О Концепции развития архивного дела в Российской Федерации

С.Л. Кузнецов, к.и.н.

10 октября 2012 года в Подмосковье состоялся ежегодный, уже восьмой, Совет по архивному делу при Федеральном архивном агентстве. В заседании Совета традиционно принимают участие руководители органов управления архивным делом всех субъектов Российской Федерации и государственных архивов. На Совете с докладом выступил руководитель Федерального архивного агентства Андрей Николаевич Артизов. Темой доклада в этом году стал ключевой документ, определяющий основные направления развития архивного дела в нашей стране на ближайшие восемь лет - Концепция развития архивного дела в Российской Федерации на период до 2020 г.

В целом понятие архивное дело включает в себя организацию хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов. Архивные документы олицетворяют историю страны, подтверждают права граждан и государства, поддерживают принципы демократии, в том числе право граждан иметь необходимую информацию о деятельности органов власти всех уровней.

Руководство архивным делом в нашей стране возложено на Министерство культуры РФ и Федеральное архивное агентство. Руководство архивным делом в регионах осуществляют специально уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, в муниципальных образованиях – как правило, архивные отделы (сектора) органов местного самоуправления.

Архивный фонд РФ насчитывает уже более 599 млн. единиц хранения за период с начала XI в. и до наших дней. Архивы выполняют важную функцию по обеспечению вечного хранения и использования этого исторического наследия, документальной памяти государства и общества.

Существующая сеть архивов и условия их существования сформировались ещё в прошлом веке, в советский период, когда была заложена нормативно-методическая база, обеспечивающая централизацию архивной деятельности. Наследие советского периода – это чрезмерная засекреченность архивов. После 1991 года началось активное рассекречивание документов, а начало XXI века ознаменовалось появлением нового архивного законодательства. Современный период развития архивов связан со все более широким применением информационных технологий и появлением электронных документов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации архивное дело находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Как отметил в своём докладе А.Н.Артизов, за десятилетия реформ в целом удалось сохранить оставшуюся от советского времени систему публичных архивов, которая разделена на три уровня – федеральный (15 федеральных архивов), субъектов Российской Федерации (204 государственных архива) и муниципальный (2263 муниципальных архива).

Сегодня в архивах страны (без учета ведомственных) работает около 13,5 тыс. человек, в том числе 2,5 тыс. человек – в федеральных архивах.

В рамках проводившейся недавно реорганизации бюджетных учреждений, связанной с введением трех категорий финансируемых государством учреждений – казенных, бюджетных и автономных, удалось сохранить статус государственных и муниципальных организаций (как правило, казенных учреждений).

Действующая сеть архивов близка к оптимальной и включает в себя основные (исторические) архивы, хранящие управленческие и научно-технические документы, фонды личного происхождения, архивы (центры) документов по социально-политической истории (бывшие архивы КПСС), архивы документов по личному составу и технотронные архивы (центры) хранения документов на нетрадиционных носителях (аудиовизуальные, электронные). Кроме того, 19 федеральным органам и организациям (в том числе академиям наук, имеющим государственный статус) предоставлено право депозитарного хранения документов Архивного фонда РФ, находящихся в федеральной собственности.

Также в стране за последние десятилетия появились и успешно действуют негосударственные (частные) архивы, обеспечивающие сохранность и использование документов негосударственного сектора.

К сожалению, по технической оснащенности и обеспеченности резервными площадями архивохранилищ Россия заметно отстает от наиболее развитых стран мира. Кроме того, разделение в 2004 г. функций реализации государственной политики и оказания государственных услуг в сфере архивного дела привело к разрушению вертикали управления в архивной отрасли и, как следствие, к не всегда оправданной ликвидации самостоятельности органов управления в области архивного дела в субъектах федерации, сокращению числа государственных и муниципальных архивов, что отрицательно сказалось на организации архивной деятельности в ряде регионов и муниципальных образований.

Однако нельзя сказать, что позитивных изменений не происходит. Построено или реконструировано 20 специализированных архивных зданий, во многих архивах успешно внедряются современные информационные технологии. Это дало возможность архивам в целом стабильно выполнять основные функции по обеспечению сохранности, комплектованию, учету и использованию документов Архивного фонда РФ и других архивных документов.

