Формирование информационно-поисковой системы по правовым управленческим документам

М.В. Сарыгина, А.В. Ермолаева, Поволжский ин-т управления им. П.А. Столыпина ― филиал РАНХиГС

• Традиционные и автоматизированные ИПС правовой информации

• ИПС на официальных интернет-сайтах органов исполнительной власти субъектов РФ

• Внутренние ИПС по правовым управленческим документам

• Индексация правовых управленческих документов

Распространение правовой информации в обществе, информирование граждан о правилах поведения, нормах взаимоотношений, обязательное доведение этих правил до сведения каждого члена общества необходимо для нормальной жизнедеятельности и вообще существования общества и государства, поскольку, как известно, право затрагивает все социальные группы населения, каждого отдельного гражданина, а также охватывает все его действия и поступки, и правовая информатизация выступает в роли своеобразного связующего звена в установлении связи «гражданин ― государство», служа удовлетворению указанных принципов1.

Вместе с тем следует отметить, что объём современной правовой информации имеет тенденцию к неуклонному росту и постоянному изменению, что, в свою очередь, актуализирует проблемы, связанные с совершенствованием процесса её систематизации. Это относится и к информации, содержащей управленческие решения.

Высшие органы исполнительной власти регионов, наряду с другими органами власти субъектов и государства в целом, неизбежно сталкиваются с тем, что при определённых объёмах правовой информации, помимо её сохранения и распространения, остро возникает вопрос упорядочения, систематизации правовых документов. Систематизация массива создаваемых в процессе управленческой деятельности высших органов исполнительной власти субъектов Федерации правовых документов необходима, в первую очередь, для обеспечения доступности документов, удобства пользования ими, устранения устаревших, коллизионных правовых норм.

До недавнего времени процесс учёта и поиска правовой информации в высших органах исполнительной власти на региональном уровне проводился в основном вручную. Для учитываемых нормативных правовых документов определялся список тематических вопросов, по которым должен осуществляться поиск необходимой информации. По тематикам строился специальный рубрикатор (тематический классификатор), в соответствии с которым анализировались все учитываемые документы.

Создавалась картотека на бумажных носителях. Она подразумевала, что для каждого управленческого правового документа составлялась специальная карточка, в которой фиксировались его реквизиты. Затем заполненные карточки размещались по рубрикам принятого рубрикатора, что в дальнейшем позволяло осуществлять тематический поиск документов.

Однако с развитием компьютерной техники и созданием автоматизированных информационных систем (АИС) начинается активный процесс усовершенствования технологий поиска правовой информации.

В настоящее время при осуществлении учёта и систематизации правовых документов, при необходимости получения определённой правовой информации важным инструментом становятся различные виды информационно-поисковых систем и информационно-справочных систем2.

Под автоматизированной информационно-справочной системой понимается автоматизированная информационная система, предназначенная для сбора, систематизации, хранения и поиска правовой информации по запросам пользователей.

Так, широко используются в деятельности органов исполнительной власти коммерческие справочно-правовые системы. Наиболее известны в России такие продукты, как «Консультант Плюс» и «Гарант» (см. табл. 1).

Таблица 1 ― Возможности современных СПС «Консультант Плюс» и «Гарант»

Консультант Плюс	Гарант
Виды поиска
― тематический поиск ― поиск по реквизитам ― правовой навигатор ― поиск по словарю ― «контекстный» поиск в документе	― базовый поиск ― тематический поиск ― поиск по реквизитам ― «контекстный» поиск в документе ― поиск по ситуации ― поиск по источнику опубликования ― поиск по толковому словарю
Правовая поддержка online на официальном сайте
Отсутствует («Горячая линия» функционирует на уровне региональных информационных центров ― РИЦ)	― поиск документов и разъяснения по работе с системой в рамках «Горячей линии» ― правовое консультирование
Работа с документом (возможности и средства обработки)
Постановка документа на контроль
Гипертекстовые ссылки в документах (назначение и использование)
Виды связей между документами
Отсутствует	Создание фильтров для уточнения списков
Списки документов (возможности и средства обработки)
Электронные папки в правовой системе (назначение, структура, использование)
Отсутствует	Создание собственных ссылок
Операции над папками (списками)
Возможности передачи информации из правовой системы по сети

Внедрение и использование в деятельности высших органов исполнительной власти регионов автоматизированных информационных систем хранения правовых документов обладает целым рядом преимуществ по сравнению с уже устаревшими традиционными бумажными картотеками.

Во-первых, учитывая то обстоятельство, что современные АИС предоставляют возможность хранить и обрабатывать большие информационные фонды, состоящие из десятков тысяч правовых документов, а достаточно высокая производительность современной техники и наличие в АИС определённых метаданных (атрибутов поиска) позволяют свести поиск необходимого документа к нескольким минутам, то можно вывести основной плюс использования данных систем ― оперативность получения требуемой информации. Поскольку работа с правовыми документами в высших органах исполнительной власти субъектов РФ ― неотъемлемая часть их управленческой деятельности, и зачастую возникает необходимость в быстром поиске определённого документа, то указанное преимущество можно назвать превалирующим.

Во-вторых, преимущество автоматизированных информационно-справочных правовых систем неоспоримо в случаях, когда требуется проведение анализа связей между различными правовыми документами. Так как данная работа достаточно кропотливая, если её проводить вручную, то она значительно упрощается благодаря наличию во многих современных АИС гипертекстовых ссылок между документами.

В субъектах Федерации в настоящее время ведётся активная работа по размещению на официальных интернет-сайтах высших органов исполнительной власти массива издаваемых управленческих документов, содержащих правовые нормы, и формированию автоматизированных информационно-поисковых систем по данной категории документов. Данный аспект представляет особый интерес для исследования, поскольку затрагивает в том числе и права граждан (пользователей) на доступ к необходимой правовой информации. Законодательного закрепления основных принципов построения ИПС по правовым документам и организации её функционирования на данный момент нет, поэтому регионы при осуществлении работы по формированию ИПС опираются в первую очередь на поисковую систему по законодательству России, представленную на официальном интернет-портале правовой информации3.

В рамках данной статьи проведём сравнительный анализ официальных интернет-сайтов некоторых субъектов РФ по организации поиска правовых документов по определённым критериям (см. табл. 2).

Таблица 2 ― Сравнительный анализ атрибутов карточки поиска правовых документов на официальных сайтах высших органов исполнительной власти субъектов РФ

Критерии сравнения (по атрибутам расширенного поиска и возможностям)	Красноярский край	Саратовская область	Республика Карелия	Магаданская область
Наименование вида документа	Имеется	Имеется	Имеется	Имеется
Принявший орган	Указан	Указан	Указан	Указан
Принявший субъект	Не требуется*	Не требуется	Не требуется	Есть возможность выбора уровня искомого документа: федеральный, региональный, муниципальный, внутренний (локальный)
Дата	Указаны даты принятия и опубликования документа	Указана дата принятия	Указана дата принятия	Указаны даты
Регистрационный номер	Имеется	Имеется	Имеется	Имеется
Заголовок к тексту	Отсутствует	Отсутствует	Отсутствует	Имеется
Подписи	Отсутствуют	Отсутствуют	Отсутствуют	Отсутствуют
Публикации в официальных изданиях	Отсутствует	Отсутствует	Отсутствует	Отсутствует
Состояние	Отсутствует	Отсутствует	Отсутствует	Имеется
Ключевые слова	Имеются	Отсутствуют	Отсутствуют	Отсутствуют
Наличие текста	Отсутствует	Отсутствует	Отсутствует	Имеется (прикреплен в PDF-формате к найденным документам)
Возможность сортировки отобранного результата	Отсутствует	Имеется	Имеется	Отсутствует
Возможность интеллектуального поиска документов (поиска по корню слова, с учётом морфологии русского языка)	Отсутствует	Отсутствует	Имеется	Отсутствует
Наличие выпадающего списка к атрибутам поиска (в качестве подсказки)	Имеется, но не ко всем атрибутам поиска	Имеется, но не ко всем атрибутам поиска	Имеется, за исключением атрибута «Название документа»	Имеется ко всем атрибутам поиска
Наличие дополнительных атрибутов поиска (для региональных сайтов)	Отсутствуют	Отсутствуют	«Тематика документа» (возможность выбора основного направления, по которому был принят документ)	«Процедура» (возможность выбора процедуры, которую прошел или проходит искомый документ) «Тема документа»

*Банки данных по нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации формируются в пределах определённого субъекта (т. е. включают в себя только принятые на территории конкретного региона правовые документы)

Проведённый анализ показал, что на сегодняшний день высшие органы исполнительной власти субъектов Федерации при разработке региональных банков данных по правовым управленческим документам лишь частично опираются на принцип построения информационно-поисковой системы, представленной на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru. Большая часть метаданных документов, по которым должен происходить поиск, отсутствует, что в конечном итоге сказывается на качестве отобранного в результате поиска материала. Примечательно также, что в некоторых анализируемых субъектах на официальных интернет-сайтах высших органов исполнительной власти (Самарская, Амурская области, Республика Тыва) практически отсутствует возможность поиска правовых документов по каким-либо данным о них. Построение информационно-поисковой системы в таких регионах сводится к формированию гиперссылочных разделов по отдельным видам документов (например, постановления правительства, распоряжения губернатора конкретного субъекта) с целью дальнейшего поиска документов внутри определённого раздела, содержащего значительные массивы правовой информации. Такая организация ИПС является крайне неудобной для пользователей и, как следствие, нецелесообразной, поскольку в данном случае затрачивается больший объём времени на поиск интересующего правового документа.

В этой связи требуется усовершенствование региональных ИПС как инструмента систематизации регионального законодательства. В качестве положительного примера следует привести официальный сайт правительства Ивановской области, где функционирует отдельная ИПС по правовым документам высшего органа исполнительной власти и высшего должностного лица области ― Банк данных «Документы Губернатора Ивановской области и Правительства Ивановской области», с возможностью поиска по заданным метаданным интересующих документов.

Помимо представленных на официальных сайтах высших органов исполнительной власти субъектов банков данных по правовым управленческим документам, в правительствах регионов функционируют внутренние ИПС по рассматриваемой категории документов. Основой таких информационно-поисковых систем в первую очередь являются номенклатуры дел, действующие в рамках конкретного высшего органа исполнительной власти региона. Чаще всего внутренние ИПС являются составной частью систем электронного документооборота (СЭД). Например, в правительстве Саратовской области помимо поиска документов в СЭД существует возможность осуществления поиска в одном из модулей автоматизированной системы «Кодекс: Документооборот», разработанной ОАО «Центр компьютерных разработок» (г. Санкт-Петербург) ― модуле «Система согласования нормативных правовых документов», предназначенном для автоматизации работы с проектами правовых документов, а также для работы с уже зарегистрированными документами. Возможности данного модуля позволяют говорить о значительно расширенном функционале данной поисковой системы.

Анализируемая система обладает следующими преимуществами в части методов поиска документов:

1. Наличие возможности интеллектуального поиска правовых документов

Интеллектуальный поиск ― уникальный поисковый сервис системы «Кодекс», необходимый в следующих случаях:

― когда неизвестны точные атрибуты документов (номер, название, дата принятия и т. д.) или имеются отрывочные данные о них;

― когда требуется получить как можно больше документов по определённой проблеме.

Для осуществления данного вида поиска необходимо ввести запрос на интеллектуальный поиск в поле ввода текста запроса на навигационной панели. При поиске система автоматически отбросит слова, которые не содержатся в базе данных. Не будут также учитываться шумовые слова (предлоги, союзы и т. п.), знаки препинания и окончания слов.

При просмотре документов из списка слова, которые входили в поисковый запрос, будут выделены в тексте цветом.

Для изменения условий запроса достаточно нажать кнопку «Изменить условия».

2. Возможность расширенного (атрибутного) поиска документов

Расширенный (атрибутный) поиск по аналогии с ИПС системы электронного документооборота «Практика» позволяет искать документы по дате принятия, виду, тематике, принявшему органу и другим присущим им метаданным (атрибутам).

В модуле «Система согласования нормативных правовых документов» существуют четыре вида полей атрибутов:

― символьные («Название», «Контекстный поиск»);

― дата («Дата принятия», «Дата редакции»);

― номер («Номер документа»);

― поля для ввода значений атрибутов из классификатора («Вид документа», «Принявший орган»).

За списком атрибутов в карточке поиска документам расположено поле для выбора атрибута, по которому будут отсортированы полученные документы.

После задания необходимых параметров поиска необходимо нажать кнопку «Начать поиск». Нажатие кнопки «Очистить форму» позволит очистить все поля условий запроса и ввести новые значения.

3. Наличие поиска новых документов

Чтобы посмотреть новые документы, включённые в состав того или иного раздела системы «Кодекс», достаточно нажать на одноимённую кнопку на навигационной панели. В результате откроется список проводившихся ранее обновлений ресурса с указанием дат обновлений. Обращение к любому пункту списка позволит построить выборки документов, включённые в раздел после данного обновления.

4. Возможность поиска по ситуации

Поиск по ситуации ― поиск ответа на типовую юридическую ситуацию. Данный вид поиска необходим, когда требуется подробная аналитическая юридическая справка с перечнем правовых документов, документов судебной практики, комментариев, образцов документов, подобранных в соответствии с темой ситуации.

Таким образом, на практике внутренние ИПС по правовым документам в правительствах регионов обладают более расширенными функциональными возможностями поиска по документам. Это во многом обусловлено тем, что в данных системах непосредственно работают специалисты структурных подразделений, которым для выполнения конкретного управленческого функционала необходима более полная информация о них. Тем не менее у целого ряда данных систем есть существенный недостаток, который выражается в отсутствии прикреплённых к найденным в результате поиска правовым документам их электронных образов. В результате сотрудники, работающие с документами, не имеют возможность увидеть все обязательные элементы их оформления, свидетельствующие о соблюдении процедуры их подготовки и обеспечивающие юридическую силу.

В целом анализ информационно-поисковых систем по управленческим правовым документам на официальных сайтах высших органов исполнительной власти субъектов Федерации позволил сделать следующие выводы.

В настоящее время высшие исполнительные органы власти регионов предоставляют пользователям на своих официальных сайтах возможность поиска интересующих правовых документов через автоматизированные информационно-поисковые системы. В качестве основного атрибута поиска правовых документов (признака классификации) используется поиск по наименованию вида документа, то есть номинальный (видовой) признак классификации является основным.

Помимо указанного атрибута, весьма распространена возможность поиска правовых документов по регистрационным номерам. Однако в настоящее время подобный вариант может быть использован только при знании даты документа, то есть при наличии ещё одного классификационного признака ― хронологического, поскольку регистрационный номер не является уникальным, так как представлен лишь порядковым номером правового документа конкретного вида в рамках календарного года (но не индексом).

В этой связи в качестве основного принципа индексации правовых документов, помимо номинального, целесообразно использовать предметно-вопросный (тематический) признак, в результате чего регистрационный индекс может включать не только условное обозначение наименования его вида, но и обозначение соответствующего направления правового регулирования в соответствии с Классификатором правовых актов4 и порядкового (учётного) номера документа в рамках этого тематического направления.

Таким образом, анализ организации формирования и функционирования ИПС высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации позволяет констатировать, что, с одной стороны, работа по автоматизации процессов работы с правовыми документами в субъектах вполне соответствует современным тенденциям, а с другой ― требуется принципиально новый взгляд на исследуемую проблему, так как на сегодняшний день в сфере автоматизации поисковых систем в регионах существуют определённые противоречия. Представляется, что результативность систематизации правовой информации во многом зависит от разработки научно обоснованной, логически завершённой системы классификации правовых документов.