участка подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет» (ч. 10 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Срок проведения указанных в ч. 6 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ публичных слушаний со дня опубликования извещения об их проведении до дня опубликования заключения о результатах таких публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления и не может быть более чем один месяц (ч. 11 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Орган местного самоуправления направляет в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ поступившее заявление о включении земельного участка в границу населённого пункта либо об исключении земельного участка из границы населённого пункта, прилагаемые к нему документы, заключение, указанное в п. 1 ч. 5 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ, а также заключение о результатах, указанных в ч. 6 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ публичных слушаний, за исключением случаев, указанных в п. 2 ч. 5 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ (ч. 13 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
В течение пяти рабочих дней с даты поступления указанных в ч. 13 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ документов исполнительный орган государственной власти субъекта РФ направляет такие документы для согласования в:
1) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в случае, если предполагается включение земельных участков в границу населённого пункта либо исключение земельных участков из границы населённого пункта и установление или изменение видов разрешённого использования земельных участков, предоставленных воинским формированиям или органам, организациям, предприятиям, учреждениям, осуществляющим функции по вооружённой защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности;
2) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на распоряжение лесными участками (за исключением случаев, если указанные полномочия переданы в порядке, установленном лесным законодательством, органу государственной власти субъекта РФ), в случае, если предполагается включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов и установление или изменение видов разрешённого использования земельных участков из состава земель лесного фонда (ч. 14 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Проведение дополнительного согласования, за исключением случаев, установленных ч. 14 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ, не допускается (ч. 15 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Срок согласования органами, предусмотренными ч. 14 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ, заявления о включении земельного участка в границы населённого пункта либо об исключении земельного участка из границ населённого пункта и об установлении или об изменении вида разрешённого использования земельного участка не может превышать один месяц с даты поступления документов, указанных в ч. 13 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ (ч. 16 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
В случае непоступления в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ от предусмотренных ч. 14 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ органов информации в письменной форме о согласовании заявления о включении земельного участка в границы населённого пункта либо об исключении земельного участка из границы населённого пункта и об установлении или об изменении вида разрешённого использования земельного участка в установленный срок заявление о включении земельного участка в границу населённого пункта либо об исключении земельного участка из границы населённого пункта и об установлении или об изменении вида разрешённого использования земельного участка считается согласованным с указанными органами (ч. 17 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в срок не более чем тридцать дней с даты поступления указанных в ч. 13 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ документов, а в случаях, предусмотренных ч. 8 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ, в срок не более чем семь рабочих дней по истечении тридцати дней с даты направления таких документов в органы, предусмотренные ч. 14 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ, принимает решение о включении земельного участка в границу населённого пункта либо об исключении земельного участка из границы населённого пункта и об установлении или об изменении вида разрешённого использования земельного участка или отказывает в принятии решения (ч. 18 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ отказывает в принятии решения о включении земельного участка в границу населённого пункта либо об исключении земельного участка из границы насёленного пункта в случае, если:
1) федеральными законами установлены ограничения изменения целевого назначения и (или) разрешённого использования земельного участка или запреты на изменение целевого назначения и (или) вида разрешённого использования земельного участка;
2) документами территориального планирования РФ, субъектов РФ или муниципальных образований, утверждёнными в установленном порядке, предусмотрено использование земельного участка, не соответствующее указанному в заявлении;
3) в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ поступил в письменной форме мотивированный отказ в согласовании заявления о включении земельного участка в границу населённого пункта либо об исключении земельного участка из границы населённого пункта и об установлении или об изменении вида разрешённого использования земельного участка от органа, предусмотренного ч. 14 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ (ч. 19 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ может отказать в принятии решения о включении земельного участка в границу населённого пункта либо об исключении земельного участка из границы населённого пункта в случае, если:
1) в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ поступило заключение о невозможности или нецелесообразности включения земельного участка в границу населённого пункта либо исключения земельного участка из границы населённого пункта и установления или изменения вида разрешённого использования земельного участка от органа местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населённый пункт, а в случае, если земельный участок расположен на межселённой территории, ― от органа местного самоуправления муниципального района;
2) заключение о результатах указанных в ч. 6 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ публичных слушаний содержит положение о несогласии лиц, участвовавших в проведении таких публичных слушаний, с решением о включении земельного участка в границу населённого пункта либо об исключении земельного участка из границы населённого пункта и об установлении либо об изменении вида разрешённого использования земельного участка (ч. 20 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Отказ в принятии решения о включении земельного участка в границу населённого пункта либо об исключении земельного участка из границы населённого пункта наряду с предусмотренными ч. 19, 20 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ основаниями допускается по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) с указанием причин такого отказа (ч. 21 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Отказ в принятии решения о включении земельного участка в границы населённого пункта либо об исключении земельного участка из границ населённого пункта и об установлении или об изменении вида разрешённого использования земельного участка может быть обжалован в суд (ч. 22 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
До 1 января 2008 года по инициативе заинтересованного лица допускается включение земельного участка в границы населённого пункта либо исключение земельного участка из границ населённого пункта на основании документов, предусмотренных ФЗ от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (ч. 23 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Орган исполнительной власти субъекта РФ, принявший решение о включении земельных участков в границу населённого пункта или об исключении земельных участков из границы населённого пункта и изменении вида разрешённого использования земельного участка, в течение тридцати рабочих дней со дня принятия такого решения направляет его копию в орган местного самоуправления поселения, городского округа, орган местного самоуправления муниципального района, в границах которых расположены указанные земельные участки. В случае изменения исполнительным органом государственной власти субъекта РФ границы населённого пункта путем включения земельных участков в границу населённого пункта или исключения земельных участков из границы населённого пункта при наличии генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов в указанные генеральные планы, схемы территориального планирования вносятся соответствующие изменения не реже одного раза в год. При этом согласование таких изменений и публичные слушания по вопросу внесения данных изменений в указанные генеральные планы, схемы территориального планирования не проводятся (ч. 24 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Допускается включение в границы населённого пункта земельных участков, непосредственно не примыкающих к границам этого населённого пункта (ч. 25 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ).