Руководитель Росархива перечислил основные факторы, влияющие на развития архивного дела в нашей стране. Это: - отсутствие прочных традиций правовой и информационной культуры в российском обществе, пренебрежительное отношение в общественном сознании к архивному делу, низкий социальный и общественный статус профессии архивиста и архивной отрасли в целом, следствием чего является отток из государственных архивов квалифицированных кадров, что грозит потерей профессионализма трудовых коллективов, снижением качества выполнения архивами установленных функций. Налицо несоответствие между обновляемой материально-технической базой архивов и их кадровым потенциалом, что особенно актуально, поскольку наряду с увеличением объемов традиционной работы перед архивами появляются новые задачи по внедрению современных информационных технологий и приему на хранение электронных документов;

Другими словами, зарплата у архивистов существенно ниже средней, престиж архивной работы в нашем обществе невысок, что в условиях внедрения современных информационно-коммуникационных технологий, предъявляющих повышенные требования к квалификации сотрудников, когда надо привлекать новых и активно учить существующие кадры, является проблемой.

Второй фактор - ослабление контроля со стороны государства за архивно-документационными потоками, влекущее за собой разрыв архивного дела и делопроизводства, ослабление связей государственных архивов и ведомственных архивных служб в области организации и нормативно-методического обеспечения управления документацией, параллельное существование бумажного и электронного делопроизводства;

- отсутствие полноценного уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контрольные функции по надзору за соблюдением законодательства об архивном деле и реализующего полномочия по правовому регулированию в области архивного дела и делопроизводства;

О важности решения этого вопроса, необходимости возврата функций методического руководства и контроля за постановкой делопроизводства и управления документами в государственном масштабе уже неоднократно писалось, в том числе и в журнале «Делопроизводство». Очень жаль, что мы не видим никаких подвижек в этом вопросе .

Стоит задача строительства новых и реконструкции старых архивов. Из 2811 зданий (помещений) государственных и муниципальных архивов только 184 являются специально построенными для нужд архивного хранения; остальные являются приспособленными, при этом многие здания архивов требует капитального ремонта или реконструкции;

Сохраняется острый дефицит свободных площадей и перегруженность архивов. По этой причине не могут быть приняты в государственные и муниципальные архивы около 4,7 млн. дел.

Темпы строительства новых архивохранилищ существенно отстают от имеющихся потребностей приема документов из ведомственных архивов;

Не решена проблема хранения документов территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, документов по личному составу, что создает угрозу утраты этих документов, а значит, может привести к появлению документальных лакун о новейшей истории России.

И ещё одна проблема – это несовершенство, высокая трудоёмкость процедуры рассекречивания документов, что не позволяет организовать массовое рассекречивание документов, засекреченных в советское время. Засекреченные документы требуют и дополнительных расходов на хранение, и использовать их нельзя, а в то же время многие из них уже давно не содержат никакой конфиденциальной и тем более секретной информации и были засекречены лишь в силу общей тенденции к засекречиванию, существовавшей в советское время.

Основная проблема, которая кардинально должна повлиять в ближайшее время на всю работу архивистов – это массовое внедрение компьютерных, информационно-телекоммуникационных (ИКТ) технологий, переход к электронному делопроизводству и электронным документам, а значит – подготовка архивов к проведению всего комплекса работ с электронными документами – приёму, хранению, обеспечению сохранности и юридической значимости, использованию.

Общей целью развития архивного дела в долгосрочной перспективе является достижение российскими архивами уровня, отвечающего потребностям и нуждам современного информационного общества.

Для обеспечения соответствия архивов современным требованиям необходимо решить ряд задач.

Первая задача – это совершенствование государственной политики в области документационного обеспечения управления (ДОУ). Документационное обеспечение управления – важнейшая обслуживающая функция управления, от её реализации во многом зависит эффективность работы всего управленческого аппарата. Ни одно управленческое решение на любом уровне власти не может быть принято и реализовано без фиксации в соответствующих документах. В этой связи государство должно вернуть себе роль активного регулятора процессов документирования. В условиях перехода к электронному делопроизводству и документообороту на первый план выходит задача создания единого государственного механизма управления государственным делопроизводством.

Решение этой задачи требует установления на общегосударственном уровне единых принципов организации, унификации и стандартизации документации, архивных и делопроизводственных служб и единой системы электронного документооборота в государственном управлении, позволяющей с наименьшими затратами оптимизировать и рационализировать документооборот в условиях перехода на безбумажное документирование.

Унификация и стандартизация крайне важна для обеспечения взаимодействия множества систем электронного делопроизводства (СЭД), присутствующих сегодня на рынке и используемых в деятельности государственных и коммерческих организаций, их совместимости с системами архивного хранения документов.

Уже неоднократно писалось, что для проведения единой политики нужен государственный орган, обладающий соответствующими правами по реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию и контроля за соблюдением правил и норм межведомственного документооборота, за процессами документообразования и объемами документооборота. Этими полномочиями должен быть наделен Росархив.

Для реализации идеи создания единой государственной системы электронного документооборота, охватывающей все уровни государственного (а в перспективе и муниципального) управления, полномочия государственного заказчика также должны быть возложены на Росархив. Это позволит существенно уменьшить затраты на разработку, внедрение и эксплуатацию систем электронного документооборота в каждом государственном органе, а также обеспечить практическое внедрение единых стандартов делопроизводства и передачу электронных документов на архивное хранение.

Реализация единой системы электронного документооборота позволит сократить финансовые затраты на разработку и создание СЭД, обеспечит сохранность документов, повысит оперативность и качество управления, открытость и прозрачность принятия управленческих решений при сокращении числа форм, видов и количества документов, объемов работ с документами и уменьшении стоимости их отбора, хранения и использования.

Вторая задача, стоящая перед архивистами – это интеграция архивов в систему электронного правительства. Традиционно основная задача архивов состояла в обеспечении сохранности документов на бумаге. Сегодня, с распространением информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и внедрением электронного правительства, происходят коренные изменения в области документирования. Сегодня практически все документы создаются в электронной форме. Внедрение систем электронного документооборота и межведомственного электронного документооборота приводит к тому, что весь жизненный цикл всё большей части документов проходит в электронной форме. Поэтому способность принять, сохранить и использовать документы в электронной форме становится жизненно важной для эффективного государственного управления. В связи с этим архивам необходимо искать пути организации работы с электронными документами.
Для этого необходимо:

Решение этой задачи позволит гарантировать сохранность информации в электронной форме на всех уровнях архивного хранения, повысить эффективность взаимодействия государственных и муниципальных органов всех уровней, а также организаций и населения с государственными и муниципальными архивами, ускорить прохождения обращений юридических и физических лиц, повышение качества и полноты оказываемых государственных услуг, повысить уровень защиты информации от разглашения и несанкционированного доступа, интеграцию информационных ресурсов архивов с другими информационными ресурсами, повысить производительности труда архивистов.

Третья задача – это пополнение и развитие Архивного фонда Российской Федерации в современных условиях.
Объем Архивного фонда РФ ежегодно увеличивается в среднем на 1,3 млн. дел, подавляющее большинство из которых поступают в архивы на бумажном носителе. Вместе с тем, развитие электронного документооборота и увеличение объема электронных документов объективно должны привести к постепенному видовому изменению состава Архивного фонда РФ и в конечном итоге - к уменьшению объемов приема такой документации на постоянное хранение. Это, с одной стороны, предполагает определенное сокращение дефицита площадей архивохранилищ, с другой – необходимость создания условий для приема значительных массивов электронных документов.

Требует решения проблема приема на хранение в государственные архивы субъектов Российской Федерации и муниципальные архивы документов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов и организаций, расположенных на территории субъектов Российской Федерации.

Тут надо пояснить, в чём заключается проблема. Вопрос в том, кто будет финансировать обработку и хранение архивных документов, если организация федерального подчинения, но сдает дела в государственный или муниципальный архив, финансируемый из средств соответствующего бюджета (муниципального или субъекта федерации).

Необходимо постепенно сокращать число федеральных органов исполнительной власти, имеющих право депозитарного, т.е. долговременного хранения, а также сокращать сроки депозитарного хранения.

Также необходимо провести работы по оптимизации состава документов, отбираемых на постоянное хранение, с учетом совершенствования критериев отбора документов, экспертизы их ценности, в том числе разработки и переработки перечней документов с указанием сроков их хранения по всем основным отраслям деятельности государства и общества, предусмотреть сокращение сроков ведомственного хранения архивных документов с учетом уменьшения периода их «жизни» до сдачи на архивное хранение из-за происходящих изменений в делопроизводстве.

Еще одно направление совершенствования системы архивов – проработка вопроса о возможности создания (в том числе с использованием возможностей аутсорсинга) специализированного архивно-логистического центра с автоматизированной системой складирования, обеспечивающей высокую скорость выполнения операций по приему, поиску и выдаче документов с целью концентрации текущих ведомственных архивов федеральных органов исполнительной власти.
Необходима переработка правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, расширение оказания государственными и муниципальными архивами организационно-методической помощи ведомственным архивам, контроль за постановкой делопроизводства в организациях - источниках комплектования Архивного фонда РФ.

Пора уже завершить прием на постоянное хранение и упорядочение архивных документов советского периода, хранящихся до настоящего времени в ряде федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им органах и организациях, в том числе периода Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., а также в негосударственных организациях.

Стоит проблема сохранения архивов организаций, признанных в установленном порядке банкротами.
Документы по личному составу, отражающие сведения о трудовой деятельности и военной службе, состоянии здоровья, месте проживания, официальных заслугах граждан и т.п. имеют важное значение для реализации социальных прав граждан, хотя и не входят в состав Архивного фонда РФ. Несмотря на развитие всевозможных государственных информационных ресурсов, содержащаяся в этих документах многоаспектная информация будет востребована ещё много лет. Вместе с тем, введение с 1997 г. персонифицированного учета всех работающих в системе обязательного пенсионного страхования позволяет поставить вопрос о возможности приема подобных документов в государственные и муниципальные архивы только после проведения экспертизы их ценности, аналогичной проводимой в отношении документов, включаемых в состав Архивного фонда Российской Федерации, с тем, чтобы исключить дублирование в архивах документов и информации уже имеющихся у Пенсионного фонда России. Это требует внесения изменений в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» и другие законодательные акты, чтобы устранить излишнее документирование и предоставление архивам права проводить экспертизу ценности документов по личному составу, созданных после 2000 г.

Необходимо усилить ответственность, в т.ч. административную, в отношении должностных лиц организаций, допустивших нарушение требований архивного законодательства (не обеспечили своевременное упорядочение документов и их передачу на архивное хранение, допустили утрату или уничтожение документов и др.).

Нельзя допускать утери документов по личному составу ликвидируемых организаций. При ликвидации организаций в обязательном порядке должно быть получено из соответствующего архива официальное подтверждение о приёме на хранение документов по личному составу ликвидируемой организации. Такое требование должно быть закреплено в соответствующем правовом акте.
Также возможно создание негосударственных корпоративных архивов для обеспечения сохранности документов по личному составу как действующих, так и ликвидированных негосударственных организаций.
Четвёртая задача – разграничение ответственности между государственными (муниципальными) и негосударственными архивами.
Обязанность по обеспечению сохранности документов лежит на организациях всех форм собственности. В соответствии с действующим законодательством это может быть реализовано путем передачи документов на постоянное хранение по договору в государственные или муниципальные архивы, созданием собственных частных архивов, либо передачей архивных документов на хранение в другие частные архивы. С учётом этого представляется целесообразным государственно-частное партнерство в архивном деле, поощряя создание и функционирование негосударственных архивов.
Для этого необходимо:

Пятая задача - повышение качества и доступности государственных услуг в области архивного дела в соответствии с интересами и потребностями граждан
Наиболее социально значимыми государственными услугами, оказываемыми архивами, являются организация доступа к архивным фондам и информационное обслуживание организаций и граждан.
На сегодня основные формы доступа к архивным документам и их использования – ознакомление с подлинниками (и их копиями) в читальных залах архивов, демонстрация документальных выставок, публикация архивных документов традиционным способом и в сети Интернет, исполнение запросов юридических и физических лиц. Вместе с тем сегодня универсальным способом доступа к информации является сеть Интернет. Поэтому основное направление развития архивов в этом направлении – предоставление доступа через сеть Интернет к научно-справочному аппарату и к самим документам Архивного фонда РФ.
Решения этой проблемы требуется с одной стороны, обеспечить доступ к архивным документам, которые изначально созданы в цифровой форме, с другой – перевести в цифровой формат наиболее ценные и значимые документы на бумажном носителе.
Для расширения доступа через сеть Интернет предполагается:

В части повышения качества и оперативности выполнения запросов граждан и организаций предполагается:

С точки зрения инновационного развития, предусматривается дальнейшая реализация утвержденной в конце 2011 г. Программы информатизации Федерального архивного агентства и подведомственных ему учреждений на 2011 – 2020 гг.
Не забыты в Концепции развития архивного дела в Российской Федерации и совершенствование условий хранения традиционных документов, развитие кадрового потенциала. Повсеместное внедрение информационно-коммуникационных технологий предъявляет новые требования к квалификации архивистов. Необходимо расширять переподготовку архивистов, в т.ч. в области использования информационных технологий. Вузам, готовящим специалистов в области документоведения и архивного дела, необходимо развивать направление подготовки специалистов для работы с электронными документами.
Для реализации вышеперечисленных задач необходимо развитие и законодательной базы архивного дела. В этой связи предполагается:

В целом изложенная в выступлении руководителя Федерального архивного агентства А.Н.Артизова «Концепция развития архивного дела на период до 2020 г.» является важным документом, определяющим основные проблемы и направления развития архивного дела в нашей стране.

С автором можно связаться по адресу: kouznets@yandex.ru

Данная статья содержит личную точку зрения автора на вопросы развития архивного дела и не является официальной публикацией доклада руководителя Росархива, хотя и написана на его основе.

Прим. автора