Обращаясь к судебной практике, хотелось бы упомянуть Определение Верховного Суда РФ от 08.04.2015 № 4-АПГ15-2. В нём судебная коллегия по административным делам ВС РФ установила, что «5 мая 2009 года правительством Московской области принято постановление № 351/18 «О включении земельных участков в границы деревни К. сельского поселения В. Клинского муниципального района», которое опубликовано в Информационном вестнике правительства Московской области от 30 июня 2009 года № 6. Пунктом 1 указанного постановления 25 земельных участков категории земель сельскохозяйственного назначения включены в границы деревни К. сельского поселения В. Клинского муниципального района Московской области. Пунктом 2 указанного постановления вид разрешённого использования этих земельных участков изменён под индивидуальное жилищное строительство. Государственный комплекс «Завидово» Федеральной службы охраны РФ обратился в Московский областной суд с заявлением о признании постановления правительства Московской области от 5 мая 2009 года № 351/18 недействующим со дня принятия, ссылаясь на то, что перечисленные в п. 1 постановления земельные участки расположены в границах территории государственного комплекса, которая считается национальным парком, поэтому изменение целевого назначения таких земельных участков запрещено. Решением Московского областного суда от 20.11.2014 заявление государственного комплекса «Завидово» Федеральной службы охраны РФ удовлетворено». В мотивированной части Определения суд разъясняет, что «Указом президента РФ от 18.08.1996 № 1217 «О государственном комплексе «Завидово» Федеральной службы охраны РФ» в целях обеспечения охраны государственного комплекса и в соответствии с ФЗ от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых территориях» утверждены положения о государственном комплексе «Завидово» Федеральной службы охраны РФ…», «Указами президента РФ от 25 мая 2007 года № 654 от 22 апреля 2013 года № 276 границы территории комплекса на территории Московской области определены…» (далее указаны ориентиры привязки к государственному кадастру недвижимости земельных участков, составляющих территорию комплекса «Завидово»). «Удовлетворяя требования заявителя, суд обоснованно исходил из того, что спорные земельные участки расположены в границах территории государственного комплекса «Завидово» Федеральной службы охраны РФ, являющейся особо охраняемой природной территорией ― национальным парком. Данные обстоятельства подтверждаются имеющимися в материалах дела кадастровыми паспортами этих земельных участков. При этом суд пришёл к выводу о нарушении правительством Московской области требований, установленных п. 1 ч.14 и п. 1 ч. 19 ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ.
Так же в «Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за 4 квартал 2013 года» вопрос № 5 звучит так: «Допускается ли использование земель сельскохозяйственного назначения для индивидуального жилищного строительства?» «Возможно ли изменение вида разрешённого использования земельного участка сельскохозяйственного назначения ( например, «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства», «для ведения личного подсобного хозяйства» и т.п.) на вид разрешённого использования «для ведения дачного хозяйства» («для дачного строительства» ?). Ответом стало: «Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землёй определяются на основе федерального закона (ч. 2 и 3 ст. 36).
В силу п. 1 ст. 1 ФЗ от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» его действие не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.
Оборот указанных земельных участков регулируется ЗК РФ.
Согласно ст.77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населённого пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.
Ст. 79 ЗК РФ определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий: сельскохозяйственные угодья ― пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), ― в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особой ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (пп.1 и 4).
В соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Градостроительный кодекс РФ определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установление градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 30, ч. 1, 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37).
Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование на осуществляется и виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие чего они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования этих земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 4 ФЗ № 191-ФЗ.
Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешённого использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действия принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закреплённого подп. 1 п. 3 ст.1 ФЗ №101-ФЗ.
В стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года, утверждённой Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.
Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществление их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.
С учётом изложенного изменение вида разрешённого использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 7 ФЗ от 21.12.2004 № 172-ФЗ, в том числе связанных с установлением или изменением черты населённых пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населённых пунктов путём включения земельного участка в границы населённого пункта предусмотрены ст. 4.1 ФЗ № 191-ФЗ.
Статья 81 ЗК РФ закрепляет положение о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства и не предусматривает их использования для индивидуального жилищного строительства.
Согласно ч. 10 ст. 35 и ч. 3 ст. 36 ГрК РФ зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения, могут включаться в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населённых пунктов. На земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ этой территориальной зоны, распространяется действие градостроительного регламента.
С учётом названных положений и правил п. 2 ст. 7 ЗК РФ земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населённых пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию ― «земли населенных пунктов».
Включение указанных земельных участков в границы населённого пункта с одновременным установлением или изменениям вида разрешённого использования может осуществляться в порядке ч. 1 и 2 ст.4.1 ФЗ № 191-ФЗ.
Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешённого использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям.